自然資源的確權(quán)登記與資產(chǎn)離任審計(jì)關(guān)聯(lián)探討

徐 強(qiáng)

（江西省地質(zhì)局測(cè)繪大隊(duì)，江西 南昌 330000）

自然資源離任審計(jì)事關(guān)國有資產(chǎn)管理，是貫徹落實(shí)中共中央關(guān)于深入開展我國生態(tài)文明體系建設(shè)各項(xiàng)工作戰(zhàn)略要求的具體實(shí)踐，對(duì)于切實(shí)推動(dòng)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)涉及自然資源相關(guān)國有資產(chǎn)的管理職能及嚴(yán)格履行生態(tài)環(huán)境合理保護(hù)利用的監(jiān)督職責(zé)，具有重大意義。此項(xiàng)工作內(nèi)容繁多，從現(xiàn)狀來看，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取的局限性、專業(yè)技術(shù)復(fù)雜程度高以及傳統(tǒng)審計(jì)方法滯后等都是在實(shí)際工作中待解決的問題。

2016年底國務(wù)院開始啟動(dòng)全國范圍內(nèi)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，這是事關(guān)我國社會(huì)主義初級(jí)階段生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要性、基礎(chǔ)性工作。該工作以縣為單位，開展全域國土空間內(nèi)自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記；查清并準(zhǔn)確界定所有自然資源及其相關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)主體；通過各種先進(jìn)技術(shù)手段實(shí)地調(diào)查并確定全民所有與集體所有之間的分隔界線；全民所有但由不同層級(jí)政府履行其所有權(quán)利的分隔界線；不同的集體所有者之間的分隔界線；不同種類的自然資源分布的分隔界限。而這些內(nèi)容與自然資源離任審計(jì)的主要工作內(nèi)容有著密切聯(lián)系。

本文對(duì)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行分析。

1 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作現(xiàn)狀問題分析

1.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)取得存在的局限性

自然資源資產(chǎn)的離任審計(jì)工作一般以縣(市、區(qū))為單位展開，而在大的國土面積當(dāng)中，怎樣完成大范圍的高效觀測(cè)，且確保統(tǒng)計(jì)口徑的統(tǒng)一性，是目前自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作所面臨的且需重視的問題。與此同時(shí)，不同的審計(jì)對(duì)象，其所涉及的審計(jì)內(nèi)容也會(huì)有所不同。比如針對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的自然資源變動(dòng)狀況及生態(tài)環(huán)境的變動(dòng)狀況等問題展開的審計(jì)，在實(shí)際審查過程中如未能深入了解自然資源資產(chǎn)實(shí)物產(chǎn)生改變的原因，就難以了解客觀事實(shí)依據(jù)，進(jìn)而造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取方面存在一定的局限性。

1.2 專業(yè)技術(shù)運(yùn)用的復(fù)雜性

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容繁多，比如環(huán)境、水、農(nóng)業(yè)、國土、濕地、自然保護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)資源等等。對(duì)各行業(yè)的數(shù)據(jù)，怎樣高效采集并科學(xué)處理，是一大專業(yè)性問題。在專業(yè)技術(shù)復(fù)雜程度高的情況下，則會(huì)影響相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù)的采集、處理及應(yīng)用，進(jìn)而影響審計(jì)工作的效率及質(zhì)量［1］。由此可見，及時(shí)運(yùn)用現(xiàn)代化專業(yè)技術(shù)，提高自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作質(zhì)量，是目前迫切需要解決的一個(gè)問題。

1.3 責(zé)任認(rèn)定的不明確性

在自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作開展過程中，會(huì)涉及時(shí)間層面的問題。比如相關(guān)責(zé)任人交接工作時(shí)間存在不確定因素，比如自然資源調(diào)查工作受到季節(jié)因素影響及延續(xù)性因素影響等，使得出現(xiàn)對(duì)審計(jì)對(duì)象不明確的情況，進(jìn)而導(dǎo)致責(zé)任認(rèn)定不夠明確。此外，對(duì)于自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作來說，還具備空間相關(guān)性，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任區(qū)域存在空間位置特征，在功能區(qū)域界定、問題區(qū)域界定方面，有必要結(jié)合空間位置因素考慮，若考慮不夠全面，則會(huì)出現(xiàn)責(zé)任認(rèn)定不夠準(zhǔn)確的問題。

1.4 傳統(tǒng)審計(jì)方法的滯后性

自然資源資產(chǎn)審計(jì)是一項(xiàng)全面、系統(tǒng)、復(fù)雜程度高的工作，采用內(nèi)控檢查評(píng)價(jià)、賬簿審查與實(shí)物核對(duì)相結(jié)合進(jìn)行資產(chǎn)清理盤點(diǎn)等傳統(tǒng)的審計(jì)方法，存在一定的滯后性。審計(jì)結(jié)論的真實(shí)性、科學(xué)性和客觀性難以保證。值得注意的是，對(duì)于自然資源資產(chǎn)審計(jì)來說，其側(cè)重一定區(qū)域內(nèi)大范圍及連續(xù)性分布的自然資源的實(shí)況、變化狀態(tài)，其數(shù)據(jù)信息繁多，且采集的數(shù)據(jù)信息具有一定的時(shí)效性，在傳統(tǒng)審計(jì)方法滯后的情況下，便難以確保采集數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確性及真實(shí)性。

2 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記價(jià)值作用概述

2.1 技術(shù)手段的先進(jìn)性

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記以縣(市、區(qū))為單位，核心在于“權(quán)益”，劃清國家所有和集體所有的自然資源邊界線，明確界定各類自然資源內(nèi)容及主體是整個(gè)確權(quán)工作的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，重中之重。

廬山市因其地形、地貌涵蓋了森林、水流、濕地、湖泊等自然資源，具有代表性、典型性，因而被列為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記江西省試點(diǎn)地區(qū)之一。廬山國家公園地處廬山市西北部，此次確權(quán)登記工作的登記單元以廬山山麓環(huán)山公路為大致邊界，工作范圍基本涵蓋全部山體。

圖1 廬山國家公園各管控界線圖

（1）各權(quán)屬、管控界線劃定

廬山各權(quán)屬、管控界線形成時(shí)間不一、成圖比例尺不一，在提取管理界線、權(quán)屬界線、自然資源類型界線等疊加最新高分辨率DOM后，與各管控界線規(guī)劃文本描述不一致，與現(xiàn)狀有出入，由各管控界線管理部門、產(chǎn)權(quán)單位提出書面的處理意見。

（2）登記單元的預(yù)劃

依據(jù)廬山不同的自然資源類型，結(jié)合廬山在其生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、國防等各個(gè)領(lǐng)域的重要地位和程度以及其生態(tài)功能區(qū)域的完備性、集聚地和連片化等基本原則，綜合廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理局各部門提出的書面意見劃定廬山國家公園登記單元。單元范圍包括廬山風(fēng)景區(qū)，廬山地質(zhì)公園，廬山自然保護(hù)區(qū)，登記單元面積36 742.79 公頃。

圖2 廬山國家公園范圍

（3）內(nèi)業(yè)判讀分析

自然資源管理部門會(huì)同廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理局及當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門、水利部門、國有林場、自然資源保護(hù)區(qū)等相關(guān)單位，以影像為參考、內(nèi)業(yè)判讀各類界線及預(yù)劃登記單元的科學(xué)性、生態(tài)功能的完整性。對(duì)存在錯(cuò)誤的界線進(jìn)行內(nèi)業(yè)修正；對(duì)存在疑問的界線進(jìn)行標(biāo)識(shí)。

（4）權(quán)屬調(diào)查(外業(yè)測(cè)量)

對(duì)廬山管理局管轄范圍內(nèi)的國有土地、墾殖場、各產(chǎn)權(quán)單位國有林地進(jìn)行野外調(diào)查，調(diào)查面積約13 萬畝。結(jié)合當(dāng)?shù)匾延械膰修r(nóng)墾企業(yè)土地確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目成果，查清了廬山國有土地權(quán)屬情況。

①對(duì)自然資源基本信息實(shí)際情況進(jìn)行的調(diào)查（測(cè)量），合理使用轄區(qū)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記情況以及山、林、田、地、水等不同類型的自然資源已開展過的各類專項(xiàng)調(diào)(普)查成果，實(shí)地開展調(diào)查。

②對(duì)公共管制區(qū)基本情況進(jìn)行的調(diào)查 （測(cè)量），遵從國家有關(guān)的法律法規(guī)、生態(tài)區(qū)紅線對(duì)生態(tài)保護(hù)的要求，以生態(tài)、環(huán)境、水資源等各項(xiàng)自然資源的專項(xiàng)利用保護(hù)規(guī)劃作為基礎(chǔ)，依法確定本調(diào)查登記單元內(nèi)的自然資源是否可以用于管制規(guī)劃，調(diào)查所在地相應(yīng)的管制要求，將不同類型的自然資源公共管制信息如界線、范圍等進(jìn)行實(shí)地直接認(rèn)定。

（5）匯編調(diào)查成果

依據(jù)自然資源統(tǒng)一登記具體要求和相關(guān)數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，將核實(shí)厘清的自然資源登記單元的各權(quán)利方主體、類型、權(quán)屬、公共管制內(nèi)容等各種信息進(jìn)行相關(guān)成果編制(包括圖、表、冊(cè))，并建立廬山國家公園自然資源登記信息數(shù)據(jù)庫。

2.2 價(jià)值作用的體現(xiàn)

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記實(shí)施過程，充分運(yùn)用并融合全球定位系統(tǒng)、傾斜攝影、遙感、地理信息系統(tǒng)、調(diào)查云等新型測(cè)繪手段和先進(jìn)技術(shù)，通過“工作底圖制作、預(yù)判劃分登記單元、內(nèi)業(yè)分析判斷、外業(yè)調(diào)繪(測(cè)量)、調(diào)查成果核實(shí)、自然資源登記信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)”等多個(gè)工作環(huán)節(jié)，劃定自然資源“四界”，查清了各個(gè)權(quán)利方主體、自然資源現(xiàn)狀、權(quán)屬和公共管制信息，形成集自然狀況和權(quán)屬狀況于一體的調(diào)查信息數(shù)據(jù)集，并以數(shù)字化、可視化、立體展示的方式呈現(xiàn)自然資源的確權(quán)和登記成果，為合理開發(fā)利用并加以科學(xué)保護(hù)和有效管理自然資源提供技術(shù)支撐。而這也有助于解決目前自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作中所遇到的前述問題，可以作為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的技術(shù)支撐，提升自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的效率、質(zhì)量及綜合效益。

通過統(tǒng)一劃分自然資源的登記單元，逐一登記自然資源的基本狀況和所有權(quán)情況，將自然資源的用益物權(quán)進(jìn)行合法合理的關(guān)聯(lián)，繪制直觀的自然資源登記圖件，最終搭建起自然資源登記信息平臺(tái)等，逐步建立起完善的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記管理的法律制度框架。對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)田旱地、江河水流、山林濕地等全部國土空間內(nèi)所有自然資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，可有效實(shí)現(xiàn)并準(zhǔn)確界定全域整個(gè)自然生態(tài)信息空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清了全民所有制和集體所有制之間的、全民所有制和不同層級(jí)人民政府共同行使所有權(quán)時(shí)的、不同集體所有者之間的權(quán)利邊界。這對(duì)切實(shí)促進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記納入法治化管理，推動(dòng)構(gòu)建產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系明確、權(quán)責(zé)清晰明了、監(jiān)督管理有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理制度，其利用價(jià)值顯著。

3 兩者關(guān)聯(lián)性探討

自然資源資產(chǎn)管理的離任審計(jì)包含兩項(xiàng)內(nèi)容，一是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源資產(chǎn)的日常管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)實(shí)施完成情況；二是對(duì)前者履行監(jiān)督職責(zé)的落實(shí)情況。結(jié)合上述分析，不難發(fā)現(xiàn)，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記成果至少可以為這兩項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容提供技術(shù)依據(jù)。

3.1 數(shù)據(jù)庫成果利用分析

一方面，在查閱、采集自然資源資產(chǎn)信息數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，利用自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫成果，保證能夠?qū)徲?jì)區(qū)域范圍內(nèi)的自然資源資產(chǎn)信息數(shù)據(jù)，比如測(cè)繪區(qū)域面積、空間分布數(shù)據(jù)等，有足夠的掌握。另一方面，利用高分衛(wèi)星遙感影像，對(duì)審計(jì)區(qū)域范圍內(nèi)重點(diǎn)核實(shí)對(duì)象的數(shù)量、分布情況等矢量數(shù)據(jù)進(jìn)行提取。其中，基于高分衛(wèi)星前期處理過程中，需與原始衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析，然后進(jìn)行質(zhì)檢、糾正、融合處理，使審計(jì)范圍內(nèi)的多分辨率、多屬性遙感影像數(shù)據(jù)集得到有效行程；再則，可以采取專業(yè)的GIS分析處理軟件，對(duì)審計(jì)區(qū)域范圍內(nèi)的自然資源資產(chǎn)面積數(shù)據(jù)、資源分布數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理［2］。此外，為了使分類數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性得到有效提升，有必要采取外業(yè)調(diào)查審計(jì)區(qū)域地物信息的方式，經(jīng)逐步檢查及改進(jìn)，使結(jié)果數(shù)據(jù)的質(zhì)量及精準(zhǔn)度得到有效提升。

3.2 衛(wèi)星遙感影像分析

通過衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)分析，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)縣域特定作物及不同地類面積數(shù)據(jù)進(jìn)行提取。一方面，以縣域相關(guān)主管部門，比如林業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)以及統(tǒng)計(jì)部門提供的報(bào)告數(shù)據(jù)等資料為依據(jù)，然后根據(jù)宏觀地類對(duì)成果數(shù)據(jù)進(jìn)行提取，進(jìn)一步對(duì)特定作物遙感監(jiān)測(cè)對(duì)象進(jìn)行評(píng)估并確定。另一方面，提取特定作物與地貌的面積數(shù)據(jù)，通過“遙感分類→分層抽樣→樣本解譯→面積推算”的方式，結(jié)合精準(zhǔn)的光譜特征識(shí)別，將審計(jì)區(qū)域當(dāng)中特定作物的相關(guān)數(shù)據(jù)獲取出來，包括地貌分類數(shù)據(jù)、分布情況、面積數(shù)據(jù)等等。

3.3 相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)比分析

針對(duì)審計(jì)對(duì)象的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析，包括：耕地情況、基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任權(quán)屬、農(nóng)田面積數(shù)據(jù)等。一方面，需對(duì)耕地面積進(jìn)行核實(shí)處理，主要對(duì)比分析宏觀地類提取結(jié)果和年度審計(jì)相關(guān)基本農(nóng)田數(shù)據(jù)信息，然后對(duì)耕地相關(guān)數(shù)據(jù)有無異常問題進(jìn)行判斷，并明確存在差異的相關(guān)因素［3］。另一方面，對(duì)基本農(nóng)田面積進(jìn)行核實(shí)處理，利用GIS技術(shù)，對(duì)比特定地類圖斑、上年度土地變更調(diào)查圖斑成果數(shù)據(jù)，最終完成對(duì)基本農(nóng)田具體保有面積情況的整體判斷。

3.4 審計(jì)結(jié)論的形成

對(duì)自然資源資產(chǎn)審計(jì)主管部門、相關(guān)村組，進(jìn)行延伸調(diào)查，對(duì)相關(guān)面積差異是否精準(zhǔn)進(jìn)行核實(shí)，對(duì)相關(guān)基本農(nóng)田保護(hù)面積有無不實(shí)的情況或者造假的情況進(jìn)行核實(shí)。倘若存在以上各項(xiàng)問題，則需進(jìn)一步進(jìn)行原因分析，結(jié)合相關(guān)部門、相關(guān)人員的分工及職責(zé)，影像時(shí)間節(jié)點(diǎn)，進(jìn)行整體分析，進(jìn)而明確各方主要責(zé)任。最終，得出審計(jì)結(jié)論，為后續(xù)相關(guān)專項(xiàng)資金延伸審計(jì)工作的開展提供必要的支持。

4 結(jié)語

綜上所述，從目前來看我國自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作尚且存在一些有待完善的問題。通過對(duì)比分析，不難發(fā)現(xiàn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作成果完全可以在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作中能發(fā)揮積極的作用。合理科學(xué)地將二者結(jié)合，不但可以有效提升審計(jì)工作質(zhì)量和效率，而且可以減少人力、經(jīng)濟(jì)成本，進(jìn)一步促進(jìn)我國自然資源資產(chǎn)得到有效保護(hù)及合理利用開發(fā)。