從自發(fā)到自覺：社區(qū)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置研究

史紅斌,史德新

(河南理工大學(xué) 河南省中國特色社會主義理論體系研究中心，河南 焦作 454000)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。它主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動物疫情以及其他嚴(yán)重影響人民群眾健康和生命安全的事件。進(jìn)入21世紀(jì)后，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻繁發(fā)生，比如2003年的嚴(yán)重急性呼吸系統(tǒng)綜合征(SARS)(以下簡稱“非典”疫情)、2009年的甲型H1N1流感、2014年的脊髓灰質(zhì)炎疫情、2014年的西非埃博拉疫情、2015—2016年的寨卡疫情、2018年的剛果(金)埃博拉疫情、2019年的新冠肺炎疫情(COVID-19)等，這些疫情給包括我國在內(nèi)的世界各國造成了巨大的影響。在2003年“非典”疫情和2019年新冠肺炎疫情防控中，社區(qū)漸趨成為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的堅(jiān)強(qiáng)堡壘，發(fā)揮著最后一道“防護(hù)網(wǎng)”的保障作用。本文旨在通過分析比較社區(qū)在“非典”疫情和新冠肺炎疫情防控中的參與情況，探索建立社區(qū)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置的體制機(jī)制。

一、社區(qū)在參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中的作用

社區(qū)是聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。社區(qū)參與是社區(qū)治理的重要組成部分，它既被視為社區(qū)發(fā)展的動力，也被認(rèn)為是社區(qū)治理的手段與目的，關(guān)系著社區(qū)整體的治理績效和水平[1]。習(xí)近平總書記在北京市調(diào)研指導(dǎo)新冠肺炎疫情防控工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散最有效的防線。把社區(qū)這道防線守住，就能有效切斷疫情擴(kuò)散蔓延的渠道。全國都要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的阻擊作用，把防控力量向社區(qū)下沉，加強(qiáng)社區(qū)各項(xiàng)防控措施的落實(shí)，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘?！盵2]社區(qū)是社會的基本單元和細(xì)胞，也是社會良性運(yùn)行和發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控和處置工作，不僅關(guān)系人民生命安全和身體健康，而且關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局安全穩(wěn)定。實(shí)踐證明，社區(qū)在參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中具有重要的地位和作用，承載著突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置的第一道防線，利用好社區(qū)這一特殊社會細(xì)胞，對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置工作具有重要的意義。

社區(qū)參與的基本任務(wù)主要包括規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面。社區(qū)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置是社區(qū)的一項(xiàng)重要工作任務(wù)，在疫情防控中發(fā)揮著重要作用。一是發(fā)揮政治功能，把國家政策法規(guī)精神傳遞給社區(qū)居民，使居民了解、接受并能自覺遵守，確保黨和國家的方針政策在每個(gè)居民心中落地生根。二是發(fā)揮控制功能，加強(qiáng)社區(qū)管控，精準(zhǔn)排查人員，限制人員流動，實(shí)行物理隔離，控制病毒傳播，有效切斷疫情擴(kuò)散蔓延的渠道。三是發(fā)揮服務(wù)功能，強(qiáng)化居民基本生活保障，幫助解決居民生活、物資保障等問題，及時(shí)開展心理疏導(dǎo)，提供精神安慰，盡可能減少疫情防控對居民生產(chǎn)生活的影響。四是發(fā)揮文化功能，充分利用社區(qū)的宣傳欄、圖書閱覽室、活動室等文化陣地，向居民廣泛普及防控知識，引導(dǎo)居民科學(xué)防控，正確理性看待疫情，增強(qiáng)自我防范意識和防護(hù)能力。實(shí)踐證明，社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中站在了最前沿，發(fā)揮著疫情防控的第一道關(guān)口作用。我國之所以能夠在“非典”和新冠肺炎疫情防控中較快取得重大成效，既離不開基層社區(qū)和村組進(jìn)行廣泛動員、全員參與而形成的強(qiáng)大防控組織體系，也離不開全國城鄉(xiāng)社區(qū)、城鄉(xiāng)社區(qū)工作者以及社區(qū)社會組織、社區(qū)志愿者的防控實(shí)踐。

二、社區(qū)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置的實(shí)踐探索

在“非典”疫情和新冠肺炎疫情防控中，社區(qū)黨組織、居民委員會、社區(qū)工作者、社區(qū)社會組織和社區(qū)志愿者等力量的協(xié)同參與，為今后的突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置工作提供了參考。

(一)社區(qū)參與“非典”疫情防控的實(shí)踐

2003年“非典”疫情暴發(fā)后，在黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)與全體人民的共同努力下，較快地控制住了疫情的蔓延，其中社區(qū)參與發(fā)揮了不可替代的作用。一項(xiàng)2003年的調(diào)查結(jié)果顯示，無論東部沿海，還是西部邊陲，居委會在居民的“抗非”組織動員中是最活躍的力量之一(均超過50%)[3]44。史衛(wèi)東認(rèn)為在SARS防疫活動中，除了政府的作用之外，有三個(gè)組織系統(tǒng)起到了重要的作用：一是“單位”的組織系統(tǒng)；二是專門化的醫(yī)療系統(tǒng)；三是社區(qū)組織系統(tǒng)。這三個(gè)組織系統(tǒng)是應(yīng)對SARS災(zāi)難的重要的組織依托，其中社區(qū)組織是托底的最后一道防線[4]。李井賓等認(rèn)為社區(qū)基層組織在健康教育中的重要作用，承擔(dān)社區(qū)的疾病監(jiān)測工作，是疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)與社區(qū)聯(lián)系和合作的橋梁[5]，等等。由此可見，社區(qū)是抗擊“非典”疫情的一支重要力量，參與度較高，有效性較為明顯。

然而，社區(qū)參與“非典”疫情防控多是“自上而下”——被動的、淺層次的參與，社區(qū)參與的積極性、主動性還沒有真正被調(diào)動起來。耿曙等認(rèn)為社區(qū)“抗非”是行政力量起主導(dǎo)作用，其下存在兩階“動員—參與”模式，即“行政化的居委會”作為連接國家行政力量和居民的橋梁，“社區(qū)積極分子”又將居委會和普通居民勾連起來，但兩者均為被動參與“抗非”。這是一種“由上至下、由外而內(nèi)、縱到底、橫到邊”的軍事化或半軍事化的“抗非”體系，使“抗非”政策得以落實(shí)到社區(qū)的每家每戶[3]41。李娜認(rèn)為在對社區(qū)中各類主體的關(guān)系進(jìn)行規(guī)范的同時(shí)，需要通過建立由區(qū)縣到街道再到居委會層層對應(yīng)、分級管理、分級負(fù)責(zé)的防控工作機(jī)構(gòu)，建立起一套類似于行政體系的、自上而下的、統(tǒng)一的社區(qū)防控非典工作組織體系[6]，等等。顯而易見，雖然社區(qū)參與了“非典”疫情防控工作，但是自覺參與少，更多依賴于黨和政府動員號召。

(二)社區(qū)參與新冠肺炎疫情防控的實(shí)踐

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會、社區(qū)組織和社區(qū)居民等社區(qū)群體主動積極參與，為抗擊疫情發(fā)揮了重要作用。在社區(qū)工作者方面，北京市東城區(qū)社區(qū)組織及其社區(qū)工作者形成了特色經(jīng)驗(yàn)；前門街道草廠社區(qū)創(chuàng)新出“五色一圖三線三力”的“5133”工作法；建國門街道金寶街北社區(qū)探索出“一圖二表四人三鐵”工作法；交道口街道大興社區(qū)黨委借助“吹哨報(bào)到”機(jī)制，探索形成“1+1+4”工作法助推企業(yè)有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)[7]。在社區(qū)社會組織方面，上海市浦東新區(qū)在社會組織中積極挖掘資源，倡導(dǎo)廣大社會組織進(jìn)社區(qū)參與疫情防控，比如洋涇社區(qū)公益基金會等設(shè)立抗“疫”專項(xiàng)，上門接收愛心企業(yè)和居民捐贈的善款和愛心物資；復(fù)恩社會組織法律研究與服務(wù)中心的律師團(tuán)隊(duì)為相關(guān)社會組織提供與疫情防控相關(guān)的法律咨詢、合同草擬審閱等法律服務(wù)30余宗[8]。在居民志愿者方面，河南省武陟縣中水寨村10名大學(xué)生面對嚴(yán)峻形勢，不懼怕、不畏縮，同鄉(xiāng)村干部一道積極參與防控檢測點(diǎn)執(zhí)勤、巡街宣傳和村內(nèi)消殺，同時(shí)幫助輔導(dǎo)貧困家庭孩子功課，讓孩子們做到“停課不停學(xué)”，在疫情防控的特殊時(shí)期留下了青春奮斗的身影。通過上述事例來看，社區(qū)參與新冠肺炎疫情防控的自覺性更強(qiáng)，社區(qū)與政府互動較為頻繁，社區(qū)參與的主體意識開始顯現(xiàn)。

為了進(jìn)一步深入了解社區(qū)參與新冠肺炎疫情防控的情況，筆者走訪了某市的4個(gè)社區(qū)，從參與主體、參與形式、參與深度等方面進(jìn)行訪談。從4個(gè)社區(qū)來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)仍然不可或缺，有的社區(qū)成立黨員先鋒隊(duì)、黨員突擊隊(duì)，有的社區(qū)設(shè)立黨員先鋒崗，帶領(lǐng)居民群眾積極抗擊疫情，在這次抗疫中起著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。與此同時(shí)，社區(qū)居民、社區(qū)志愿者和社區(qū)社會組織充分發(fā)揮了重要作用，比如A社區(qū)95%的居民自覺服從社區(qū)各項(xiàng)防疫要求，學(xué)習(xí)防疫知識，宣傳防疫政策，形成了人人有責(zé)、人人盡責(zé)的防控共同體；C社區(qū)有防疫志愿者30人，不再像“非典”時(shí)的以老年人為主，而多為大學(xué)生、專業(yè)人士為主，并自覺成立抗擊疫情專門工作組織；D社區(qū)的社會組織充分利用專業(yè)知識，主動為社區(qū)居民提供服務(wù)。由此可見，社區(qū)自治的作用更加突出，為抗擊新冠肺炎疫情發(fā)揮了重要作用。

(三)社區(qū)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新變化

從“非典”疫情到新冠肺炎疫情，社區(qū)參與疫情的范圍、廣度、深度都發(fā)生了變化。其主要表現(xiàn)于：一是從社區(qū)黨組織來看，不論是在“非典”疫情防控中，還是在新冠肺炎疫情防控中，社區(qū)黨組織都發(fā)揮著至關(guān)重要的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，動員號召社會各界參與防控，充分調(diào)動人民群眾力量，群策群力，勇于參加，成功戰(zhàn)勝“非典”疫情和新冠肺炎疫情。二是從社區(qū)工作者來看，在“非典”疫情和新冠肺炎疫情防控中，社區(qū)工作者都是沖在最前面的，始終處于防控工作的一線，但是兩者相比，“非典”疫情時(shí)社區(qū)工作者被動接受多、積極主動少，而新冠肺炎疫情時(shí)社區(qū)工作者自覺意識更強(qiáng)，工作積極性主動性更高。三是從社區(qū)社會組織來看，社會組織參與的意識逐漸增強(qiáng)，為疫情防控提供了大量的財(cái)力、物力、人力、智力支持等，成為抗擊疫情的重要力量，由“非典”疫情時(shí)的缺位或者消極，轉(zhuǎn)為積極參與，效果更加明顯。四是從社區(qū)志愿者來看，“非典”疫情時(shí)的社區(qū)志愿者多以離退休的老同志為主，而新冠肺炎疫情時(shí)的社區(qū)志愿者變?yōu)橐陨鐓^(qū)居民、大學(xué)生、離退休老同志為主，參與范圍更加廣泛，成為疫情防控工作一道亮麗的風(fēng)景線。

綜上，隨著社區(qū)居民對突發(fā)公共衛(wèi)生事件認(rèn)識的不斷深入，社區(qū)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的廣度和深度不斷加大，正在從“依賴政府”(自上而下)(本文提到的“政府”主要指各級地方黨委和政府)被動式的參與轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢c社區(qū)共治”(上下互動)主動式的參與。在處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，社區(qū)黨組織、社區(qū)工作者、社區(qū)社會組織和社區(qū)志愿者不再是僅僅依靠黨和政府的號召動員、社區(qū)被動式的參與，而是在黨和政府號召下社區(qū)主體意識覺醒，積極主動的參與防控，充分發(fā)揮社區(qū)自治作用，維護(hù)人民的生命健康。所以，本文認(rèn)為在社區(qū)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控方面，應(yīng)該建立社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)、居民委員會負(fù)責(zé)、社區(qū)社會組織協(xié)同、社區(qū)居民參與的社區(qū)防控體制機(jī)制，形成“政府—社區(qū)互動”的格局，既要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹落實(shí)有關(guān)部署，更要突出社區(qū)的主體地位，還要發(fā)揮社會組織的專業(yè)作用，從而建立一個(gè)政府、社區(qū)和社會組織良性互動的網(wǎng)絡(luò)體系。

三、社區(qū)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置的啟示

社區(qū)是抗擊“非典”和新冠肺炎疫情的重要力量，我國社區(qū)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置仍然處于由“自上而下”到“上下互動”的轉(zhuǎn)換期。今后，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中，要在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)主體地位，充分發(fā)揮其自治的作用。

(一)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮社區(qū)黨組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

大到國家，小到社區(qū)，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用至關(guān)重要。越是困難的時(shí)候，越需要發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。社區(qū)黨組織在社區(qū)工作中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，擔(dān)負(fù)著全面領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)等政治責(zé)任。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中，要發(fā)揮社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)、居民委員會負(fù)責(zé)、居民參與的防控體制機(jī)制的優(yōu)越性，調(diào)動社區(qū)各方力量積極參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置工作。社區(qū)黨組織要對社區(qū)防控工作負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，研究解決防控工作重大問題，及時(shí)了解掌握防控工作情況，號召組織社區(qū)各級組織和居民積極參加防控工作，最大限度凝聚防控合力，切實(shí)做好社區(qū)防控的統(tǒng)籌推進(jìn)工作。社區(qū)黨員要主動靠前，切實(shí)發(fā)揮示范表率作用，始終站在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置的最前線，身先士卒、履職盡責(zé)，主動在防控斗爭中接受黨組織的考驗(yàn)。

(二)強(qiáng)化自治功能，發(fā)揮居民委員會在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中的重要作用

居民委員會是社區(qū)居民自治的組織者、推動者和實(shí)踐者，是黨和政府聯(lián)系居民群眾的橋梁和紐帶，也是社區(qū)居民利益的重要維護(hù)者，在服務(wù)居民、加強(qiáng)社區(qū)治理、維護(hù)社區(qū)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用[9]。在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，居民委員會要精準(zhǔn)施策，多措并舉，發(fā)揮社區(qū)特有的控制功能，幫助居民做好防控工作。加強(qiáng)社區(qū)管控，健全完善縱到底、橫到邊的社區(qū)防控網(wǎng)格化管理體系，加大對社區(qū)人員的排查力度，做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療，最大限度減少人員集聚，及時(shí)公開疫情信息。嚴(yán)控社區(qū)人員和非社區(qū)居民車輛進(jìn)入社區(qū)，嚴(yán)格落實(shí)車輛司乘人員逐人登記、逐人檢測體溫工作要求，把好“入口”關(guān)。必要時(shí)在政府指導(dǎo)下，采取全封閉社區(qū)的措施，嚴(yán)禁一切人員和車輛出入社區(qū)，居民的生活物資保障由專業(yè)人員提供。

(三)引導(dǎo)居民參與，發(fā)揮社區(qū)居民在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中的主體作用

社區(qū)居民是社區(qū)事務(wù)的主人公，社區(qū)工作只有依靠社區(qū)居民，才能強(qiáng)化其主人翁意識，增強(qiáng)社區(qū)居民的歸屬感，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，要通過社區(qū)居民的群策群力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。一是教育引導(dǎo)居民從自我做起，遵守防控各項(xiàng)規(guī)章制度，積極參與社區(qū)防控工作，讓其真正做社區(qū)的主人、管社區(qū)的事，對本社區(qū)產(chǎn)生認(rèn)同感、歸屬感和責(zé)任感。二是組織號召居民積極參與防控工作，共同開展人員管理、矛盾糾紛調(diào)解等相關(guān)工作，積極參與環(huán)境衛(wèi)生整治，加強(qiáng)對社區(qū)防控物資管理的監(jiān)督，發(fā)揮好主體作用。三是充分利用社區(qū)的宣傳欄、圖書閱覽室、活動室等文化陣地，宣傳黨中央、國務(wù)院的一系列重大決策部署，普及疫情防控知識和措施，教育引導(dǎo)居民保持積極樂觀、理性平和的良好心態(tài)，堅(jiān)定戰(zhàn)勝疫情的決心和信心。

(四)整合社區(qū)資源，發(fā)揮社區(qū)社會組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中的積極作用

從“非典”疫情和新冠肺炎疫情的實(shí)踐來看，社區(qū)社會組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中發(fā)揮了重要作用，為防控工作開展提供了有力支持。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控體系建設(shè)中，要充分認(rèn)識到社區(qū)社會組織的強(qiáng)大優(yōu)勢，給予其準(zhǔn)確定位、賦予其相應(yīng)職責(zé)，鼓勵(lì)其參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置工作，發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢。加大對社區(qū)社會組織的扶持力度，鼓勵(lì)在社區(qū)成立專業(yè)性的社區(qū)組織，培育科技類、公益慈善類、服務(wù)類等公益性的社區(qū)組織，促進(jìn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)，調(diào)動社區(qū)社會組織參與應(yīng)對重大突發(fā)事件的積極性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置離不開志愿者的無私貢獻(xiàn)，要積極鼓勵(lì)號召志愿者參與防控工作。比如，組織專業(yè)人員對居民開展政治關(guān)懷、情感關(guān)懷、人文關(guān)懷，對出現(xiàn)內(nèi)心恐慌、心理壓力大、煩躁不安等心理問題的居民給予心理疏導(dǎo)，教育引導(dǎo)居民保持良好、積極的心態(tài)，理性認(rèn)識、正確對待疫情防控工作。

實(shí)踐證明，充分發(fā)揮社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中的作用，有利于加快推進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置進(jìn)程，保障人民的生命安全和身體健康。在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能隨時(shí)發(fā)生，發(fā)揮社區(qū)在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的作用至關(guān)重要，理應(yīng)建立健全系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的社區(qū)參與突發(fā)公共生事件處置的體制機(jī)制，從而提升我國防范重大疫情的能力和水平。