地方環(huán)境立法理論基礎、問題識別與優(yōu)化路徑

王威

（南京工業(yè)大學法政學院，江蘇南京 211816）

1 地方環(huán)境立法的理論基礎

1.1 可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展的概念是聯(lián)合國環(huán)境署理事會第15 屆會議確定的，即“可持續(xù)發(fā)展”是指既滿足當代人需求而又不能對后代人滿足需求構(gòu)成危害的發(fā)展?！卑l(fā)展是人類社會永恒的主題和不懈的追求。對于可持續(xù)發(fā)展的我們應樹立正確認識：第一，可持續(xù)發(fā)展也是追求發(fā)展的，不僅需要整體協(xié)調(diào)發(fā)展，還要追求各個區(qū)域共同協(xié)調(diào)發(fā)展；第二，從縱向來說，當代人不能犧牲后代的利益謀求自身的發(fā)展；第三，可持續(xù)發(fā)展追求高效發(fā)展，追求經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境等協(xié)調(diào)下的高效率發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展既要求人們正確處理自身與自然的關系，以實現(xiàn)人類與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，也要求當代人的活動不能威脅后代人的生存發(fā)展，即代際公平；自己的活動不能危害他人的利益，即代內(nèi)公平。所以，地方環(huán)境立法應當嵌入可持續(xù)發(fā)展作為其理論基礎。

1.2 生態(tài)文明論

生態(tài)文明是人類為了走出生態(tài)危機的困局、實現(xiàn)社會文明可持續(xù)發(fā)展而做出的具有重大歷史意義的理性抉擇。理論上主要觀點是“人類文明形態(tài)”說。他的核心觀點認為“生態(tài)文明是繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的一種新的人類文明形態(tài)”?！吧鷳B(tài)文明是人類在利用自然界的同時又主動保護自然界、積極改善和優(yōu)化人與自然關系而取得的物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和”。筆者認為，通過地方立法落實“生態(tài)文明”是必要的，因為“生態(tài)文明”不僅是理論界所關注的，也是《憲法》所規(guī)定的。在《憲法》所規(guī)定的“五位一體”建設中，生態(tài)文明既具有獨立地位，又貫穿于其他文明建設中。由于我國采用《憲法》間接保障主義，即《憲法》的規(guī)定需要依靠具體的法律才能予以落實。因而我們需要思考一個問題，無論在中央層面還是在地方層面的立法，都應落實生態(tài)文明要求。所以，地方立法應把“生態(tài)文明”嵌入地方立法作為其內(nèi)核，這既是落實《憲法》26 條的規(guī)定，也是實現(xiàn)“生態(tài)文明”理論與地方立法的高度融合。

1.3 環(huán)境正義論

“環(huán)境正義”理論的實現(xiàn)是建立在人與人、人與自然相互融洽的關系之上，不僅需要市場這只“無形的手”，也要運用政府這只“有形的手”。所以，要想實現(xiàn)環(huán)境正義，需要進行生態(tài)文化教育，改變機械思維方式，提倡“生命共同體”理念。環(huán)境正義的解決一方面要控制好資本，使社會弱者能分享到自然利益，另一方面要在系統(tǒng)性、整體性等方面充分發(fā)揮政府的作用，做好整體開發(fā)利用和分享，使環(huán)境得到保護。只有在遵循生態(tài)環(huán)境優(yōu)先而不是GDP 發(fā)展優(yōu)先、集體利益優(yōu)先而不是個人利益優(yōu)先以及堅持“生命共同體”理念、“可持續(xù)發(fā)展”等原則下考慮生態(tài)權利與義務的一致，才能達到真正的環(huán)境正義。應尊重自然的系統(tǒng)性，摒棄機械思維方式，建立“人類命運共同體”的理念。地方立法也應重視自然的有機性和自然的整體性，發(fā)揮政府主導功能，鼓勵公眾參與，維護好每個人的生態(tài)權益。

2 地方生態(tài)環(huán)境保護立法問題識別

2.1 機械復制與重復立法現(xiàn)象嚴重

20 世紀70 年代以來，我國生態(tài)環(huán)境地方立法分別經(jīng)歷了三個時期：（1）起步階段（1979-1989）。省級人大開始擁有地方立法權，內(nèi)容大多是以城市市容環(huán)境為主。（2）發(fā)展階段（1989-2015）。發(fā)展階段此時地方性法規(guī)數(shù)量達到299 部。（3）繁榮階段（2015至今）。2015 年《立法法》賦予設區(qū)的市地方立法權后，生態(tài)環(huán)境地方立法進入新階段，國家、省、市三級聯(lián)動的格局初步形成。全國地方立法呈現(xiàn)百花齊放的良好局面，立法工作也有意識地對經(jīng)濟社會各領域進行了全覆蓋，其中對生態(tài)環(huán)境保護立法開始逐漸重視，比重明顯增加。但是地方立法工作還存在經(jīng)驗不足、地方立法沖動凸顯與立法能力薄弱等問題。所以大多的地方生態(tài)環(huán)境的立法更多偏向原則性的宏觀宣示，精細化程度不足，缺乏細致規(guī)范與深入落實。地方立法結(jié)構(gòu)片面追求“高大上”的情況較為嚴重，各種生態(tài)環(huán)境地方立法片面追求結(jié)構(gòu)的完整性，許多能夠通過“決定”等立法形式解決的事項卻在立法時追求“條例”等“結(jié)構(gòu)完整”的立法形式，造成地方立法的機械復制、重復立法。

2.2 地方環(huán)境立法回應實踐需求不足

目前，基層反映比較大的問題之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法上缺乏足夠的法律手段。無論是國家立法還是地方立法，其執(zhí)法權設置僅限于“縣以上人民政府”。地方立法既不能違反上位法的規(guī)定，又必須對實踐需求做出回應?！缎姓幜P法》第24 條的規(guī)定為賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政處罰權提供完整和明確的法律依據(jù)，但目前還未形成統(tǒng)一的共識，各地對于該條的規(guī)定也在積極的探索?！缎姓幜P法》第24 條規(guī)定需要明晰以下幾點：一是縣區(qū)的政府哪些組成部門以及哪些行政處罰權可以下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；二是考慮基層管理迫切的領域；三是應根據(jù)基層實際情況、承接條件等方面予以綜合考慮。目前，僅有河北省十三屆人大常委會第二十二次會議已通過《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》（以下簡稱“條例”），該條例細化新修訂的《行政處罰法》第24 條規(guī)定，制定出一些具有特色的制度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道生態(tài)環(huán)境執(zhí)法提供明確依據(jù)。

2.3 地方生態(tài)環(huán)境保護立法公眾參與不足

地方環(huán)境立法中已經(jīng)高度重視生態(tài)環(huán)境領域?qū)＜覍W者的專業(yè)性意見，在立法過程中也將其意見或建議積極吸納進來。由于環(huán)境立法具有專業(yè)性與科學性，公眾參與環(huán)境立法必須基于健全的法律程序，通過座談會、聽證會等方式全面參與立法的活動。但是在目前現(xiàn)行的法律規(guī)定中，并未對公眾參與環(huán)境立法做出明確的程序性的規(guī)定，所以導致實踐層面較為混亂。在立法過程中對于公眾參與方面存在一定的缺失。這種缺失主要存在兩個方面：一是公眾參與渠道不足。目前，既有的渠道主要有立法研究、召開座談會、研討會、咨詢專家學者和實地考察等方式，但這些既有的渠道多流于形式或被漠視；二是公眾參與能力的不足的問題。如上所述，環(huán)境立法具有一定的科學性和專業(yè)性，對于公眾如何提高自身參與能力是擺在我們面前亟需要解決的問題。對于立法機關、政府等部門如何積極作為，幫助公眾提高自身的參與能力是非常有必要的?？梢酝ㄟ^普法教育、新媒體宣傳等手段積極幫助公眾了解環(huán)境立法，當然這其中需要立法機關、政府等部門勇于擔當責任，使公眾不斷提高自身參與能力。

2.4 地方生態(tài)環(huán)境保護領域?qū)I(yè)立法人才缺乏

衡量立法能力最重要的就是需要建立專業(yè)立法人才隊伍，地方環(huán)境立法若想有效承接立法權，亟需提高地方立法人才隊伍的綜合素質(zhì)。所以，立法能力的強弱是其前提和保障。生態(tài)環(huán)境領域的立法具有專業(yè)性與科學性等特性，對于立法人才的要求非常高。雖然地方環(huán)境立法早已如火如荼的展開，但是仍然面臨一些困難,最主要是問題環(huán)境領域法律人才的匱乏，這也就是地方立法出現(xiàn)機械復制和重復最主要的原因。地方的環(huán)境立法如何才能精準地把握本區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護重點問題，可以做到因地制宜、“對癥下藥”立法，離不開專業(yè)的人才作為后盾。目前，地方環(huán)境立法工作存在經(jīng)驗不足與地方立法沖動凸顯的問題，所以導致地方環(huán)境立法人才需求加大。因此，急需培養(yǎng)一批精通地方環(huán)境立法工作的人才為地方立法服務。

3 地方環(huán)境立法優(yōu)化路徑

3.1 提升地方生態(tài)環(huán)境創(chuàng)制性立法

創(chuàng)制性立法，即充分發(fā)揮本區(qū)域的特點，針對特殊的地理環(huán)境、生態(tài)分布制定出符合地方特色的生態(tài)環(huán)境的立法。充分結(jié)合本地實際情況制定地方性環(huán)境立法，避免機械的復制和重復立法，做到在共性中把握個性，在差異中彰顯特色。目前，各地方在創(chuàng)制性立法中均有所探索有所發(fā)展，但創(chuàng)制性立法還遠遠不夠。還沒有完全形成在根本制度一致基礎上的“非根本制度落差”，或者至少這種獨特性不是特別明顯，其結(jié)果是對地方環(huán)境立法建設中獲得感不強。地方環(huán)境立法應以“不抵觸、有特色、可操作、不抄搬”為最基本的目標，地方性環(huán)境立法時應滿足本區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護的要求。不斷突出地方立法資源和立法特色，如《鹽城市黃海濕地保護條例》《鎮(zhèn)江市長江岸線資源保護條例》等一些具有地方特色的立法，其根據(jù)上位立法有針對性地根據(jù)或者上級立法授權創(chuàng)造性制定出具有地方特色的立法。所以，地方立法應集中關注本區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的重點領域，以此回應本區(qū)域亟需解決的生態(tài)環(huán)境保護問題，促使地方立法更具有針對性。

3.2 促使地方環(huán)境立法積極回應實踐需求

通過地方性法規(guī)細化上位法，賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政執(zhí)法權。按照權力法定原則的要求，政府能否作為行政執(zhí)法的主體，可以在哪些行政管理領域作為行政執(zhí)法的主體，以及具體行使哪些行政執(zhí)法權力，都應當有具體法律、法規(guī)和規(guī)章作為合法性依據(jù)。河北省十三屆人大常委會第二十二次會議已通過《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》（以下簡稱“條例”），該條例細化新修訂的《行政處罰法》第24 條規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領域也適時制定出一些具有特色的制度，如明確下放事項的執(zhí)法清單、建立日常巡查機制、應急防控機制等機制。目前，新修訂的《行政處罰法》第24 條規(guī)定執(zhí)法權下放需要滿足一系列的條件，但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道受限于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展或者其他制約因素，現(xiàn)階段很難滿足《行政處罰法》第24 條的要求。所以地方環(huán)境立法還可以進行嵌入式立法，即規(guī)定“交警＋輔警”的執(zhí)法模式?！敖痪?輔警”的執(zhí)法模式在其他領域已有成熟經(jīng)驗可供參考?！敖痪o警”的執(zhí)法模式即一方面只有法定機關才擁有執(zhí)法權（交警），另一方面規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道在執(zhí)法中擁有一些執(zhí)行性、程序性職責（輔警）。一是原則規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道應當明確承擔環(huán)境保護職責的機構(gòu)，根據(jù)實際工作需要配備生態(tài)環(huán)境保護專職或者兼職工作人員，落實生態(tài)環(huán)境保護相關要求。二是規(guī)定其承擔一些具體基本職責，如協(xié)助上級政府和相關部門依法處理生態(tài)環(huán)境污染糾紛和生態(tài)環(huán)境信訪輿情、建立日常巡查機制；進行生態(tài)環(huán)境保護宣傳等職責。

3.3 提升生態(tài)環(huán)境保護立法公眾參與

地方環(huán)境立法中不僅需要吸納生態(tài)環(huán)境領域?qū)＜覍W者的專業(yè)性意見，也應在立法過程中將公眾意見或建議積極吸納進來。公眾的意見或者建議被地方生態(tài)環(huán)境的立法所吸納，有利于提升公眾的環(huán)境保護意識。所以，應不斷提升公眾參與渠道與能力。一要全面拓寬公眾參與渠道。公眾參與需要構(gòu)建多元化的渠道，因為既有的渠道多流于形式或被漠視。因此，應構(gòu)建以人大、政府及部門網(wǎng)站為主導，以各種社會組織為補充的多種渠道，打造豐富、暢通的公眾參與平臺，充分采納公眾意見。二要提升公眾參與能力。最主要是讓公眾了解地方環(huán)境立法的運行規(guī)律，可以通過普法教育、輿論宣傳等手段。當然這其中需要立法機關、政府等部門勇于擔當責任，使公眾明晰地方環(huán)境立法事項、重點以及需要解決的問題，讓公眾知道該如何參與立法以及該做什么，以此提升公眾參與能力。

3.4 培養(yǎng)更多地方環(huán)境立法人才

目前，應積極加大地方生態(tài)環(huán)境保護領域立法人才的培養(yǎng)。首先，根據(jù)地方的立法需要探索人才培養(yǎng)的方法與渠道，形成良好的人才培養(yǎng)機制，為民主立法、科學立法、依法立法提供良好的供給。其次，要建立定期學習機制，采取定期講座、進修、專家授課等方式，以此提高地方立法人才專業(yè)知識儲備，提高理論與實踐能力。再次，加強與行政機關、司法機關、高校法學院之間協(xié)作機制，了解最新的執(zhí)法、司法、理論動態(tài)，以此擴大視野和提升能力，為適應新時代地方環(huán)境立法工作積累經(jīng)驗。最后，地方立法機關應加大引進的具備地方環(huán)境立法的人才。如何在以后的人才引進中適當兼顧或?qū)ｍ椧M環(huán)境立法的專業(yè)人才，值得地方人大好好思考。

4 結(jié)論

地方環(huán)境保護立法時應凸顯可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明論以及環(huán)境正義這三大理論，不斷使其與地方環(huán)境立法相融入。針對地方環(huán)境立法面臨的問題，應當不斷的促使地方進行創(chuàng)制性立法，做到“有特色、不抵觸”，積極回應實踐中面臨的需求，不斷提升公眾的參與能力，同時還應不斷吸納地方環(huán)境立法人才。