實現(xiàn)生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的立法研究

摘要：隨著可持續(xù)發(fā)展理念的深入，旅游形式已由傳統(tǒng)旅游延伸至生態(tài)旅游。然而，自然環(huán)境在遭遇人為因素的介入后，容易引發(fā)多個職能部門重復(fù)管轄、環(huán)境污染和破壞嚴(yán)重等社會和法律問題。故本文在著重研究生態(tài)旅游體系是否完善、現(xiàn)有法律的實際操作性強弱以及執(zhí)法層面的實然和應(yīng)然問題的基礎(chǔ)之上，提出了四項法律建議，即健全我國生態(tài)旅游法律體系、加強現(xiàn)有法律的可操作性、提高執(zhí)法人員素質(zhì)、加強社區(qū)居民的日常參與。

關(guān)鍵字：生態(tài)旅游;法律問題;制度建設(shè)

在黨的十九大報告中，習(xí)近平同志提出“綠水青山就是金山銀山”。這一綠色理念不僅符合我國當(dāng)前的國家政策，而且順應(yīng)了新形勢下的旅游方式，即生態(tài)旅游的發(fā)展趨勢。實際上，早在1983年，世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）的特別顧問謝貝洛斯·拉斯喀瑞就提出了“生態(tài)旅游”這一概念。正如學(xué)者孫花[1]所述，從1983年到1993年，歷經(jīng)十年，關(guān)于生態(tài)旅游的含義和內(nèi)容引發(fā)了學(xué)術(shù)界激烈的討論，在此過程中其內(nèi)涵也得到了不斷的補充和完善。終在1993年，由國際生態(tài)旅游協(xié)會把生態(tài)旅游定義為：具有保護自然環(huán)境和維護當(dāng)?shù)厝嗣裆铍p重責(zé)任的旅游活動，生態(tài)旅游的內(nèi)涵更強調(diào)的是對自然景觀的保護，是可持續(xù)發(fā)展的旅游。

一、我國生態(tài)旅游的現(xiàn)狀

我國的生態(tài)旅游業(yè)主要依托于自然保護區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等自然環(huán)境地發(fā)展起來的。生態(tài)旅游作為一種不同于傳統(tǒng)旅游的旅游方式，其天然具有的地域性、多樣性、豐富性和獨特性等特質(zhì)，使得該旅游模式在運行之初，就極大的吸引了生態(tài)學(xué)者、旅游學(xué)者等的注意，并獲得了廣大游客的青睞，獲得了迅速的發(fā)展。例如我國第一個國家級森林公園—張家界國家森林公園，就將旅游開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護有機結(jié)合了起來，為以后全國各地生態(tài)旅游的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。然而，隨著各地愈加熱烈的開拓，使得自然環(huán)境遭受了不同程度的破壞，影響了生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。具體表現(xiàn)如下：

（一）未將生態(tài)和旅游有機結(jié)合。生態(tài)旅游地，講求生態(tài)保護和經(jīng)濟效益同時并存。但是大多數(shù)人會陷入一個誤區(qū)，認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟必然破環(huán)生態(tài)，保護生態(tài)一定會遏制經(jīng)濟發(fā)展，彷佛這是“魚與熊掌不可兼得”的對立面。于是在實踐中，便會出現(xiàn)一些不能理解且不能忽視的亂象：有的景區(qū)過度強調(diào)保護環(huán)境，陷入了固步自封的狀態(tài)，喪失了與外界對接的機會，影響了經(jīng)濟同步發(fā)展的可能;而有的景區(qū)則過分追求經(jīng)濟效益，忽視了環(huán)境的承載力，使得景區(qū)部分景點受到了破壞或者不可逆轉(zhuǎn)的毀滅。

（二）職能部門多重管轄。生態(tài)旅游地存在分屬于不同的省級、市級或者縣級部門管轄;或者同一個景區(qū)，受到同一級別不同部門的管轄。由于部門間工作性質(zhì)和要求不同，導(dǎo)致上傳下達的難度增大。比如位于陜西省漢中市的黎坪國家森林公園，雖已設(shè)立“漢中黎坪景區(qū)園管理處”，但其下設(shè)立了資源環(huán)境保護局、公用事務(wù)局、旅游服務(wù)局、規(guī)劃建設(shè)局等多個職能部門，在具體的工作過程中，很容易出現(xiàn)重復(fù)管理的情況，如此，不僅降低了工作效率，還浪費了公共資源。

（三）環(huán)境破壞和污染相對嚴(yán)重。首先，對生態(tài)地的開發(fā)使得原本的生態(tài)系統(tǒng)受到影響，難以維持原有的平衡。隨后在運營過程中出于對經(jīng)濟的發(fā)展，大多數(shù)地區(qū)對旅游地點的環(huán)境承載力，缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃，導(dǎo)致環(huán)境資源未能得到合理使用。其次，游客的生態(tài)意識雖然有所改善，但總體相對淺薄。對于生態(tài)旅游地，游客更多的是對生態(tài)環(huán)境的好奇和體驗感上的新鮮，并沒有真正融入生態(tài)環(huán)境，采取生態(tài)行動。以至于在生態(tài)旅游地出現(xiàn)了同別的旅游地類似的環(huán)境問題，例如白色垃圾遍地等。

二、生態(tài)旅游法律制度的缺陷

（一）生態(tài)旅游立法體系不完善。完整的立法體系應(yīng)當(dāng)包括以憲法為首的根本大法、基本法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等形式構(gòu)成的體系。然而，我國的生態(tài)旅游尚處于發(fā)展階段，關(guān)于生態(tài)旅游方面的立法散見于各類的法律法規(guī)中。正如學(xué)者丁碩[2]所說，關(guān)于環(huán)境、生態(tài)方面的有《環(huán)境保護法》《森林法》《草原法》等，關(guān)于旅游方面的有《旅游法》《消費者權(quán)益保護法》等，上述基本法不是針對生態(tài)旅游專門建立的，只在相關(guān)涉及面做了簡單的概括與提及。這對于生態(tài)旅游而言，缺乏系統(tǒng)的引導(dǎo)，如學(xué)者蘭巧麗[3]所說，面對蓬勃發(fā)展的生態(tài)旅游，既有的法律規(guī)定顯然無法跟上發(fā)展步伐。且在實踐執(zhí)法過程中，存在某些在生態(tài)旅游方面的法律空白，導(dǎo)致具體執(zhí)法時無法可依，甚至出現(xiàn)執(zhí)法不公的情況。

（二）原則性規(guī)定較多導(dǎo)致實操性不強。雖然缺乏專門的立法，但是實踐生活中層出不窮的問題需要得到及時合理的解決，因而只能依靠現(xiàn)有的法律法規(guī)進行。然而，相關(guān)的法律多偏于原則性規(guī)定，沒有具體到如何實施，導(dǎo)致執(zhí)行力度不強，容易出現(xiàn)“同一事件，不同結(jié)果”的局面。比如《中華人民共和國旅游法》第二十一條規(guī)定，“對自然資源和文物等人文資源進行旅游利用，必須嚴(yán)格遵守有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，符合資源、生態(tài)保護和文物安全的要求，尊重和維護當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化和習(xí)俗，維護資源的區(qū)域整體性、文化代表性和地域特殊性，并考慮軍事設(shè)施保護的需要。有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)加強對資源保護和旅游利用狀況的監(jiān)督檢查?！痹摋l中，要求符合生態(tài)保護和文物安全的要求，但卻沒有指明具體有什么要求;并且要求有關(guān)部門加強監(jiān)督檢查，但卻沒有說明如何監(jiān)督、怎樣檢查，最后的結(jié)果只能讓此類監(jiān)督停于表面。

（三）實踐執(zhí)法未能發(fā)揮實際效用?，F(xiàn)有可執(zhí)行的法律相對籠統(tǒng)，執(zhí)法人員可依據(jù)的具體條款不多，甚至依靠多其內(nèi)心的自由裁量、個人喜好及偏見。并且對于對生態(tài)環(huán)境造成影響和破壞的行為，多采用罰款的形式進行處罰。不可否認(rèn)，此種方式對于行為人的思想和行為有一定的遏制和打擊作用，但終究治標(biāo)不治本。行為人繳納了罰款，被懲處的行為就結(jié)束了，但是對于被破壞的林地、草地，對于被污染的環(huán)境，丟棄的垃圾，后期所需要花費的時間、人力、物力、財力，遠不止罰款所能補償?shù)?，且不是每一個違法破壞行為都能夠被及時的發(fā)現(xiàn)，并進行適當(dāng)?shù)难a救。

（四）當(dāng)?shù)鼐用袢狈ι鷳B(tài)旅游知情同意權(quán)。生態(tài)旅游項目的開發(fā)，直接受到影響的就是當(dāng)?shù)鼐用?。因而?dāng)旅游資源的開發(fā)和居民日常生活利益發(fā)生相沖突的矛盾時，需要得到妥善的解決，避免出現(xiàn)不樂觀的情況。但目前尚無有關(guān)法律指引。每當(dāng)有此類問題出現(xiàn)時，往往都由政府出面進行調(diào)解，居民相對于政府而言處于弱勢，大多數(shù)情況下只能選擇接受、妥協(xié)的方式;但一旦處理不當(dāng)，就會引發(fā)群體性暴力事件。這對于政府和當(dāng)?shù)鼐用穸?，都是不愿意見到的，而且對于生態(tài)旅游的開發(fā)也是不利的。因而，在決定開發(fā)之前，就需要與對開發(fā)時可能牽涉到的居民，進行必要的協(xié)商與溝通，并進行合理的補償。

三、完善生態(tài)旅游法律制度的建議

（一）健全我國生態(tài)旅游法律體系。我國生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展尚未成熟，相關(guān)的規(guī)范未能跟上發(fā)展速度，行業(yè)內(nèi)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，所以未能對其進行最大化利用，因而很容易浪費生態(tài)旅游資源。因而健全完備的生態(tài)旅游法律體系是必要的。對此，首先要認(rèn)真研究生態(tài)旅游業(yè)較為發(fā)達國家的相關(guān)經(jīng)驗，建立專門的生態(tài)旅游管理委員會，協(xié)調(diào)土地、林地、水利等部門。而不至于法出各門，讓下屬機構(gòu)和人員無所適從。其次，明確公民的環(huán)境權(quán)，把環(huán)境權(quán)作為公民的基本權(quán)利進行制定和規(guī)范，此舉的目的是，為生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展做準(zhǔn)備。但是由于人類大規(guī)模的開發(fā)，使得自然資源加速衰竭，以至于有透支后代資源的威脅，如果當(dāng)下任憑現(xiàn)實需要，無限制使用，則后代可用資源將所剩無幾。至此有必要將環(huán)境權(quán)上升到憲法的高度，以求在憲法的引領(lǐng)下，各法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)再根據(jù)自己的職責(zé)和權(quán)限，細化生態(tài)旅游行為的要點。

（二）加強現(xiàn)有法律的可操作性。法律是規(guī)范行為的制度，不僅有理論性的要求，更重要的是能對實踐起指導(dǎo)作用，具有可操作性。否則，只是一紙空文，無法發(fā)揮真正的法律效果。針對我國法律規(guī)定過于原則的現(xiàn)狀，應(yīng)對有關(guān)規(guī)定進行細化或者放權(quán)。此舉的目的并非是將條文規(guī)定死板，而是給執(zhí)法人員一個模板，告知他們?nèi)绾喂芾?，如何?zhí)法，這才是法律所存在的意義。比如，通過國務(wù)院授權(quán)，各地方政府、人大在進行規(guī)章制定、地方性立法時，應(yīng)明確規(guī)定對自然資源的開發(fā)應(yīng)遵循何種標(biāo)準(zhǔn)，需要得到哪些部門的認(rèn)可，規(guī)劃路線要依據(jù)什么樣的原則，或者，對于行為人（游客）的何種行為需要納入法律規(guī)制的范圍，進行何種處罰，需不需要分層次處罰等。給執(zhí)法人員一個具體的參考依據(jù)，才不至于出現(xiàn)“同案不同罰”，也能給被處罰對象和公眾一個公正的交代。

（三）提高執(zhí)法人員素質(zhì)。正如學(xué)者廖柏明[4]所述，在生態(tài)旅游地區(qū)，涉及林業(yè)、環(huán)保、公安、物價等多個部門，各部門雖各司其職，但工作中難免有交叉的地方。由于工作性質(zhì)和要求的差異，工作人員的素質(zhì)參差不齊，對于同一件事的處理態(tài)度、處理能力亦有所差異。為了實現(xiàn)生態(tài)旅游地的可持續(xù)發(fā)展，有必要提高有關(guān)工作人員的素質(zhì)，定期進行生態(tài)旅游有關(guān)知識的培訓(xùn)，或者舉辦有關(guān)知識競賽，加強同水平行業(yè)、單位、部門的聯(lián)系，將可持續(xù)發(fā)展的理念灌入其中。

（四）加強社區(qū)居民的日常參與。誠如前述，在開發(fā)生態(tài)旅游資源項目上，當(dāng)?shù)鼐用袷亲畲蟮臓奚?，所以有必要對他們進行補償。其次，在生態(tài)旅游業(yè)運行中，積極鼓勵和引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c生態(tài)保護，對自愿用自己的實際行動，為環(huán)保工作做出貢獻的，按貢獻大小進行適當(dāng)獎勵和必要的崗位任職，如環(huán)衛(wèi)、安保、導(dǎo)游等。并且，當(dāng)?shù)氐墓芾頇C構(gòu)應(yīng)當(dāng)與社區(qū)管理組織積極溝通與聯(lián)系，定期宣傳環(huán)保知識，加強居民的生態(tài)觀念，保障居民知情、同意、參與權(quán)。

四、結(jié)語

國家、政府在可持續(xù)發(fā)展理念的指引之下，通過引進和開發(fā)新的旅游發(fā)展模式，在出現(xiàn)新型問題，需要法律亟待解決的基礎(chǔ)之上，建立與生態(tài)旅游活動相適應(yīng)的生態(tài)旅游法律制度，并加強執(zhí)法能力和監(jiān)督環(huán)境的力度，以及鼓勵社區(qū)參與。通過以上措施，將生態(tài)保護觀念深入人心，將旅游方式發(fā)展創(chuàng)新，使得旅游、生態(tài)兩不誤，真正走上可持續(xù)發(fā)展發(fā)展的道路！

參考文獻

[1]孫花.我國生態(tài)旅游法律問題研究-以秦嶺北麓和武當(dāng)山為例.[D].西安工程大學(xué).2018

[2]丁碩.淺議生態(tài)旅游的法律規(guī)制.[J].法制與社會，2012（7）：278-279

[3]蘭巧麗.生態(tài)旅游環(huán)境保護的法律問題及建議[J].廣東培正學(xué)院學(xué)報2016（5）：152-154

[4]廖柏明.論完善生態(tài)旅游法律規(guī)制的對策與措施[J].桂林電子科技大學(xué)學(xué)，2020（7）：125-126

作者簡介

龔曉蔚（1997—），女，土家族，湖南湘西人，在讀研究生，單位：陜西理工大學(xué)2020級法律（法學(xué)）專業(yè)，研究方向：民商法與經(jīng)濟法。

王敏（1977—），女，漢族，陜西咸陽人，副教授，單位：陜西理工大學(xué)經(jīng)濟管理與法學(xué)學(xué)院，研究方向：經(jīng)濟法。