日本公共養(yǎng)老金財(cái)政精算制度的演進(jìn)與經(jīng)驗(yàn)借鑒＊

孫立娟，張?chǎng)危?，任孝智

（1.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 保險(xiǎn)學(xué)院，北京100029；2.包頭師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，內(nèi)蒙古包頭014030；3.早稻田大學(xué)人間科學(xué)研究科，東京1608484）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

近年來(lái)，隨著我國(guó)人口老齡化程度日益加劇，養(yǎng)老金財(cái)務(wù)可持續(xù)問(wèn)題日益凸顯。根據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期征繳收入就已無(wú)法彌補(bǔ)當(dāng)期基金支出，部分省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已經(jīng)呈現(xiàn)收不抵支的局面，如黑龍江省累計(jì)結(jié)余已經(jīng)完全耗盡，養(yǎng)老金財(cái)務(wù)可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)上升。黨和國(guó)家高度重視養(yǎng)老金可持續(xù)問(wèn)題，十八屆三中全會(huì)首次提出建立公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度應(yīng) “堅(jiān)持精算平衡原則” ， “十三五” 規(guī)劃綱要中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào) “堅(jiān)持精算平衡” 以完善社會(huì)保險(xiǎn)體系。2020年10月新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》明確規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)在精算平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)行。學(xué)者們也紛紛呼吁盡快建立社會(huì)保障精算報(bào)告制度，鄭秉文在分析發(fā)達(dá)國(guó)家精算報(bào)告制度的基礎(chǔ)上，認(rèn)為精算報(bào)告制度通過(guò)對(duì)人口老齡化趨勢(shì)及其導(dǎo)致的養(yǎng)老金收支缺口進(jìn)行預(yù)警，是預(yù)測(cè)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)可持續(xù)性的唯一手段，并且能夠?yàn)轲B(yǎng)老金制度改革提供依據(jù)。［1］何文炯認(rèn)為，隨著數(shù)字化時(shí)代非正規(guī)就業(yè)人員的增加，建立精算報(bào)告制度有利于掌握風(fēng)險(xiǎn)損失規(guī)律，預(yù)測(cè)養(yǎng)老基金的變化趨勢(shì)。［2］龍玉其等建議在 “十四五” 期間盡快建立養(yǎng)老金精算報(bào)告制度，在基金收支短期平衡和長(zhǎng)期平衡相結(jié)合的基礎(chǔ)上，建立與人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化相適應(yīng)的養(yǎng)老金財(cái)務(wù)機(jī)制，以增強(qiáng)基金財(cái)務(wù)可持續(xù)性。［3］目前，我國(guó)的精算制度和相關(guān)法律建設(shè)極其滯后，［4］在社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)和經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)中，甚至沒(méi)有設(shè)置精算職能。［2］那么，應(yīng)該如何建立養(yǎng)老金精算報(bào)告制度，監(jiān)測(cè)養(yǎng)老基金收支的運(yùn)行情況和發(fā)展趨勢(shì)呢？

日本早在1954年就建立了公共養(yǎng)老金財(cái)政精算制度，大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段。2004年以前，以財(cái)政再計(jì)算為主，在養(yǎng)老金支付水平不斷上調(diào)的情況下，為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金財(cái)政平衡，每5年進(jìn)行一次財(cái)政精算，測(cè)算并調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)率。這期間，養(yǎng)老金財(cái)政精算在提升國(guó)民生活水平以及維護(hù)社會(huì)公平穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。2004年，為應(yīng)對(duì)人口少子老齡化，日本公共養(yǎng)老金引入自動(dòng)平衡機(jī)制，財(cái)政精算制度也隨之變革，每5年根據(jù)最新的人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，分析自動(dòng)平衡機(jī)制的運(yùn)行效果和預(yù)測(cè)未來(lái)財(cái)務(wù)收支發(fā)展趨勢(shì)。本文通過(guò)分析日本公共養(yǎng)老金財(cái)政精算制度的改革和發(fā)展背景，以及財(cái)政精算在養(yǎng)老金制度改革中的作用，為我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化、建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)精算報(bào)告制度提供參考。

二、日本公共養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算制度的演進(jìn)

（一）財(cái)政再計(jì)算制度的創(chuàng)立

1954年，日本頒布《厚生年金保險(xiǎn)法》對(duì)厚生年金制度進(jìn)行全面改革，公共養(yǎng)老金制度走向正軌。日本公共養(yǎng)老金采用以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主的融資模式，改革初期為減輕參保人負(fù)擔(dān)設(shè)定了較低的保險(xiǎn)費(fèi)率。因此，1954年《厚生年金保險(xiǎn)法》中明確規(guī)定 “保險(xiǎn)費(fèi)率必須在將來(lái)能夠保持財(cái)政平衡，并且至少每5年進(jìn)行一次財(cái)政再計(jì)算” 。財(cái)政精算制度由此確定下來(lái)，由于最初的目標(biāo)是計(jì)算和上調(diào)保險(xiǎn)費(fèi)率，因此稱(chēng)作 “財(cái)政再計(jì)算” 。在當(dāng)時(shí)的財(cái)政再計(jì)算中，并沒(méi)有考慮到將來(lái)物價(jià)上漲和工資上漲，僅推算了保險(xiǎn)費(fèi)收入和養(yǎng)老金支付費(fèi)用。

20世紀(jì)60年代，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長(zhǎng)期，工業(yè)化進(jìn)程加速，政府推出 “國(guó)民收入倍增計(jì)劃” ，工人工資水平大幅度提高，從1960年的1.67萬(wàn)日元增長(zhǎng)到1969年的5萬(wàn)日元。［5］70年代初，受?chē)?guó)際石油危機(jī)的影響，日本國(guó)內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重的通貨膨脹。為了避免養(yǎng)老金因通貨膨脹和工資的提升而大幅縮水，公共養(yǎng)老金制度引入工資和物價(jià)浮動(dòng)機(jī)制，即自動(dòng)根據(jù)每年工資和物價(jià)增長(zhǎng)率調(diào)整養(yǎng)老金支付水平。［6］在工資和物價(jià)浮動(dòng)機(jī)制的作用下，養(yǎng)老金支付水平不斷上調(diào)，養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算則根據(jù)上調(diào)的支付水平確定未來(lái)財(cái)政支出，在保證財(cái)政收支平衡的基礎(chǔ)上測(cè)算保險(xiǎn)費(fèi)率的上調(diào)水平。根據(jù)養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算結(jié)果（表1），1973—1984年保險(xiǎn)費(fèi)率增長(zhǎng)近一倍。在工資和物價(jià)浮動(dòng)機(jī)制的作用下，1984年養(yǎng)老金替代率已經(jīng)達(dá)到69%，到預(yù)測(cè)期結(jié)束的2021年保險(xiǎn)費(fèi)率將增長(zhǎng)至28.9%，接近職工工資的1/3。如果不采取任何應(yīng)對(duì)措施，持續(xù)增長(zhǎng)的養(yǎng)老金支付水平將給下一代帶來(lái)沉重的保費(fèi)負(fù)擔(dān)。

表1 20世紀(jì)70—80年代日本公共養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算假設(shè)和結(jié)果

（二）財(cái)政再計(jì)算制度的發(fā)展：統(tǒng)籌的基礎(chǔ)年金制度

20世紀(jì)80年代中期，日本老齡化日益嚴(yán)峻，養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)急速增加，而隨著養(yǎng)老金制度逐漸走向成熟，參保人數(shù)趨于穩(wěn)定。1980—1985年，厚生年金制度贍養(yǎng)率從8.1增至12.3，國(guó)民年金制度贍養(yǎng)率從19.3增至27.3①日本公共養(yǎng)老金由厚生年金和國(guó)民年金構(gòu)成。厚生年金的被保險(xiǎn)人為在職職工。1961年建立的國(guó)民年金制度，被保險(xiǎn)人以農(nóng)民和自由職業(yè)者為主。。制度贍養(yǎng)率的差異使得各制度保費(fèi)負(fù)擔(dān)和養(yǎng)老金支出呈現(xiàn)較大差異，制度間養(yǎng)老金支付水平的差距逐漸擴(kuò)大。由于各制度財(cái)政獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化使得參保人在各制度間轉(zhuǎn)移，養(yǎng)老金財(cái)政的穩(wěn)定性受到威脅。因此，1985年日本政府對(duì)養(yǎng)老金制度做出重大調(diào)整：將各制度中相當(dāng)于國(guó)民年金的部分統(tǒng)籌管理作為基礎(chǔ)年金，視為公共養(yǎng)老金的第一階層覆蓋20—59歲的全體國(guó)民，對(duì)于在職者再加算厚生年金的工資比例部分給付額作為公共養(yǎng)老金的第二階層（圖1）。［7］改革后，基礎(chǔ)年金的支出費(fèi)用能夠利用各制度繳納的基礎(chǔ)年金保費(fèi)在全體國(guó)民間分?jǐn)?，第一階層將不會(huì)受到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的影響。從財(cái)政再計(jì)算的角度來(lái)看，改革前國(guó)民年金和厚生年金各自進(jìn)行財(cái)政再計(jì)算，改革后第一階層的基礎(chǔ)年金支出由全體被保險(xiǎn)人一起負(fù)擔(dān)，各年金制度的負(fù)擔(dān)按照被保險(xiǎn)人比例分配，財(cái)政再計(jì)算需要先進(jìn)行整合，推算每年基礎(chǔ)年金所需費(fèi)用、各制度應(yīng)該承擔(dān)的保險(xiǎn)費(fèi)以及國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)部分。

圖1 1985年統(tǒng)籌的基礎(chǔ)年金制度

（三）財(cái)政再計(jì)算制度的完善：應(yīng)對(duì)人口老齡化

20世紀(jì)80年代末，隨著日本醫(yī)療技術(shù)水平的進(jìn)步，國(guó)民平均壽命顯著延長(zhǎng)，預(yù)計(jì)到2025年65歲以上的人口將占總?cè)丝诘?0%以上。養(yǎng)老金支出壓力開(kāi)始顯現(xiàn)，僅厚生年金支出就從1985的6.46萬(wàn)億增長(zhǎng)到1989年的11.5萬(wàn)億。［8］若不采取任何應(yīng)對(duì)措施，未來(lái)保險(xiǎn)費(fèi)率還將進(jìn)一步上漲。因此，1989年政府開(kāi)始考慮延遲退休政策，養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算增加了預(yù)期壽命假設(shè)，并對(duì)延遲退休改革方案進(jìn)行預(yù)測(cè)。根據(jù)財(cái)政再計(jì)算結(jié)果顯示（表2），若將退休年齡延遲到65歲，2020年保險(xiǎn)費(fèi)率將下降5.4%，減輕了年輕一代的保費(fèi)負(fù)擔(dān)。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，日本人口老齡化日益加重，預(yù)計(jì)到2025年65歲以上人口占比將達(dá)到25.8%，成為世界上高齡化最嚴(yán)重的國(guó)家。［9］此時(shí)，日本少子化日趨嚴(yán)重，1994年總和生育率降至1.50，這將導(dǎo)致未來(lái)公共養(yǎng)老金收入的減少；老齡化加上少子化給日本養(yǎng)老金的財(cái)政可持續(xù)性帶來(lái)了挑戰(zhàn)。為了穩(wěn)定養(yǎng)老金財(cái)政，1994年養(yǎng)老金改革確定實(shí)施延遲退休政策，從2001年到2013年逐步將退休年齡提高到65歲。［5］由于人口結(jié)構(gòu)的變化，養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算將出生率假設(shè)下調(diào)，預(yù)期壽命假設(shè)提高。財(cái)政再計(jì)算結(jié)果顯示，1994年保險(xiǎn)費(fèi)率為17.35%；實(shí)施延遲退休政策后，到2024年保險(xiǎn)費(fèi)率仍高達(dá)29.8%（表2）。由此可見(jiàn)，即便實(shí)施延遲退休政策，由于少子老齡化對(duì)養(yǎng)老金支出的影響，未來(lái)保險(xiǎn)費(fèi)率仍將持續(xù)上調(diào)。因此，除了實(shí)施延遲退休政策，還要考慮其他應(yīng)對(duì)措施控制養(yǎng)老金支出的增長(zhǎng)。

表2 20世紀(jì)90年代日本公共養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算假設(shè)和結(jié)果

為了使養(yǎng)老金財(cái)政精算準(zhǔn)確反映人口結(jié)構(gòu)變化，1999年養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算的人口假設(shè)采用國(guó)立社會(huì)保障和人口問(wèn)題研究所的人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。新的人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)顯示出更加嚴(yán)重的少子化和老齡化，總和生育率降至歷史最低1.39，到2050年65歲以上人口將增至32.2%。而此時(shí)，日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，工資和物價(jià)增長(zhǎng)率均處于較低水平，養(yǎng)老金繳費(fèi)負(fù)擔(dān)對(duì)于企業(yè)和個(gè)人都已達(dá)到極限。因此，1999年政府暫停上調(diào)保險(xiǎn)費(fèi)率，為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金財(cái)政收支平衡，通過(guò)調(diào)整工資和物價(jià)浮動(dòng)機(jī)制，適度下調(diào)養(yǎng)老金替代率，以控制養(yǎng)老金支付總額的增長(zhǎng)。1999年養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算根據(jù)人口結(jié)構(gòu)變化再次下調(diào)出生率假設(shè)，提高預(yù)期壽命假設(shè)，同時(shí)下調(diào)工資和物價(jià)增長(zhǎng)率。財(cái)政再計(jì)算結(jié)果顯示，在調(diào)整工資和物價(jià)浮動(dòng)機(jī)制的作用下，養(yǎng)老金替代率降至59%，養(yǎng)老金支出規(guī)模隨之下降，到2024年保險(xiǎn)費(fèi)率比1994年財(cái)政再計(jì)算結(jié)果下調(diào)2%。

從以上日本公共養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算的演進(jìn)歷程可以看出，經(jīng)過(guò)了近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，財(cái)政再計(jì)算已經(jīng)成為公共養(yǎng)老金制度的重要組成部分。這一時(shí)期的財(cái)政再計(jì)算有兩個(gè)特征：一是保險(xiǎn)費(fèi)率采用面向未來(lái)階段性地上調(diào)的方式，在每5年的財(cái)政再計(jì)算中，評(píng)估和調(diào)整當(dāng)前的保險(xiǎn)費(fèi)率；二是在財(cái)政再計(jì)算的過(guò)程中，重新審視養(yǎng)老金的收入和支出，并進(jìn)行制度改革，以適應(yīng)人口和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。可以說(shuō)，財(cái)政再計(jì)算推動(dòng)日本公共養(yǎng)老金制度不斷進(jìn)行改革，公共養(yǎng)老金制度改革也推動(dòng)精算技術(shù)的發(fā)展和變革。

三、日本公共養(yǎng)老金財(cái)政檢證制度

（一）2004年公共養(yǎng)老金制度改革

進(jìn)入21世紀(jì)，日本少子老齡化進(jìn)一步惡化。2003年，人口總和生育率降至1.29，人均預(yù)期壽命達(dá)到男性78.36歲，女性85.33歲。預(yù)計(jì)到2050年，65歲以上人口占比將達(dá)到35.7%。而此時(shí)的日本經(jīng)濟(jì)又陷入了負(fù)增長(zhǎng)，工資和物價(jià)增長(zhǎng)率均處于較低水平，1998—2002年物價(jià)增長(zhǎng)率降至-0.4%，工資增長(zhǎng)率平均降至1%以下。［10］由于保險(xiǎn)費(fèi)率暫停上調(diào)，養(yǎng)老金收支情況持續(xù)惡化，并且出現(xiàn)收不抵支的局面，國(guó)民開(kāi)始對(duì)公共養(yǎng)老金的可持續(xù)性產(chǎn)生了擔(dān)憂(yōu)。年輕一代擔(dān)心持續(xù)增加的養(yǎng)老金支出將加重未來(lái)的保費(fèi)負(fù)擔(dān)，代際間的不平等使國(guó)民對(duì)公共養(yǎng)老金的信任度下降。因此，2004年在財(cái)政精算的基礎(chǔ)上，政府對(duì)公共養(yǎng)老金制度進(jìn)行了重大改革。

改革的具體內(nèi)容為：（1）為減輕年輕一代對(duì)未來(lái)保費(fèi)上調(diào)的擔(dān)憂(yōu)，固定保費(fèi)水平上限，階梯式上調(diào)到2017年，此后不再上調(diào)保費(fèi)。（2）引入自動(dòng)平衡機(jī)制——宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制自動(dòng)下調(diào)養(yǎng)老金待遇，即養(yǎng)老金支付水平的調(diào)整在工資和物價(jià)浮動(dòng)率的基礎(chǔ)上，再綜合考慮未來(lái)參保人數(shù)的減少率和平均壽命的增加率，降低養(yǎng)老金支付水平，抑制養(yǎng)老金待遇上漲。為了避免國(guó)民對(duì)未來(lái)養(yǎng)老金水平下降而無(wú)法保障老年生活的擔(dān)憂(yōu)，設(shè)定養(yǎng)老金替代率調(diào)整下限，一旦養(yǎng)老金替代率降到50%，立刻結(jié)束宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制。（3）提升國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)比例，以彌補(bǔ)養(yǎng)老金財(cái)政收支缺口。（4）引入有限平衡方式，以現(xiàn)在的一代人結(jié)束領(lǐng)取養(yǎng)老金為止約100年作為財(cái)政平衡期限，在此期間內(nèi)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金財(cái)政平衡。［6］

2004年公共養(yǎng)老金改革內(nèi)容的實(shí)質(zhì)是在有限財(cái)政均衡期間內(nèi)，在養(yǎng)老金收入（包括保費(fèi)收入和國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)）相對(duì)確定的情況下，利用宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制下調(diào)養(yǎng)老金待遇，自動(dòng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金收支平衡。

（二）養(yǎng)老金財(cái)政檢證制度的定位

2004年之前的財(cái)政再計(jì)算，根據(jù)人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，以及工資、物價(jià)、利率等社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，對(duì)被保險(xiǎn)人數(shù)、養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)、養(yǎng)老金支出等進(jìn)行推算，以養(yǎng)老金收支平衡為原則，制定保險(xiǎn)費(fèi)上調(diào)計(jì)劃，并根據(jù)需要進(jìn)行養(yǎng)老金制度改革。2004年公共養(yǎng)老金制度改革，引入了保費(fèi)水平固定方式，不再需要制定保險(xiǎn)費(fèi)上調(diào)計(jì)劃的財(cái)政再計(jì)算，但仍有必要基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，對(duì)養(yǎng)老金財(cái)政狀況進(jìn)行審視，至少每5年進(jìn)行一次 “財(cái)政現(xiàn)狀評(píng)估和預(yù)測(cè)” 。此時(shí) “財(cái)政再計(jì)算” 決定保險(xiǎn)費(fèi)的功能已無(wú)法繼續(xù)發(fā)揮作用，因此，養(yǎng)老金財(cái)政精算報(bào)告將 “財(cái)政再計(jì)算” 更名為 “財(cái)政檢證” 。財(cái)政檢證制度的主要目標(biāo)，一是根據(jù)人口和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的最新變化檢查現(xiàn)行制度的財(cái)政運(yùn)行情況，二是在固定保費(fèi)水平的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行制度的收支平衡，預(yù)測(cè)養(yǎng)老金支付水平的下降幅度。如果能夠?qū)B(yǎng)老金替代率維持在50%以上，并且財(cái)政收支平衡，則宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制正在發(fā)揮作用。反之，則宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制無(wú)法正常發(fā)揮作用，在結(jié)束調(diào)整的同時(shí)要討論采取其他必要的改革措施。［11］

2004年公共養(yǎng)老金制度改革，不僅推動(dòng)財(cái)政精算制度由 “財(cái)政再計(jì)算” 改革為 “財(cái)政檢證” ，而且財(cái)政精算技術(shù)顯著提升，在財(cái)政精算結(jié)果的形式上也發(fā)生了重大變化。2004年之前的財(cái)政再計(jì)算結(jié)果僅作為《厚生白書(shū)》的一部分定期發(fā)布，內(nèi)容主要包括年金制度發(fā)展現(xiàn)狀；人口和經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化情況及其對(duì)年金制度未來(lái)的影響；保費(fèi)水平和年金支付水平的評(píng)估及調(diào)整；根據(jù)前幾項(xiàng)的發(fā)展情況制定改革方案，在此基礎(chǔ)上預(yù)測(cè)未來(lái)的財(cái)政收支情況（表3）。2004年公共養(yǎng)老金制度改革后，由于未來(lái)將下調(diào)養(yǎng)老金待遇，為了減輕人們的擔(dān)憂(yōu)，提升公眾對(duì)公共養(yǎng)老金制度的信賴(lài)，厚生勞動(dòng)省將財(cái)政精算過(guò)程和精算結(jié)果制作成財(cái)政檢證結(jié)果報(bào)告定期向社會(huì)公布，并予以立法。為了滿(mǎn)足國(guó)民對(duì)養(yǎng)老金精算信息公開(kāi)的需求，財(cái)政檢證結(jié)果報(bào)告中增加了詳細(xì)的精算過(guò)程，包括對(duì)經(jīng)濟(jì)假設(shè)的設(shè)定及推導(dǎo)過(guò)程，未來(lái)參保人和領(lǐng)取人數(shù)的推算方法、推算過(guò)程及預(yù)測(cè)結(jié)果、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制的調(diào)整時(shí)間以及支付水平的預(yù)測(cè)、在有限平衡期間預(yù)測(cè)年金的財(cái)政收支發(fā)展趨勢(shì)（表3）。公眾可以從財(cái)政檢證報(bào)告中了解到在當(dāng)前的人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，未來(lái)領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平、公共養(yǎng)老金未來(lái)的財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r、以及未來(lái)養(yǎng)老金制度改革的方向。定期發(fā)布財(cái)政檢證報(bào)告提升了養(yǎng)老金財(cái)政精算的透明度，政府在養(yǎng)老金制度改革的過(guò)程中能夠爭(zhēng)取到國(guó)民的理解，國(guó)民也能夠根據(jù)養(yǎng)老金水平提前進(jìn)行養(yǎng)老規(guī)劃。

表3 財(cái)政再計(jì)算與財(cái)政檢證比較

（三）2004年財(cái)政檢證改革的重點(diǎn)內(nèi)容

以下將從有限平衡方式、經(jīng)濟(jì)假設(shè)推導(dǎo)、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制預(yù)測(cè)三方面，就2004年財(cái)政檢證改革的重點(diǎn)內(nèi)容做簡(jiǎn)要說(shuō)明。

1.采用有限平衡方式

1999年養(yǎng)老金財(cái)政再計(jì)算采用了永久平衡方式，即從現(xiàn)在到將來(lái)的整個(gè)時(shí)期都納入養(yǎng)老金財(cái)政平衡范圍，試圖實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金永久財(cái)政平衡。然而，在這種方式下，需要為未來(lái)預(yù)留巨額儲(chǔ)備金，無(wú)疑對(duì)當(dāng)前參保人和領(lǐng)取人的利益造成損害。因此，2004年財(cái)政精算制度改革引入有限平衡方式，財(cái)政檢證的期間調(diào)整為當(dāng)前到2100年為止的95年，按照2100年累計(jì)余額剛好滿(mǎn)足當(dāng)年養(yǎng)老金支出的原則，制定未來(lái)養(yǎng)老金財(cái)政平衡計(jì)劃。根據(jù)2004年財(cái)政檢證結(jié)果，以厚生年金為例，在有限平衡方式下，年末累計(jì)余額可支付年數(shù)逐漸下降，到2100年累計(jì)余額只能夠支付當(dāng)年養(yǎng)老金支出（表4）。

表4 2004年厚生年金累計(jì)余額可支付年度數(shù)（單位：年）

2.增加經(jīng)濟(jì)假設(shè)推導(dǎo)

養(yǎng)老金財(cái)政收支情況將來(lái)如何發(fā)展，在很大程度上取決于未來(lái)的人口和經(jīng)濟(jì)狀況，尤其進(jìn)入21世紀(jì)，人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化使得精算假設(shè)的設(shè)定更加重要。2004年以前的財(cái)政再計(jì)算中，經(jīng)濟(jì)假設(shè)通常以過(guò)去的實(shí)際平均數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的未來(lái)發(fā)展情況設(shè)定為固定值。2004年財(cái)政檢證的重點(diǎn)在于預(yù)測(cè)未來(lái)財(cái)政收支變化和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制的調(diào)整幅度，因此，經(jīng)濟(jì)假設(shè)不僅要考慮過(guò)去的情況，還要考慮潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和勞動(dòng)力人口的發(fā)展趨勢(shì)，特別是勞動(dòng)力人口負(fù)增長(zhǎng)將影響潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。因此，2004年精算假設(shè)中增加了勞動(dòng)力率假設(shè)，同時(shí)將經(jīng)濟(jì)假設(shè)分為短期和長(zhǎng)期進(jìn)行預(yù)測(cè)，短期經(jīng)濟(jì)假設(shè)采用日本內(nèi)閣府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)據(jù)設(shè)定，長(zhǎng)期（2009年以后）經(jīng)濟(jì)假設(shè)則根據(jù)柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)進(jìn)行推算（表5）。

表5 2004年日本公共養(yǎng)老金財(cái)政檢證的經(jīng)濟(jì)假設(shè)（單位：%）

3.宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制預(yù)測(cè)

2004年財(cái)政檢證的主要內(nèi)容是在固定保費(fèi)水平和國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)水平的基礎(chǔ)上，預(yù)測(cè)在均衡期間內(nèi)，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制的作用情況以及財(cái)政收支的發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)財(cái)政檢證結(jié)果，在標(biāo)準(zhǔn)精算假設(shè)下，若2005年順利啟動(dòng)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制，養(yǎng)老金替代率將從2004年的59.3%降低到2023年的50.2%，養(yǎng)老金替代率達(dá)到支付水平下限，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制將自動(dòng)結(jié)束。此后，養(yǎng)老金替代率將維持在50.2%保持平衡。若少子化和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有一方好轉(zhuǎn)，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制將提前至2019年結(jié)束，養(yǎng)老金替代率提高至52.4%。反之，2024年養(yǎng)老金替代率將低于50%，如果不再下調(diào)養(yǎng)老金支付水平，則必須研究采取其他必要措施。若繼續(xù)利用宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制調(diào)整養(yǎng)老金支付水平，預(yù)測(cè)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制將于2033年結(jié)束，養(yǎng)老金替代率降至45.3%，此后在這一水平上維持財(cái)政平衡（圖2）。

圖2 2004年宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制預(yù)測(cè)

四、日本養(yǎng)老金財(cái)政檢證制度的演進(jìn)

2004年的日本公共養(yǎng)老金制度改革被認(rèn)為可以通過(guò)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制降低養(yǎng)老金替代率，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)測(cè)期內(nèi)財(cái)政收支的自動(dòng)平衡。然而，從現(xiàn)實(shí)結(jié)果來(lái)看，2004年的經(jīng)濟(jì)假設(shè)顯得過(guò)于樂(lè)觀(guān)，受2008年全球金融危機(jī)的影響，工資增長(zhǎng)率甚至達(dá)到負(fù)數(shù)，直到2009年都沒(méi)有達(dá)到啟動(dòng)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制的條件。養(yǎng)老金替代率未降反升，財(cái)政赤字規(guī)模持續(xù)增大。由于現(xiàn)實(shí)情況與2004年精算假設(shè)存在較大偏離，自2009年財(cái)政精算制度著重對(duì)精算假設(shè)進(jìn)行了改進(jìn)。

（一）2009年財(cái)政檢證：引入多方案精算假設(shè)

鑒于未來(lái)的人口和經(jīng)濟(jì)環(huán)境可能面臨更多不確定因素，2009年養(yǎng)老金財(cái)政檢證中人口和經(jīng)濟(jì)假設(shè)分別設(shè)定了三種方案。人口假設(shè)就總和生育率和預(yù)期壽命分別設(shè)定了高、中、低方案①預(yù)測(cè)到2055年，日本總和生育率高、中、低位分別為1.55、1.26和1.06；平均壽命的高、中、低位分別為男性84.93、83.67、82.41和女性91.51、90.34、89.17。，經(jīng)濟(jì)假設(shè)設(shè)定2010年世界經(jīng)濟(jì)順利復(fù)蘇的經(jīng)濟(jì)中方案、迅速?gòu)?fù)蘇的經(jīng)濟(jì)高方案、以及持續(xù)低迷的經(jīng)濟(jì)低方案。在這三種方案的經(jīng)濟(jì)假設(shè)下，對(duì)物價(jià)增長(zhǎng)率、名義工資增長(zhǎng)率和名義投資收益率進(jìn)行短期和長(zhǎng)期預(yù)測(cè)。（表6）

根據(jù)以上精算假設(shè)，若經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處于樂(lè)觀(guān)情況下，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制將于2012年啟動(dòng)，若持續(xù)低迷，這一時(shí)間將推遲到2014年。在中方案情況下，養(yǎng)老金替代率將從2009年的63.2%降低到2038年的50.1%，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制自動(dòng)結(jié)束，此后將在這一水平上保持財(cái)政平衡。2004年財(cái)政檢證結(jié)果預(yù)測(cè)需要20年時(shí)間，利用宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制調(diào)整養(yǎng)老金待遇，以保證預(yù)測(cè)期內(nèi)的財(cái)政平衡。到2009年，由于少子老齡化持續(xù)惡化，加上全球金融危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊，這一調(diào)整時(shí)間延長(zhǎng)到30年。若2009年后人口和經(jīng)濟(jì)均處于高方案發(fā)展水平，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制將于2032年結(jié)束，養(yǎng)老金替代率在54.6%的水平維持財(cái)政平衡。如果人口和經(jīng)濟(jì)環(huán)境繼續(xù)惡化，都處于低方案水平，到2035年養(yǎng)老金替代率將低于50%。如果繼續(xù)采用宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制平衡財(cái)政收支，將持續(xù)到2048年結(jié)束，此后養(yǎng)老金替代率將保持在43.1%的水平上實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期財(cái)政均衡（圖3）。［12］

圖3 2004年、2009年財(cái)政檢證結(jié)果比較

（二）2014年財(cái)政檢證：進(jìn)一步豐富經(jīng)濟(jì)假設(shè)

2009年以后，爆發(fā)于2008年的全球金融危機(jī)的影響仍在蔓延，直到2014年工資和物價(jià)的增長(zhǎng)率均為負(fù)數(shù)，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制在引入10年間都未能真正發(fā)揮作用，養(yǎng)老金替代率仍高達(dá)62.7%。由于未來(lái)經(jīng)濟(jì)的不確定性增大，2014年的養(yǎng)老金財(cái)政檢證對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)假設(shè)設(shè)定了更加寬松的設(shè)定，利用柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)，以反映技術(shù)革新的全要素生產(chǎn)率（TFP）為主線(xiàn)，設(shè)定了8個(gè)綜合性經(jīng)濟(jì)假設(shè)方案（表7）。

表7 2014年公共養(yǎng)老金財(cái)政精算長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)假設(shè)（2024年以后）（單位：%）

根據(jù)2014年財(cái)政檢證結(jié)果，在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的情況下，養(yǎng)老金替代率將從2014年的62.7%降低到2043年的50.8%左右，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制結(jié)束，調(diào)整期間仍然需要30年。若經(jīng)濟(jì)情況低迷，2038—2040年養(yǎng)老金替代率將降至50%以下，如果繼續(xù)采用宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制平衡財(cái)政收支，將持續(xù)到2050年后結(jié)束。在最糟糕的情況下，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制到2058年才能結(jié)束，屆時(shí)將在養(yǎng)老金替代率較低的水平上維持財(cái)政平衡（圖4）。［13］

圖4 2004—2014年財(cái)政檢證結(jié)果比較

（三）2019年財(cái)政檢證：宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制初顯成效

2016年公共養(yǎng)老金制度進(jìn)行了兩項(xiàng)改革：一是對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制進(jìn)行了改革，對(duì)未能啟動(dòng)或者未充分使用宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)調(diào)整機(jī)制的年份，將調(diào)整率累積，待經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后一并調(diào)整；二是擴(kuò)大厚生年金適用單位范圍。以上兩項(xiàng)改革是以2014年設(shè)定的改革方案及其財(cái)政檢證結(jié)果作為依據(jù)實(shí)施的。

2004年之前的財(cái)政再計(jì)算，通過(guò)測(cè)算和調(diào)整保費(fèi)推動(dòng)養(yǎng)老金制度改革，對(duì)養(yǎng)老金制度的改革和發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。2004年后，財(cái)政檢證沒(méi)有調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)率的作用，由于預(yù)期可通過(guò)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的自動(dòng)平衡，因此，養(yǎng)老金制度失去了改革的動(dòng)力，在2009年財(cái)政檢證中沒(méi)有對(duì)養(yǎng)老金制度改革進(jìn)行討論。［14］到2014年，由于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制遲遲未能發(fā)揮作用，加上少子老齡化更加嚴(yán)峻，公共養(yǎng)老金財(cái)政可持續(xù)面臨威脅。因此，2014年財(cái)政檢證中加入對(duì)改革方案的討論，包括在工資和物價(jià)較低的情況下，仍然啟動(dòng)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制。根據(jù)財(cái)政檢證結(jié)果，若全面啟動(dòng)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制，在任何精算假設(shè)方案下，養(yǎng)老金支付水平都將得到改善。除此之外，還討論了擴(kuò)大參保范圍的改革方案，若將臨時(shí)工納入?yún)⒈７秶?，養(yǎng)老金替代率將提高0.5%左右。若擴(kuò)大厚生年金適用單位范圍，將非適用行業(yè)和從業(yè)人員不足5人的單位也納入?yún)⒈７秶?，養(yǎng)老金替代率將提高4%—7%左右。［9］2016年，以此財(cái)政檢證結(jié)果為依據(jù)，對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制和參保范圍進(jìn)行了改革。

2019年財(cái)政檢證結(jié)果顯示，在改革方案實(shí)施后，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制的效果開(kāi)始顯現(xiàn)，養(yǎng)老金替代率從2014年的62.7%降到61.7%。預(yù)測(cè)在人口和經(jīng)濟(jì)環(huán)境樂(lè)觀(guān)的情況下，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制將于2046—2047年結(jié)束，屆時(shí)養(yǎng)老金替代率將在51.9%左右實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡。若經(jīng)濟(jì)環(huán)境持續(xù)低迷，到2043年養(yǎng)老金替代率將降至50%以下。若此后繼續(xù)采用宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)機(jī)制調(diào)整，2058年后養(yǎng)老金替代率將在44.6%的水平上維持財(cái)政平衡（圖5）。［15］2019年財(cái)政檢證在精算假設(shè)的方法上已保持穩(wěn)定，并將對(duì)改革方案的討論作為一種機(jī)制固定下來(lái)，財(cái)政檢證仍然發(fā)揮著推動(dòng)養(yǎng)老金制度改革的作用。

圖5 2014年和2019年財(cái)政檢證結(jié)果比較

五、經(jīng)驗(yàn)借鑒

從財(cái)政再計(jì)算到財(cái)政檢證，日本養(yǎng)老金財(cái)政精算制度已經(jīng)成為公共養(yǎng)老金制度體系的重要組成部分。養(yǎng)老金財(cái)政精算為公共養(yǎng)老金制度改革提供依據(jù)，推動(dòng)公共養(yǎng)老金制度不斷改革，保障養(yǎng)老金制度可持續(xù)運(yùn)行。我國(guó)是世界上老齡人口最多的國(guó)家，養(yǎng)老金財(cái)政可持續(xù)問(wèn)題日趨嚴(yán)峻，迫切需要建立養(yǎng)老金精算報(bào)告制度，盡可能量化養(yǎng)老金制度面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，并以此為依據(jù)進(jìn)行養(yǎng)老金制度改革。觀(guān)察和分析日本養(yǎng)老金財(cái)政精算制度演變的歷史，可以為我國(guó)建立養(yǎng)老金精算報(bào)告制度提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）建立定期精算報(bào)告制度，推動(dòng)養(yǎng)老金制度高質(zhì)量發(fā)展

從日本精算制度演變的過(guò)程可以看到，定期開(kāi)展養(yǎng)老金財(cái)政精算至關(guān)重要。養(yǎng)老金財(cái)政精算是在人口和經(jīng)濟(jì)假設(shè)的前提下，預(yù)測(cè)未來(lái)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)運(yùn)行情況。但未來(lái)人口和經(jīng)濟(jì)的不確定性，使得人口和經(jīng)濟(jì)假設(shè)隨著時(shí)間的推移會(huì)產(chǎn)生與實(shí)際情況的背離。因此，定期更新數(shù)據(jù)，設(shè)定精算假設(shè)，以現(xiàn)實(shí)為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行新的養(yǎng)老金財(cái)政精算是必要的。從日本精算假設(shè)的改革歷程可以看出，相比于未來(lái)人口發(fā)展的不確定性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性更大。因此，我國(guó)在制定養(yǎng)老金精算報(bào)告時(shí)，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)部和外部環(huán)境設(shè)置多重經(jīng)濟(jì)假設(shè)，預(yù)測(cè)各種可能情況下養(yǎng)老金財(cái)務(wù)收支未來(lái)的運(yùn)行情況。

（二）以精算為依據(jù)，推動(dòng)延遲退休政策改革

日本從20世紀(jì)80年代末人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化時(shí)就開(kāi)始討論延遲退休政策，從日本制定延遲退休政策的過(guò)程來(lái)看，事先進(jìn)行財(cái)政精算，預(yù)測(cè)制度實(shí)施后養(yǎng)老金財(cái)政運(yùn)行情況，為政策的實(shí)施提供依據(jù)是非常必要的。我國(guó)即將實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休政策，但實(shí)施方案尚未出臺(tái)。鑒于第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)剛剛公布，能夠?yàn)槿丝诶淆g化以及勞動(dòng)力變化趨勢(shì)提供更準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。以此作為精算假設(shè)的研究基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)延遲退休方案，并預(yù)測(cè)方案實(shí)施后養(yǎng)老金財(cái)務(wù)收支運(yùn)行趨勢(shì)，有助于推動(dòng)延遲退休政策的順利實(shí)施和可持續(xù)發(fā)展。

（三）以精算為依據(jù)，推動(dòng)養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制的建立

除了人口老齡化，連續(xù)17年上調(diào)退休職工養(yǎng)老金待遇，已經(jīng)成為影響我國(guó)養(yǎng)老金支出快速增長(zhǎng)的重要因素。從日本養(yǎng)老金財(cái)政精算制度的發(fā)展歷程可以看到，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期，養(yǎng)老金替代率從20世紀(jì)70年代初的60%上調(diào)至90年代接近70%。在經(jīng)濟(jì)低迷、人口老齡化日益嚴(yán)重以及養(yǎng)老金財(cái)政失衡的情況下，不得不下調(diào)養(yǎng)老金替代率。我國(guó)也同樣面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩、人口老齡化日益嚴(yán)重以及養(yǎng)老金支出持續(xù)攀升的局面，制定養(yǎng)老金精算報(bào)告，預(yù)測(cè)養(yǎng)老金待遇調(diào)整對(duì)養(yǎng)老基金財(cái)務(wù)收支運(yùn)行情況的影響，為科學(xué)地建立養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制提供依據(jù)。

（四）定期發(fā)布精算報(bào)告，爭(zhēng)取公眾對(duì)制度改革的理解

從日本財(cái)政精算制度的改革過(guò)程可以看到，2004年后財(cái)政檢證的過(guò)程和結(jié)果以定期報(bào)告的形式向國(guó)民發(fā)布，既爭(zhēng)取到國(guó)民對(duì)改革的理解，又可以使國(guó)民提早進(jìn)行養(yǎng)老規(guī)劃。反觀(guān)我國(guó)養(yǎng)老金制度改革，延遲退休政策探討多年，遲遲未能推出的主要原因是群眾的反對(duì)聲比較強(qiáng)烈。若未來(lái)適度下調(diào)養(yǎng)老金待遇，更是需要得到群眾的理解和支持。定期制作和發(fā)布養(yǎng)老金精算報(bào)告，提升養(yǎng)老金精算的透明度，能夠爭(zhēng)取群眾的理解和支持，保障制度改革的順利進(jìn)行。