拉美國家的體系性腐敗及其治理
2021-11-11 22:35:22高波
現(xiàn)代國際關系 2021年3期
高波
[內容提要]腐敗問題是世界眾多國家都面臨的重大挑戰(zhàn)，拉美國家也不例外。從整體上看，拉美國家的腐敗問題具有明顯的體系性、廣泛性和多樣性等特點，其根源由遠至近可以歸納為：經(jīng)濟社會不平等→社會資本匱乏→政治庇護主義→問責缺位。拉美社會嚴重的不平等及貧困問題不利于社會資本的積聚，反而催生嚴重的政治庇護主義，使民眾淪落為政治精英的附庸乃至同謀，以致整個社會失去縱向問責能力，也使國家機構間的橫向制衡失效，從而導致腐敗問題愈演愈烈。在智利這類社會資本力量較強的拉美國家，民眾通過合作型社會組織對政治精英集團進行了有效問責，從而遏制了腐敗的蔓延。拉美反腐敗的經(jīng)驗教訓為世人提供了重要啟示，即社會建設才是根治腐敗的關鍵。
近幾年來，拉美國家接連曝出重大腐敗丑聞。2018年，巴西前總統(tǒng)盧拉（Luis Lula da Silva）因腐敗罪名被判刑入獄，數(shù)百名政要同時受到指控。同年，上任不滿兩年的秘魯總統(tǒng)庫琴斯基（Pedro Pablo Kuczynski）卷入腐敗丑聞，在民眾抗議浪潮和國會彈劾壓力下被迫辭職。2019年，剛剛離任的巴西總統(tǒng)特梅爾（Michel Temer）因涉嫌腐敗被捕。2020年初，墨西哥前總統(tǒng)涅托（Enrique Nieto）接受反腐敗調查。一時間，拉美成為了世人眼中的腐敗之地。實際上，腐敗問題是全世界眾多國家都面臨的重大挑戰(zhàn)，它不僅削弱國家治理能力、降低經(jīng)濟增長潛力，而且會削弱政治體制的合法性，在極端情況下甚至會動搖國本，因此成為治國理政的主要內容之一，也是當前全球治理中的重要議題。拉丁美洲的腐敗問題非常突出，對本土政治、經(jīng)濟發(fā)展以及對外關系都產(chǎn)生了重大沖擊。拉美民眾對腐敗行為持矛盾態(tài)度，既普遍表示憎惡，又表現(xiàn)出較高的容忍度。考察和研究拉美腐敗問題，有助于透過現(xiàn)象看本質，進而有效推進反腐敗斗爭，對于完善國家治理、維護全球和平公正的秩序都具有重要的積極意義。
一、拉美國家的體系性腐敗
長期以來，拉美國家的腐敗問題一直都很嚴重。國際社會對于腐敗程度有多種衡量標準或指標。目前傳播最廣的當屬透明國際（Transparency International）發(fā)布的年度“清廉指數(shù)”（Corruption Perception Indictor,CPI），其中共收錄180個國家并按照清廉程度對這些國家進行排名，拉美國家普遍排名靠后。2020年，地區(qū)主要國家巴西（得分38分，全球排名第94位）、墨西哥（31分，第124名）、阿根廷（48分，第78名）等都被認為存在嚴重的腐敗現(xiàn)象，得分低于地區(qū)平均值（41分）。委內瑞拉（15分，第176名）、海地（18分，第170名）、危地馬拉（22分，第159名）等國則居于全球最腐敗國家之列。另外值得關注的是世界銀行的“腐敗控制指數(shù)”（Corruption Control Indicator,CCI），它在綜合全球32種民意調查和專家報告的基礎上，對215個國家不同程度的腐敗問題進行了評估，拉美國家在其中的得分、排名與透明國際的“清廉指數(shù)”排名相近，總體上非?？亢?。從具體事實看，拉美國家的腐敗問題呈現(xiàn)出以下明顯特點。
首先，腐敗現(xiàn)象具有體系性。腐敗所涉人員上至最高層領導人、下到最底層的行政執(zhí)法人員，行政、立法、司法部門在內的各層級政權機構都充斥腐敗行為。作為國家與社會連接紐帶的政黨也因腐敗而聲名狼藉。
拉美國家最高層政治精英涉腐現(xiàn)象較為普遍。截至2018年，20多位在任或離任總統(tǒng)受到涉腐敗指控或因腐敗罪名入獄服刑。民意調查顯示，62%的巴西選民、61%的墨西哥選民以及53%的阿根廷選民相信本國總統(tǒng)卷入了腐敗。最近案例事主包括阿根廷前總統(tǒng)梅內姆（Carlos Menem）、基什內爾夫婦（Néstor Kirchner,Cristina Kirchner），巴西前總統(tǒng)科洛爾（Fernando Collor）、盧拉、特梅爾，以及墨西哥前總統(tǒng)涅托等。秘魯可謂其中的典型，該國自1980年重新實行民主化以來的6位前總統(tǒng)中有5位受到涉腐敗指控。其中，兩度擔任總統(tǒng)的阿蘭·加西 亞（Alan García）拒 捕 自 殺 ，藤 森（Alberto Fujimori）因貪腐等多項罪名尚在服刑中，托萊多（Alejandro Toledo）被起訴后流亡美國，烏馬拉（OllantaHumala）被預防性羈押，庫琴斯基因腐敗丑聞辭職并受到預防性羈押。
拉美各類政治組織、機構幾乎都卷入了腐敗活動。拉美晴雨表調查（Latino Barómetro）的數(shù)據(jù)顯示，約半數(shù)拉美民眾認為，在所有公職人員中，國會議員群體最腐敗，其后分別是總統(tǒng)及其內閣官員、地方政府官員、警察和法官。在當?shù)?，政黨、國會和司法機關都是最不得民心的組織機構，民意支持率通常只有10%左右。巴西2014年曝出的奧德布萊希特建筑公司（Odebrecht）行賄案是拉美體系性腐敗的典型案例，包括時任總統(tǒng)、前總統(tǒng)、內閣高官、國會議員、政黨領導人在內的200多名政要被卷入跨國公司行賄案。秘魯審計總署2014年報告稱，全國時任25位省長中有19位正在接受反腐敗調查，僅阿雷基帕（Arequipa）和安卡斯（Ancash）兩省涉嫌腐敗的官員就超過1400人，極少官員不涉腐。安卡斯省省長阿爾瓦雷斯（Alvarez）把自己的親信安插到省政府和省議會，并買通了地方法官和本省選出的國會議員，構建了一個龐大的腐敗網(wǎng)絡，他創(chuàng)建的地方政黨蛻變?yōu)楹谏鐣M織，其罪行因謀殺兩名調查記者而敗露。
其次，拉美腐敗犯罪類型多樣化、國際化。學術界通常按照嚴重程度把腐敗罪行分為三種類型，即大腐敗（grand corruption）、中層腐敗亦稱管理腐?。╝dministrative corruption）和小腐?。╬etty corruption）。這些在拉美都很常見。大腐敗通常涉及重大政治、經(jīng)濟決策和規(guī)則的改變，參與者為最高層政治決策者如總統(tǒng)、部長、國會領導人、司法機構領導人及商界領袖人物等。拉美的大腐敗案件牽涉重大利益分配，多出現(xiàn)在私有化、大型公共工程招標、金融監(jiān)管等領域，在新自由主義改革、金融危機紓困過程中發(fā)生頻率較高，墨西哥、巴西、阿根廷、秘魯、委內瑞拉、哥倫比亞、危地馬拉等大多數(shù)拉美國家都曾曝出此類案件，阿根廷的梅內姆政府和巴西科洛爾政府都曾因此受到指控。墨西哥國家電信公司私有化是這類腐敗的典型案例，時任總統(tǒng)薩利納斯（Carlos Salinas）及其經(jīng)濟內閣為大企業(yè)家斯利姆（Carlos Slim）量身定做了一整套規(guī)則，使斯利姆以不到6%的股權控制了價值數(shù)百億美元的國有大公司墨西哥電信，并授予其壟斷經(jīng)營特權，使斯利姆在短短幾年內成為了世界首富。中層腐敗主要發(fā)生于政策執(zhí)行層面，參與者多為中央或地方政府的中高級官員、地方企業(yè)及個人，通常通過侵占公共資產(chǎn)、扭曲公共政策來獲取非法收益。小腐敗指的是基層行政、執(zhí)法人員的腐敗行為，警察部門和行政許可審批部門是此類腐敗的高發(fā)領域。中層腐敗和小腐敗在拉美非常普遍，民意調查顯示，約有1/3到1/2的受訪者曾經(jīng)直接卷入這兩類腐敗犯罪，該比例在巴西和墨西哥高達65%左右，只有少數(shù)國家較低，如智利5%、烏拉圭7%、巴拿馬9%等。
拉美腐敗犯罪呈現(xiàn)明顯的國際化趨勢。近30年來，伴隨著全球化進程的加速，越來越多的跨國公司進入拉美，拉美本土的大公司也開始跨國經(jīng)營，跨國商業(yè)賄賂呈上升趨勢，腐敗官員逃亡國外的案例日益增多。以巴西奧德布萊希特建筑公司行賄案為例，這家跨國公司的業(yè)務范圍和行賄對象并不局限于巴西國內，而是擴展到秘魯、墨西哥、阿根廷等十余個拉美國家，甚至遠及非洲的安哥拉。拉美貪腐官員外逃者明顯增多，其中廣為人知的當屬秘魯前總統(tǒng)藤森，他曾借出訪之機逃往日本。秘魯前總統(tǒng)托萊多長期居住于美國，以逃避腐敗指控。這類貪腐官員往往把資產(chǎn)隱匿于國外，給追贓工作造成了極大困難。貪腐國際化趨勢對拉美國家的反腐敗斗爭構成嚴峻挑戰(zhàn)。
第三，拉美國家的腐敗程度存在明顯差異。拉美國家可以分為低度腐敗和高度腐敗兩大類，智利等三國屬于前者，其他國家屬于后者。在透明國際多年的調查中，智利、烏拉圭和哥斯達黎加三國向來表現(xiàn)突出。2020年，烏拉圭得分71，在180個國家中位列第23位，在美洲地區(qū)僅次于加拿大（77分）、高于美國（67分）。智利得分67，與美國并列全球第27位。哥斯達黎加得分57，位列第42位，稍遜于以色列（60分）。在世界銀行腐敗控制指數(shù)排名中，烏拉圭、智利和哥斯達黎加的得分與位次同樣靠前，明顯超出其他拉美國家。例如，2016年它們的得分分別為91、90和80，而阿根廷、巴西、墨西哥分別僅得39、37和29分。因此，拉美國家在腐敗嚴重程度上明顯呈現(xiàn)出兩大類。
從次地區(qū)層面看，拉美腐敗最嚴重的次地區(qū)國家為中美洲國家和墨西哥，其中的哥斯達黎加為例外。腐敗次嚴重國家為安第斯地區(qū)國家，如秘魯、哥倫比亞、玻利維亞等國。南錐體國家情況相對較好，包括了智利、烏拉圭等“優(yōu)等生”，但巴西和阿根廷表現(xiàn)不佳，巴拉圭更是拖后腿的國家。
二、拉美國家腐敗的特殊根源
為什么拉美會產(chǎn)生如此嚴重的體系性腐??？高度腐敗的根源何在？不回答這些問題，就很難找到根治腐敗的良方。學術界從不同的思路對這些問題進行了探究，但結果并不令人滿意，研究腐敗根源需要新思路、新角度。
傳統(tǒng)研究中的文化路徑和制度路徑存在缺陷。以往對拉美腐敗問題根源的認知可分為文化路徑和制度路徑。文化理論強調拉美殖民地傳統(tǒng)文化中的陰暗面，即天主教文化具有雙重道德觀，天主教徒會把家庭及私人關系置于抽象的道德原則之上，從而為腐敗行為提供借口。此外，殖民地傳統(tǒng)文化中的等級觀念、集權主義也促進了腐敗。文化理論的缺陷在于不能解釋拉美國家內部腐敗水平的差異。事實上，除若干加勒比島國之外，其他拉美國家都是西班牙、葡萄牙的前殖民地，也都是天主教、伊比利亞傳統(tǒng)文化的繼承者。在同樣的文化背景下卻出現(xiàn)了低度腐敗國家與高度腐敗國家的差異，文化傳統(tǒng)理論難以作出具有說服力的解釋。
從制度角度對腐敗問題的探索20世紀末期以來漸成主流。在政治方面，關于民主制度與腐敗關系的傳統(tǒng)觀點認為，通過選舉和三權制衡等制度，民主制度下的公民可以向政治家和官員問責，因而民主政府會比威權政府更清廉。但實證研究并不支持這種邏輯。多個跨國定量分析顯示，當代民主體制與腐敗水平之間的相關關系非常微弱。對拉美國家的實證研究也表明，在20世紀80年代的第三波民主化之后，拉美的腐敗水平不降反升，這與之前的預期截然相反。有些學者轉而強調，是某些特定的民主規(guī)則導致了腐敗，如總統(tǒng)制、比例代表制等。但是，把腐敗歸咎于特定政治制度顯然是不恰當?shù)?。以墨西哥為例，這個國家在2000年民主化前后的清廉指數(shù)保持了穩(wěn)定，基本沒有變化。就總統(tǒng)制而言，烏拉圭、智利、哥斯達黎加都實行總統(tǒng)制，但它們都屬于拉美的低度腐敗集團，同樣實行總統(tǒng)制的其他拉美國家則屬于高度腐敗集團。比例代表制也是如此，墨西哥的議會選舉制度以簡單多數(shù)制為主，輔之以比例代表制，但其腐敗水平要高于實行比例代表制的巴西和阿根廷，這說明比例代表制也不是導致腐敗的決定性因素。在經(jīng)濟方面，關于經(jīng)濟制度與腐敗關系的通常觀點是，新自由主義經(jīng)濟制度如自由化、私有化縮小了國家機構的規(guī)模和權力，減少了國家對經(jīng)濟行為的干預，從根本上降低了尋租、腐敗的可能性。但是，拉美國家的實際情形與此相左。實證研究表明，拉美的新自由主義改革實際上導致了腐敗水平的提高。改革雖然整體上削弱了國家權力，但在國企私有化、反危機、金融監(jiān)管等領域卻為政治精英提供了腐敗機會。
為了找到拉美腐敗問題的癥結，學界和相關方不斷進行新的探索。其中，社會資本理論從更廣闊的社會結構與社會關系視角對腐敗根源進行解釋。著名政治學家、美國政治科學學會前會長羅伯特·帕特南（Robert Putnam）提出，意大利地方政府在績效、清廉程度上的差異可以用社會資本來解釋。社會資本指在一個平等社會中形成的合作型社會關系網(wǎng)絡，包括工會、社區(qū)組織、環(huán)保組織等。社會資本越多，越有助于加強問責和遏制腐敗，反之就會形成垂直型庇護主義（clientelism）關系網(wǎng)，政府績效低下，腐敗盛行。為什么有的社會積累了資本而有些社會卻形成了庇護主義？美國著名政治學家詹姆斯·斯科特（James Scott）、阿根廷學者奧耶羅（Javier Auyero）等研究指出，政治庇護主義是一種不平等的政治依附關系；在高度不平等的社會中，資源更為稀缺，窮人的生存問題更為緊迫，他們不得不向資源的擁有者∕恩主（patron）尋求幫助，以政治支持（選票、參與政治活動）換取物質利益，淪為其附庸（client）。因此，長期存在的、顯著的不平等（包括財富、社會地位的不平等）會造就政治庇護主義。在不平等狀況比較嚴重的拉美、中亞、南亞、東南亞和非洲等地區(qū)，政治庇護主義仍廣泛存在。只有在相對平等的經(jīng)濟社會條件下，社會資本才能積累起來。綜合起來可以得出結論：嚴重的經(jīng)濟、社會不平等會引發(fā)政治庇護主義，進而導致嚴重的腐敗；在平等的基礎上才能積累社會資本，從而根治腐敗。這是有別于文化和制度的第三條研究路徑，即社會路徑。
拉美的社會政治現(xiàn)實與腐敗現(xiàn)象的密切聯(lián)系表明社會路徑研究對于揭示拉美腐敗問題癥結的有效性。拉美國家不平等和貧困問題嚴重，滋長了廣泛的政治庇護主義，進而為腐敗提供了社會土壤。首先，拉美的不平等問題非常嚴重。該地區(qū)向來被稱為“最不平等的大陸”，高度不平等的狀況由來已久，從殖民地時期一直延續(xù)至今。根據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)，在1970～2000年，經(jīng)合組織國家的基尼系數(shù)平均值為0.33，亞洲國家為0.41，而拉美國家為0.51。世界上15個最不平等的國家中有10個為拉美國家。根據(jù)聯(lián)合國拉美經(jīng)委會的統(tǒng)計，拉美國家在2018年的基尼系數(shù)平均值降到了0.47，有了較為明顯的進步。但應注意的是，地區(qū)主要國家巴西、墨西哥、智利等國的基尼系數(shù)并沒有下降，其中巴西還有所回升，仍保持在0.54的高位，這意味著拉美地區(qū)的大部分人口仍生活在高度不平等之中。
其次，拉丁美洲仍處于相對貧困之中。20世紀80年代初，拉美貧困率約為40%，極端貧困人口約占20%。1982年債務危機爆發(fā)后，拉美的貧困率和極端貧困率不斷上升，至1990年分別達到48.4%、22.6%。也就是說，約一半人口生活在貧困之中，接近1/4的人口處于極端貧困狀態(tài)。伴隨著21世紀初期的出口繁榮，拉美地區(qū)的貧困率逐步下降，2018年為30.8%，極端貧困率同年降至11.5%。隨著出口繁榮期的結束，貧困率緩慢下降的趨勢逆轉。截至2019年，拉美地區(qū)仍有1.91億人口生活在貧困線以下，7200萬人口生活在極端貧困之中。
拉美不平等和貧困導致了廣泛的政治庇護主義，巴西、墨西哥、阿根廷、秘魯、委內瑞拉、厄瓜多爾等大多數(shù)拉美國家都是如此。吉羅迪（Agustina Giraudy）等對拉美18個國家在1950～2016年期間的庇護主義體系發(fā)育水平作了研究測算。它表明，烏拉圭、智利、哥斯達黎加的庇護主義指數(shù)長期平均值最低，分別為0.005、0.02和0.02，庇護主義較輕微。大部分拉美國家的長期均值超過0.2，其中尼加拉瓜、委內瑞拉等國的得分在0.4以上，這表明它們具有中度甚至嚴重的庇護主義問題。
再次，拉美政治庇護主義導致高度腐敗。一方面，庇護主義導致各級官員效忠于恩主，使國家機構間的橫向制衡機制失效。拉美庇護主義是通過政黨體系運作的，政黨領袖自上而下地分配資源，用于收買選民，保證自己挑選的候選人（高級附庸）當選，并將其安插到各級政府、議會和司法機構之中。因此，基層選民喪失了通過選舉進行問責的權利，各級各類民選官員依靠恩主的資源才能當選，他們只對自己的上級恩主效忠，不對選民負責。當某個政黨通過選舉控制了政府、議會和司法機構時，政黨領袖∕總統(tǒng)就可以通過自己的高級附庸集中權力，把法治變成人治，從而破壞三權之間的橫向制衡機制。阿根廷總統(tǒng)梅內姆就利用庇護主義網(wǎng)絡控制了本黨議員，進而控制了國會，并通過國會的人事任命權控制了最高法院，最終得到了國會特別授權和一系列有利的司法裁決，擺脫了三權間的制衡，在私有化過程中制造了阿根廷歷史上最大的腐敗丑聞。墨西哥電信私有化案曾遭到反對黨的指控，但總統(tǒng)任命的總檢察長決定不予立案，執(zhí)政黨控制的國會司法委員會只進行了短暫調查便撤銷了指控，反腐敗制度形同虛設。這是拉美國家民主制度失效、大腐敗案件頻發(fā)的深層原因。
另一方面，庇護主義網(wǎng)絡使社會中下層與政治精英結成利益同體，導致民眾喪失了監(jiān)督政府的意愿。拉美社會中下層民眾面臨巨大的生活壓力，對庇護主義網(wǎng)絡分配的利益高度依賴，從政治精英的某些腐敗行為中受益，在一定程度上與政治精英結成了利益同盟，因此沒有強烈的意愿去制約精英的腐敗行為，造成縱向社會監(jiān)督的失效。墨西哥三大政黨——革命制度黨、民主革命黨和國家行動黨及巴西的主要政黨、阿根廷的正義黨和多數(shù)地方政黨等都已經(jīng)庇護主義化了。它們在公共產(chǎn)品及服務分配中經(jīng)常采取歧視性做法，把大批社會中下層選民推向庇護主義網(wǎng)絡，實現(xiàn)了二者的利益捆綁，在一定程度上把民眾變成了腐敗行為的“同謀”。
再一方面，政治庇護主義破壞了社會中下層的橫向組織，虛化了政治參與，使民眾沒有能力去監(jiān)督政府。田野調查揭示了這一點。墨西哥受訪者艾蕾娜（Elena）說：“我長期參加左翼組織的活動，但洛佩斯·奧夫拉多爾（López Obrador，民主革命黨領袖，現(xiàn)任墨西哥總統(tǒng)）的社會政策完全是個人化的，他清除了人民的組織，把所有人都與他直接聯(lián)系起來，原來的組織都癱瘓了?！蹦鞲绯蔷用褙惏⒌蔓惤z（Beatriz）表示：“除非你支持民主革命黨，否則你就無法得到貸款和房子。他們會要求你每周去參加造勢大會，去某個監(jiān)獄門口抗議關押民主革命黨黨員，參加1968年大屠殺紀念會等等，這些事會把人累垮，但你不得不去，我每次都是簽完名就離開。也有好多人找借口不去，但這樣就很難拿到貸款。你必須做他們要求的一切，這些黨奴役我們，剝削我們，一旦拿到貸款我就再也不參加他們的活動了?！?span id="j5i0abt0b" class="footnote_content" id="jz_3_49" style="display: none;"> Tina Hilgers,“Causes and Consequences of Political Clientelism:Mexico’s PRD in Comparative Perspective,” ,Vol.50,No.4,Winter2008,p.145.因此，在庇護主義體系中，民眾成為腐敗的“同謀”和犧牲品，他們既無意愿也無能力對政府進行問責，這使縱向與橫向制衡機制全部失效，為腐敗敞開了大門。
量化研究可以比較精確地證實“庇護主義→問責缺位→高度腐敗”的生成機理。世界銀行的“世界治理指數(shù)”（Worldwide Governance Indicators,WGI）長期專門研究和測量各國問責水平，本文使用其中的數(shù)據(jù)。根據(jù)拉美18國的庇護主義指數(shù)與問責指數(shù)（1996～2016年的算術平均值）、問責指數(shù)與清廉指數(shù)（1996～2016年的算術平均值）進行的回歸分析顯示，庇護主義指數(shù)與問責指數(shù)的皮爾森（Pearson）相關系數(shù)為-0.8453，二者之間存在統(tǒng)計學意義上的較強負相關關系，即庇護主義越嚴重則問責水平越低，庇護主義最弱的智利、烏拉圭和哥斯達黎加擁有拉美最強的問責能力。問責指數(shù)與清廉指數(shù)的皮爾森相關系數(shù)為0.8758，二者之間存在統(tǒng)計學意義上的較強正相關性，表明問責水平越高的國家越清廉，反之亦然。拉美最高問責水平的智利等三國同樣屬于最高清廉水平之列，而低問責水平的墨西哥等國則出現(xiàn)了高度腐敗。這就進一步證實了“政治庇護主義→問責缺位→高度腐敗”因果鏈條。
三、拉美腐敗治理的經(jīng)驗與教訓
全球范圍內腐敗問題對國家發(fā)展的危害日益顯現(xiàn)，拉美等地區(qū)國家對腐敗治理的關注程度隨之提高，進而不斷加強反腐敗斗爭。拉美國家諸多反腐敗舉措大致可以分為兩類，即面向國家機構自身的反腐能力建設和面向社會（包括國際社會）的開門反腐行動。這些舉措取得了一定效果，但未能從根本上扭轉腐敗問題日益嚴重的趨勢，唯有智利等國依靠社會資本防治腐敗產(chǎn)生了明顯效果，值得關注。
（一）拉美國家密集的反腐敗行動取得了成效，但仍有明顯局限性。首先，反腐能力建設的核心是增強國家機構懲治腐敗、預防腐敗的能力。拉美國家主要采取了以下做法：一是普遍增加了反腐敗機構的預算撥款，主要用于多樣化的業(yè)務培訓、提高基層執(zhí)法人員工資和日常工作的信息化水平。巴西、委內瑞拉等國的審計部門、總檢察院等部門都得到加強。二是加強了各反腐機構之間的溝通、協(xié)調與合作。反腐敗職能通常分散于若干個政府部門，在拉美國家，通常包括審計總署、總檢察院、法院以及國會相關立法職能部門，既有行政、立法部門，又有一些獨立機構，容易出現(xiàn)各自為政、相互掣肘的局面，各部門之間的協(xié)調配合對提高反腐工作效率非常重要。智利三大反腐敗機構審計總署、國家辯護理事會和公共部（總檢察院）建立了信息分享和協(xié)同調查機制，確保可疑信息能夠被及時發(fā)現(xiàn)并立案調查。墨西哥政府建立了反腐敗部際協(xié)調委員會，包括18個政府部門和獨立機構負責人，統(tǒng)籌協(xié)調重大反腐行動。阿根廷成立了部級反腐敗辦公室，負責協(xié)調各反腐機構的工作。三是改善公職人員的激勵機制，預防腐敗。墨西哥通過了《公務員法》，明確規(guī)定了公職人員的入職資格、招錄流程和晉升、獎懲標準，提高了工資待遇，從源頭預防腐敗行為的發(fā)生。巴西國會加強了道德委員會的作用，在2004～2007年間對180名涉嫌腐敗的議員進行了調查，并開除了其中4名議員。
其次，開門反腐行動的重點是發(fā)動社會外部力量反腐，包括提高政府信息透明度、鼓勵社會組織的外部監(jiān)督、利用外部智庫資源、加強國際合作等。拉美國家近年來逐步意識到，單靠公共機構反腐難以應對嚴重而廣泛的腐敗問題，墨西哥政府因此提出“社會參與是預防腐敗的關鍵”。發(fā)動社會力量的第一步是提高政治透明度，讓公眾了解政府及公職人員的相關信息，尤其是腐敗高發(fā)部門的信息。巴西審計總署專門設立了“透明”網(wǎng)站，向全社會開放聯(lián)邦政府在各州市開展的社會項目信息，其中包括項目預算及執(zhí)行情況、招投標信息等。墨西哥政府推動國會通過了《聯(lián)邦透明與政府信息法》，規(guī)定除極少數(shù)例外，政府所有信息都要向社會開放，公民有權利申請了解政府機構的詳盡信息。為此，墨西哥專門設立了聯(lián)邦信息總署，以保證公眾的知情權和監(jiān)督權。成立后的第一年，信息總署就收到3.6萬份信息公開申請，其中73%的要求得到了滿足。智利、厄瓜多爾、危地馬拉、尼加拉瓜、秘魯、巴拿馬等拉美國家都實施了這方面的舉措。繼提高透明度之后，拉美多國政府開門邀請非政府組織對公共項目進行監(jiān)督。墨西哥政府與透明墨西哥（Transparencia México）、瓦哈卡集團（Grupo Oaxaca）等非政府組織進行合作，共同開展反腐敗宣傳、預算監(jiān)督等工作。玻利維亞政府邀請非政府組織參加重大決策聽證會，鼓勵它們參與問責。巴西審計總署則鼓勵非政府組織重點監(jiān)督地方政府的財政預算情況。此外，拉美國家的政府還重視大學、研究機構的智庫功能，鼓勵它們對腐敗問題開展研究，以獲取對腐敗成因、治理方法、效果評估等方面的深度認知，并與這些機構開展了人員培訓合作。
另外，為應對腐敗犯罪國際化的挑戰(zhàn)，拉美國家加強了反腐敗國際合作。在20世紀90年代之前，拉美國家的反腐敗國際合作幾乎是一片空白，缺乏打擊國際化腐敗犯罪的工具，在國際追逃方面無所作為。1996年，在委內瑞拉總統(tǒng)卡爾德拉（Rafael Caldera）的倡議下，拉美國家達成共識，簽署了《泛美反腐敗公約》（IACAC），這是世界上第一個反腐敗國際公約。1997年，阿根廷、巴西、墨西哥等國加入了經(jīng)合組織的《打擊在國際商務交易中行賄外國官員行為的公約》。2003年，19個拉美國家簽署了《聯(lián)合國反腐敗公約》。這些國際條約以及其他一些國際反腐合作機制為拉美國家提供了有力的法律工具，推動了反腐敗斗爭。秘魯政府在引渡藤森、蒙特西諾斯等外逃者的過程中充分利用了國際合作機制，秘魯檢察官向外國政府發(fā)出了幾百份合作調查的請求，追回了數(shù)億美元的贓款，并得以給80多名罪犯定罪。巴西政府在奧德布萊希特公司行賄案的辦理過程中也在引渡、調查取證等方面得到多國政府和國際組織的大力協(xié)助。
總的來說，拉美國家在完善制度、提高能力、借用外力、國際合作等方面都進行了大量嘗試，也取得了一定成效。例如，奧德布萊希特公司行賄案的調查工作之所以能取得明顯進展，在一定程度上要歸功于巴西司法界多部門協(xié)作能力的提高。在國際合作領域取得的成果尤為豐碩,從秘魯?shù)奶偕傅桨臀鞯摹跋窜囆袆印倍奸_展了卓有成效的國際合作。但是，多項國別及地區(qū)范圍的民意調查顯示，近年來民眾對腐敗程度的感知沒有明顯變化，拉美地區(qū)近五年來的“清廉指數(shù)”得分也沒有發(fā)生變化。拉美的總體腐敗程度只出現(xiàn)了輕微變化。其原因在于，政治庇護主義使反腐制度和機構處于虛化、空轉狀態(tài)，導致社會反腐力量的弱化，因而難以扭轉高度腐敗的態(tài)勢。例如，墨西哥2012年建立官員財產(chǎn)申報制度后，當年申報率為79%，四年后降至16%，但沒有任何官方機構、社會組織對此問責，已申報信息沒有得到認真審核，使申報制度變成了一紙空文。在不少國家，腐敗網(wǎng)絡已經(jīng)根深蒂固，甚至和有組織犯罪集團融為一體。據(jù)調查，墨西哥72%的市級政府包庇了有組織犯罪行為，秘魯?shù)氖〖壵环缸飯F伙甚至販毒集團所控制，危地馬拉的司法系統(tǒng)已經(jīng)被犯罪組織所掌控。因此，拉美反腐敗的主要教訓是：不根除庇護主義，就難以根除高度腐敗。
（二）拉美低度腐敗國家的經(jīng)驗揭示了社會資本對于防治腐敗的重要性。從社會資本角度看，智利等低度腐敗國家確實與高度腐敗國家有明顯差異。首先，智利等三國的社會狀況要明顯優(yōu)于拉美其他國家。在聯(lián)合國人類發(fā)展指數(shù)排名中，智利多年來都居于拉美國家的首位，烏拉圭和哥斯達黎加雖名列巴巴多斯、特立尼達和多巴哥等加勒比島國之后，也都長期位居地區(qū)前五名。其中的例外情況是，智利的基尼系數(shù)在拉美國家里是比較高的，基本處于中游水平。原因在于，智利的寡頭精英集團擁有極其巨大的財富，推高了基尼系數(shù)，而其他階層的收入分配相對平等，總體社會狀況要好于其他拉美國家。
與高度腐敗的拉美國家相比，智利等三國的勞工、婦女、學生、鄰里、環(huán)保等社會組織更為發(fā)達，形成了較豐富的社會資本，遏制了庇護主義，加強了問責，降低了腐敗水平。智利的各類社會組織都比較發(fā)達。以礦業(yè)和碼頭工會為主的智利工會是拉美最具實力和自主性的勞工組織。強大的工會組織不僅促進了經(jīng)濟平等，而且避免了庇護主義。智利學生運動向來活躍。2005年,圣地亞哥學生中心大會（ACAS）等組織與教育部建立了每周磋商機制，密切關注教育改革及經(jīng)費使用狀況。多個婦女組織在長期斗爭后為女性爭取到了合法墮胎、產(chǎn)后24周帶薪假期等權益。此外，智利社會組織之間的橫向聯(lián)系密切，2006年、2011年學生抗議活動和2011年全國大罷工都演變?yōu)楦黝惤M織的聯(lián)合行動，參與規(guī)模都在100萬人以上。烏拉圭的社會組織也很強大。全國統(tǒng)一的工會組織擁有很強的內部凝聚力和政治影響力，是長期執(zhí)政的左翼政黨廣泛陣線（Frente Amplio）的核心組織。另一支社會力量全國退休金與養(yǎng)老金領取者協(xié)會組織（ONAJPU）由遍及全國的120個地方組織組成，成員眾多，高度關注養(yǎng)老金改革議題。婦女組織也很活躍，圍繞合法墮胎等議題進行了長期抗爭。這些組織之間保持了密切的橫向聯(lián)系，養(yǎng)老金領取者組織曾與工會合作，共同推遲了養(yǎng)老金私有化改革。哥斯達黎加也擁有積極活躍的公民共同體，工會、環(huán)保、學生組織的聯(lián)盟在反對電力、通訊部門私有化運動中取得了一系列成果，維護了社會中下層的利益。除傳統(tǒng)社會組織外，在抗議《美國與中美洲自由貿易協(xié)定》（CAFTA）的過程中還崛起了180多個社區(qū)鄰里組織，它們組成了全國統(tǒng)一的愛國者委員會，進行了長達5年的大規(guī)?？棺h活動。
這三個國家的社會組織具有規(guī)模大、獨立性強、橫向聯(lián)系密切等特征，形成了制約腐敗的兩種機制。三國強大的社會組織發(fā)揮了縱向監(jiān)督功能。它們與政府、國會、政黨互動頻繁，要求公共機構披露信息、保持高透明度，并就相關事項與其進行談判和協(xié)商，具備較強的監(jiān)督問責能力。烏拉圭、哥斯達黎加的社會組織都曾就重大議題發(fā)起全民公投，深度參與重大方針政策的制定，有助于預防大腐敗行為。三國多年沒有出現(xiàn)涉及政治高層的重大腐敗案件。同時，三國沒有形成強大的庇護主義政黨，健康的黨內關系有助于橫向監(jiān)督、權力制衡機制的落實。在智利私有化過程中，執(zhí)政聯(lián)盟的多數(shù)議員沒有附和總統(tǒng)的方案，而與工會采取了相同立場，對私有化方案進行了嚴格審查，基本杜絕了腐敗現(xiàn)象，這與阿根廷、墨西哥等國極度腐敗的私有化形成了鮮明對比。這些社會實踐證實了“社會資本→高度問責→低度腐敗”的因果鏈條。
總的來說，智利等國社會資本較為豐富，對公共機構形成了有力的監(jiān)督和制約，保證了各項反腐敗制度的正常運轉，從而遏制了腐敗行為的大范圍蔓延。但是，這些國家的經(jīng)濟精英集團和保守派軍隊在權力結構中仍占據(jù)優(yōu)勢地位，20世紀70年代的智利、烏拉圭軍事政變即為明證。雖然它們的腐敗問題比較輕微，但尋租行為卻為精英集團攫取了巨大利益。這正是拉美發(fā)展的矛盾性和復雜性所在，也值得更為深入的探究。
