水生態(tài)環(huán)境保護回顧與展望：從污染防治到三水統(tǒng)籌

徐敏，秦順興，馬樂寬，王東＊，趙越

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院水生態(tài)環(huán)境規(guī)劃研究所，北京 100012；2.長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境聯(lián)合研究中心，北京 100012）

引言

水是生命之源，是人類生存和發(fā)展之本。“十四五”時期是乘勢而上、開啟水生態(tài)環(huán)境保護新征程的五年，是向著“清水綠岸、魚翔淺底”美好水生態(tài)環(huán)境愿景奮進的五年，具有不同以往的新形勢和新要求，需要重新理解和審視面向美麗中國建設(shè)的新時代水生態(tài)環(huán)境保護內(nèi)涵。新時代水生態(tài)環(huán)境保護工作既要銜接好“十三五”碧水保衛(wèi)戰(zhàn)成果及好經(jīng)驗好做法，又要錨定2035 年美麗中國建設(shè)目標[1]，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為根本遵循，堅持山水林田湖草沙冰系統(tǒng)治理，堅持精準、科學(xué)、依法治污，按照流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律[2]創(chuàng)新性地開展水生態(tài)環(huán)境保護，明確水生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略路線，助力實現(xiàn)美麗中國。

1 以實現(xiàn)美麗中國為目標的新時代水生態(tài)環(huán)境保護內(nèi)涵

我國水污染防治工作起源于20 世紀70 年代官廳水庫治理，但大規(guī)模、系統(tǒng)性地治水是在1996 年《水污染防治法》確立按流域或區(qū)域推行水污染防治規(guī)劃制度之后，實施了以質(zhì)量改善為核心的五期重點流域水污染防治專項規(guī)劃，對我國水環(huán)境質(zhì)量改善發(fā)揮了統(tǒng)領(lǐng)性作用，流域水環(huán)境不斷得到恢復(fù)，實現(xiàn)了從污染到清潔的質(zhì)變。2017 年，黨的十九大報告戰(zhàn)略性地提出了要提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的要求，強調(diào)統(tǒng)籌山水林田湖草沙冰系統(tǒng)治理，建設(shè)美麗中國。歐美發(fā)達國家早在20 世紀就已經(jīng)通過立法和規(guī)劃關(guān)注水生態(tài)系統(tǒng)，1972 年美國《清潔水法》提出要恢復(fù)和維持國家水域的化學(xué)、物理和生物的完整性的目標要求，2000 年歐盟《水框架指令》提出生態(tài)良好水體保護要求，把保護和恢復(fù)水生生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能作為流域管理的目標指向，強調(diào)對流域的生物指標、支持生物指標的水文地貌指標和支持生物指標的物理化學(xué)指標進行監(jiān)督管理[3]。

借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，我國新時期水生態(tài)環(huán)境保護就是要強化對“山水林田湖草是一個生命共同體”的系統(tǒng)認識，不能停留在過去的以質(zhì)量改善為核心的污染治理，而是要更加強調(diào)對整個水域生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)保護，維持水域生態(tài)系統(tǒng)的完整性[4]?！吨攸c流域水生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃》創(chuàng)新性地提出了以水環(huán)境、水資源、水生態(tài)“三水”統(tǒng)籌的水生態(tài)環(huán)境保護框架思路：“三水”是水域生態(tài)系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互支撐的一個有機整體，任何“一水”都需要其他“兩水”協(xié)同推進。首先，從水資源與水環(huán)境的關(guān)系來看，充足的水量和良好的水動力條件有利于污染物的遷移和降解，從而改善水環(huán)境質(zhì)量、為水生生物提供良好的生境；而水環(huán)境質(zhì)量改善，有利于提升水資源的使用價值，為水資源配置提供更大的空間。其次，從水生態(tài)與水資源和水環(huán)境的關(guān)系來看，結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、物種多樣的適生生物群落可增加水環(huán)境容量，同時還具有涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)徑流等功能，從而促進水資源和水環(huán)境保護。按照木桶理論，“三水”中任何“一水”出現(xiàn)短板，都會削弱水域生態(tài)系統(tǒng)對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的支撐作用。因此，面向美麗中國建設(shè)的新時代水生態(tài)環(huán)境保護要從維持水域生態(tài)系統(tǒng)的完整性出發(fā)，以“三水”統(tǒng)籌為框架構(gòu)建目標指標體系、分析問題和設(shè)計任務(wù)措施，從而實現(xiàn)對水域生態(tài)系統(tǒng)的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。

中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：到2035 年，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達到中等發(fā)達國家水平；生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)。水生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)至少包含三方面重要內(nèi)涵：

一是從國際看，水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平大致相當(dāng)，達到或優(yōu)于中等發(fā)達國家水平。“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)”意味著環(huán)境—經(jīng)濟—社會各領(lǐng)域同步發(fā)展，環(huán)境、經(jīng)濟、社會同步達到基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標水平；生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達到與發(fā)展階段相適應(yīng)的水平，與其他發(fā)展程度類似的國家處在同一水平線，其涵蓋的內(nèi)容不僅是水環(huán)境質(zhì)量，還包括從“三水”角度的水資源保障和水生態(tài)保護狀況達到發(fā)達國家水平。

二是從國內(nèi)看，老百姓獲得感、幸福感、安全感明顯增強，能夠滿足人民群眾對高品質(zhì)水生態(tài)環(huán)境的需求。我國地域遼闊，各流域、各省份及地市的水資源水環(huán)境稟賦條件差異大，“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)”需要全國各流域、各地區(qū)、城市和農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)整體性、根本性的同步改善，全國普遍呈現(xiàn)美麗河湖景象，不同地區(qū)的河湖“各美其美”，能夠滿足人民群眾對高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境的需求，獲得全社會認可。

三是從問題導(dǎo)向看，影響水生態(tài)環(huán)境改善的城鄉(xiāng)面源污染防治、以藍藻水華為代表的水生態(tài)保護修復(fù)等制約性問題得到有效解決?！吧鷳B(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)”需要根本解決損壞群眾健康的突出環(huán)境問題，還清污水管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬，污水直排、偷排、亂排問題得到全面解決；劣Ⅴ類斷面、黑臭水體得到全面消除。

萬軍等認為“美麗”內(nèi)涵應(yīng)表現(xiàn)為人與自然和諧共生，體現(xiàn)為自然美、環(huán)境美、城鄉(xiāng)美、理念美、生產(chǎn)美、生活美、制度美等七個美[5]。在水生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，按照“清水綠岸、魚翔淺底”要求，從“三水”角度系統(tǒng)闡述“美麗”內(nèi)涵如下：一是水質(zhì)好，表現(xiàn)為重污染水體和黑臭水體消除，水體滿足使用功能要求；二是流量足，表現(xiàn)為水體流動、安全流暢；三是生態(tài)美，表現(xiàn)為生物物種豐富、水生態(tài)安全格局穩(wěn)定、水生態(tài)系統(tǒng)功能健全；四是群眾喜，表現(xiàn)為人與自然和諧共生，老百姓參與度、滿意度高。

2 以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的水污染防治工作成效顯著

重點流域水污染防治規(guī)劃是“九五”以來國家層面指導(dǎo)水污染防治工作的重要抓手。在不同的歷史社會經(jīng)濟發(fā)展和水環(huán)境問題背景下，不同時期流域水污染防治規(guī)劃的工作重點雖有所不同，但都有效推動了流域水環(huán)境質(zhì)量改善[6]?！熬盼濉薄笆濉币渣c源污染控制為主、遏制了水污染惡化的趨勢；“十一五”提出了規(guī)劃、任務(wù)、目標、項目、責(zé)任“五到省”要求，實行水環(huán)境保護目標責(zé)任制；“十二五”以分區(qū)防控—污染減排—風(fēng)險防范為主線，“十三五”堅持污染減排與生態(tài)擴容并重，《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）、碧水保衛(wèi)戰(zhàn)等持續(xù)推進我國水環(huán)境質(zhì)量大幅度改善[6]?？v觀五期流域規(guī)劃實施的水污染防治歷程，無論是宏觀的大尺度流域水污染防治規(guī)劃，還是尺度相對較小的控制單元（或小流域）限期達標規(guī)劃（方案），核心內(nèi)容均是在基于對現(xiàn)狀問題的分析評估和對未來預(yù)測的基礎(chǔ)上，研究確定水環(huán)境質(zhì)量目標指標、設(shè)計規(guī)劃任務(wù)、篩選規(guī)劃工程項目以及制定保障措施等內(nèi)容。

2.1 質(zhì)量改善：“保好水、治差水”取得明顯進展

為更好地適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護管理要求，反映全國地表水環(huán)境質(zhì)量狀況及其變化趨勢，我國在20 世紀80 年代初建立了國家地表水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)并逐步發(fā)展完善，水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測斷面與監(jiān)測指標逐步擴展，形成了手工采樣、實驗室分析、水質(zhì)自動站相結(jié)合的監(jiān)測方式；根據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB3838—2002），水環(huán)境質(zhì)量評價指標由早期的9 項指標擴展至21 項指標（表1），逐步關(guān)注水環(huán)境質(zhì)量的全面改善；監(jiān)測斷面由“十一五”的759 個斷面發(fā)展到“十二五”的972 個斷面[8]、“十三五”的2767 個斷面[9]，再到“十四五”的3646 個斷面，全面反映全國地表水水質(zhì)狀況。與水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測體系相匹配的是，每一期重點流域水污染防治規(guī)劃均制定了飲用水水源地等高功能水體、水質(zhì)良好水體、污染嚴重水體等相關(guān)規(guī)劃斷面及水質(zhì)目標要求。

表1 國家地表水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)發(fā)展與變化

總體上，我國采取“水污染物排放總量、水環(huán)境質(zhì)量”雙約束和“抓好差兩頭、帶動中間水體”的水質(zhì)保護思路，根據(jù)《中國環(huán)境狀況公報》《中國統(tǒng)計年鑒》等，1995—2020 年，全國人均GDP 增加了12.7 倍，全國地表水Ⅰ～Ⅲ類比例增加56.0 個百分點，劣Ⅴ類比例降低35.9 個百分點（圖1）；主要污染物濃度大幅降低，全國地表水國控斷面高錳酸鹽指數(shù)、氨氮濃度分別下降了67.8%、90.8%（圖2）[10]。

圖1 全國地表水?dāng)嗝姹壤癎DP變化情況（1995—2020年）

圖2 水污染物濃度變化趨勢（1995—2020年）

與此同時，百姓反映強烈的、影響城市人居環(huán)境的黑臭水體逐漸被整治、消除，群眾獲得感明顯增強。截至2020 年底，全國295 個地級及以上城市（不含州、盟）共有黑臭水體2914 個，消除數(shù)量2863 個，消除比例98.2%。此外，重要湖泊（水庫）富營養(yǎng)化趨勢得到一定程度遏制，1996 年監(jiān)測的26 個重要湖泊（水庫）中富營養(yǎng)化比例高達85%，其中東部湖泊全部呈現(xiàn)富營養(yǎng)化狀態(tài)[11]；2020 年，全國開展營養(yǎng)狀態(tài)監(jiān)測的110 個重要湖泊（水庫）中，輕度、中度、重度富營養(yǎng)狀態(tài)分別為23.6%、4.5%和0.9%（圖3）。

圖3 重點湖泊（水庫）富營養(yǎng)化變化趨勢（2007—2020年）

2.2 任務(wù)項目：由單純污染治理向流域綜合治理轉(zhuǎn)變

縱觀五期重點流域水環(huán)境問題發(fā)展及趨勢演變，水污染防治經(jīng)歷了從單純“見污治污”治理工業(yè)污染為主，向社會—經(jīng)濟—資源—環(huán)境的全面統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變；從治理工業(yè)源、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）、城鎮(zhèn)生活源等特定污染源的水污染物總量控制，向流域、區(qū)域水環(huán)境綜合治理轉(zhuǎn)變，對農(nóng)業(yè)面源、交通源等也提出了相應(yīng)的工程措施或管控要求；從分散的點源治理，向工業(yè)園區(qū)及城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施等集中控制與分散治理相結(jié)合轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)從“重設(shè)施、輕管網(wǎng)”的“規(guī)模增長”模式向“提質(zhì)增效”全面轉(zhuǎn)變，工業(yè)污染從末端控制向全過程管控、源頭管控和清潔生產(chǎn)的過程轉(zhuǎn)變。

水污染防治任務(wù)涵蓋了保障飲用水水源地全面達標、優(yōu)先控制單元綜合整治、工業(yè)污染綜合防治、城鎮(zhèn)生活污水處理改造、農(nóng)業(yè)面源防治示范、生態(tài)保護修復(fù)、環(huán)境風(fēng)險防范、環(huán)境綜合整治等內(nèi)容。各流域根據(jù)本流域的特征性、針對性要求，根據(jù)各流域環(huán)境特點和防治需求相應(yīng)補充、調(diào)整重點任務(wù)的次序和內(nèi)容。例如，“十三五”時期，在“水十條”等綱領(lǐng)性文件的指導(dǎo)下，按照水環(huán)境、水資源、水生態(tài)系統(tǒng)保護的思想，還提出了嚴格水資源保護，保護河湖濕地，防治富營養(yǎng)化，統(tǒng)籌推進流域生態(tài)流量保障和水生態(tài)保護等任務(wù)要求。

水污染防治項目是落實規(guī)劃任務(wù)的表現(xiàn)形式和必要條件。根據(jù)規(guī)劃目標和任務(wù)的不同，項目類型設(shè)置呈現(xiàn)多樣性的特征，其中工業(yè)污染治理和城鎮(zhèn)生活污水處理廠建設(shè)項目是各時期、各規(guī)劃中都有的項目類型。從內(nèi)容上看，綜合整治項目涉及范圍廣泛，凡是與水污染防治相關(guān)的內(nèi)容都可以歸入綜合整治，如飲用水源地保護、面源污染防治、尾礦庫整治、河道清淤、水資源調(diào)配、生態(tài)修復(fù)、風(fēng)險防范、水土保持等；總體上看，是否設(shè)置某一項目主要根據(jù)水環(huán)境治理目標而定。從實施效果來看，“九五”至“十二五”四期重點流域水污染防治規(guī)劃文本中均列出了規(guī)劃項目清單和規(guī)劃投資[8,9]，但由于水污染防治規(guī)劃實施進程的動態(tài)性和不確定性，“十三五”時期規(guī)劃項目由清單制向動態(tài)管理模式轉(zhuǎn)變，規(guī)劃文本中不再列具體項目清單，而是采取靈活的動態(tài)管理方式，并建設(shè)水污染防治中央和省級項目儲備庫，按年度、項目成熟度申請并給予資金支持[10]。

2.3 保障措施：水污染防治政策機制逐步健全完善

解決水污染問題要運用系統(tǒng)性思維，重點流域水污染防治規(guī)劃除針對性地設(shè)計任務(wù)和項目等工程性措施外，還應(yīng)用法規(guī)標準、政策制度和組織實施機制等非工程舉措保障水污染治理任務(wù)順利實施。20 世紀80 年代環(huán)境管理領(lǐng)域建立的“三大政策”和“八大制度”是各時期水污染防治工作的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，但隨著水污染防治工作的不斷推進，主要矛盾發(fā)生變化，流域規(guī)劃實施的政策保障體系得到不斷創(chuàng)新和完善。20 多年水污染防治實踐表明，我國建立了較為系統(tǒng)全面、日漸成熟的水污染防治政策管理 體 系[11-13]（圖4）。一是組織機制更加明確。落實《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》要求，自“十一五”起以重點流域水污染防治專項規(guī)劃實施考核為抓手，依據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》落實地方政府治污責(zé)任，打好治理“組合拳”、多部門合力治污，推動落實“黨 政 同 責(zé)、一崗雙責(zé)”；以排污許可落實企業(yè)治污責(zé)任。二是法規(guī)標準更加嚴密。嚴格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，強化《中華人民共和國水污染防治法》等制度執(zhí)行，2017 年《中華人民共和國水污染防治法》修正案頒布施行，補充飲用水保護、限期達標規(guī)劃等有關(guān)規(guī)定；形成了質(zhì)量標準與排放標準、國家與地方“兩類兩級”的水環(huán)境標準體系，并在山東、河北、河南等多個省份制定一些流域或區(qū)域性的排放標準。三是經(jīng)濟政策更加健全。20 多個省份在跨省流域、省內(nèi)跨地市等流域?qū)嵤┛缃缟鷳B(tài)補償政策；中央水污染防治專項資金加大投入，2020 年達到220 億元；按照補償污水處理和污泥處置成本并合理盈利的原則，制定調(diào)整污水處理收費標準，盡可能做到應(yīng)收盡收，并按規(guī)定足額核撥污水處理費，以保障污水處理廠正常經(jīng)營。四是科技支撐更加有力。組織實施“水體污染控制與治理”國家科技重大專項，推動湖泊生態(tài)修復(fù)、流域水質(zhì)水量綜合調(diào)控等一批先進適用重大科技成果落地轉(zhuǎn)化。五是監(jiān)督管理更加有效。中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度由“督企”向“督政”轉(zhuǎn)變，有力推動“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”落實，統(tǒng)一標準、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合治污、信息共享等流域協(xié)作機制進一步完善。六是公眾參與更加廣泛。依法公開環(huán)境信息，每年開展城市水環(huán)境質(zhì)量排名，暢通“12369”環(huán)保熱線、微信、網(wǎng)絡(luò)等舉報渠道，接受社會監(jiān)督。

圖4 我國水污染防治工作的政策措施保障體系

3 以“三水”統(tǒng)籌為導(dǎo)向的水生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)任重道遠

3.1 面臨的“三水”制約性問題分析

在水污染防治工作及水環(huán)境質(zhì)量改善取得積極成效的同時，也應(yīng)清醒地認識到：我國水生態(tài)環(huán)境保護面臨的結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，與美麗中國建設(shè)目標要求仍有不小差距。

3.1.1 水環(huán)境質(zhì)量改善不平衡不協(xié)調(diào)問題突出

近年來我國工業(yè)和城市治污設(shè)施建設(shè)和管理力度不斷加強，但水環(huán)境治理短板問題仍然突出，城市黑臭水體尚未實現(xiàn)長治久清。2020 年全國地表水“十四五”國控斷面仍存在1.9%的劣V 類水質(zhì)，主要集中在松花江、西北諸河、黃河、海河等流域，劣V 類比例分別為7.1%、5.9%、4.6%和3.0%（圖5）。工業(yè)和城市生活污染治理成效仍需鞏固深化，城鄉(xiāng)面源污染防治瓶頸亟待突破。全國城鎮(zhèn)生活污水集中收集率僅為60% 左右，城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施欠賬仍然較多，特別是老城區(qū)、城中村以及城郊接合部等區(qū)域，污水收集能力不足，管網(wǎng)質(zhì)量不高，污水處理廠進水污染物濃度偏低[14]，汛期污水直排環(huán)境現(xiàn)象普遍存在。

圖5 2020年十大流域水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀（“十四五”國控斷面）

3.1.2 河流湖泊斷流干涸或生態(tài)流量不足廣泛存在

我國人多水少，水資源時空分布不均，供需矛盾突出，部分河湖生態(tài)流量難以保障，河流斷流、湖泊萎縮等問題依然嚴峻。黃河、海河、淮河、遼河等流域水資源開發(fā)利用率遠超40%的生態(tài)警戒線；根據(jù)《2018 年全國水利發(fā)展統(tǒng)計公報》，全國流量為5 m3/s及以上的河流已建水閘104 403 座，其中大型水閘897 座，受水資源短缺、用水效率低、閘壩多等影響，不合理的水資源調(diào)配和水電開發(fā)導(dǎo)致中小河流斷流現(xiàn)象普遍。京津冀地區(qū)遙感監(jiān)測的345 條河流中，總長度達到20 061.3 km；其中存在干涸斷流現(xiàn)象的有267條，干涸河道長度為5009.99 km，占被監(jiān)測河道總長度的25.0%[15]。根據(jù)《中國水資源公報》，2019 年我國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.559、萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量和萬元工業(yè)增加值用水量為60.8 m3和38.4 m3，用水效率遠低于先進國家水平。

3.1.3 水生態(tài)破壞現(xiàn)象十分普遍

新中國成立以來，受水資源開發(fā)、水域污染、過度捕撈、航道整治、岸坡硬化、挖砂采石等人類活動影響，水源涵養(yǎng)功能受損、水生態(tài)系統(tǒng)失衡、生物多樣性喪失等問題在各流域不同程度存在，已經(jīng)成為建設(shè)美麗中國的突出短板。七大流域生物多樣性持續(xù)下降，水生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能退化，水生生物生境狀況不容樂觀；長江上游受威脅魚類種類占全國總數(shù)的40%，白鰭豚已功能性滅絕，江豚面臨極危態(tài)勢；黃河流域水生生物資源量減少，北方銅魚、黃河雅羅魚等常見經(jīng)濟魚類分布范圍急劇縮小，甚至成為瀕危物種；2015 年《中國生物多樣性紅色名錄 脊椎動物卷》顯示，中國受威脅魚類295 種，占總數(shù)的20.3%；2017 年瀕危魚類134 種；受威脅兩棲動物176 種，占總數(shù)的43.1%。根據(jù)《中國環(huán)境狀況公報》，重要湖泊藍藻水華暴發(fā)風(fēng)險尚未得到有效控制，2020 年富營養(yǎng)狀態(tài)湖庫由2016 年的23.1%上升為29.0%。

3.1.4 水生態(tài)環(huán)境依然呈現(xiàn)高風(fēng)險態(tài)勢

我國環(huán)境風(fēng)險企業(yè)數(shù)量龐大、近水靠城，區(qū)域性、布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境風(fēng)險突出。大量化工企業(yè)臨水而建，長江經(jīng)濟帶30%的環(huán)境風(fēng)險企業(yè)位于飲用水水源地周邊5 km 范圍內(nèi)，因安全生產(chǎn)、化學(xué)品運輸?shù)纫l(fā)的突發(fā)環(huán)境事件處于高發(fā)期；河湖灘涂底泥的重金屬累積性風(fēng)險不容忽視。雖然我國水環(huán)境質(zhì)量總體上呈改善態(tài)勢，常規(guī)水質(zhì)監(jiān)測指標正在逐步改善，但環(huán)境激素、抗生素、微塑料等新型污染物尚未納入日常的監(jiān)測評價考核，管控能力不足。

3.1.5 治理體系和治理能力需進一步加強

“十四五”時期，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，新型工業(yè)化深入推進，城鎮(zhèn)化率仍將處于快速增長區(qū)間，糧食安全仍需全面保障，工業(yè)、生活、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域污染物排放壓力持續(xù)增加。生態(tài)文明改革事項還需進一步深化，“三水”統(tǒng)籌的系統(tǒng)治理格局尚未形成，水生態(tài)環(huán)境保護目標和任務(wù)尚未協(xié)調(diào)統(tǒng)一，破除部門藩籬、建立協(xié)同協(xié)作還需要進一步努力；地上地下、陸海統(tǒng)籌協(xié)同增效的水生態(tài)環(huán)境治理體系亟待完善。當(dāng)前人民群眾對環(huán)境問題的舉報投訴仍然高位運行，水生態(tài)保護修復(fù)剛剛起步，監(jiān)測預(yù)警等能力有待加強。水生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)、標準規(guī)范仍需進一步完善，流域水生態(tài)環(huán)境管控體系需進一步健全，經(jīng)濟政策、科技支撐、宣傳教育等還需進一步加強。

3.2 國內(nèi)外水生態(tài)環(huán)境狀況比較分析

2035 年我國人均GDP 將達到中等發(fā)達國家水平，美麗中國目標為水生態(tài)環(huán)境保護提供了方向指引和重大機遇?！吨攸c流域水生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃》提出了水環(huán)境、水資源、水生態(tài)“三水”目標指標框架和要求[16]，按“三水”進行國際對標比較，有利于了解我國與發(fā)達國家之間的差距，可為新時代水生態(tài)環(huán)境狀況趕超發(fā)達國家提供基礎(chǔ)。

3.2.1 水環(huán)境質(zhì)量：與發(fā)達國家基本相當(dāng)

在水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和評價方面，國際上尚未形成統(tǒng)一的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價體系。各個國家采用的水質(zhì)評價指標及水質(zhì)標準有所差別和不同，通常是以基準或相關(guān)標準為依據(jù)，考慮社會、經(jīng)濟和技術(shù)等發(fā)展狀況，經(jīng)過綜合分析制定水環(huán)境質(zhì)量標準的管理限值。開展水環(huán)境狀況比較，首先要選擇可比的相關(guān)指標進行分析，本文以我國現(xiàn)行的《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB3838—2002）表1 中指標為基礎(chǔ)，兼顧其他發(fā)達國家在水生態(tài)環(huán)境改善進程中也普遍監(jiān)測和評價的指標，研究確定溶解氧、生化需氧量和總磷等作為可比的理化指標，按照《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB3838—2002）進行統(tǒng)一評價。

三項指標的水質(zhì)評價結(jié)果顯示，2019 年我國Ⅰ～Ⅲ類比例為85.6%，美國、德國、英國、法國、歐洲（英國、法國、德國等38 個國家）平均分別為85.7%、90.1%、88.3%、92.5%、80.6%（其結(jié)果受數(shù)據(jù)的可獲取性影響）（圖6）[17,18]；從1970—2019 年各國水環(huán)境質(zhì)量變化趨勢看，我國近10 多年的水質(zhì)改善速度遠超歐美發(fā)達國家水平，在某種程度上我國用10多年的時間，水質(zhì)理化指標基本實現(xiàn)與發(fā)達國家相當(dāng)。

從經(jīng)濟社會發(fā)展與質(zhì)量改善進程看，據(jù)預(yù)測2035年我國人均GDP 為2.4 萬～2.7 萬美元[19]；2019 年我國人均GDP 約為1 萬美元、Ⅰ～Ⅲ類比例達到85.6%，已達到或優(yōu)于發(fā)達國家1 萬美元或2.5 萬美元情景下的Ⅰ～Ⅲ類比例。同時，從圖6 的各國水質(zhì)變化趨勢看，越到后期，Ⅰ～Ⅲ類比例越趨于平穩(wěn)，改善幅度相對較小。

圖6 中國與歐美發(fā)達國家的水環(huán)境質(zhì)量比較

3.2.2 水資源保障：與發(fā)達國家尚有差距

水域生態(tài)系統(tǒng)的水資源保障主要以生態(tài)流量指標進行衡量。生態(tài)流量是指維系河流、湖泊等水生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的完整性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性，保障人類生存與可持續(xù)發(fā)展的合理需求，需要保留在河流、湖泊內(nèi)的流量（水量、水位、水深）及其過程。自然或近自然的水文過程，是保護河流生態(tài)系統(tǒng)的最理想選擇。

美國、澳大利亞等國家在2000 年前后就從珍稀瀕危洄游性魚類、國際重要濕地、珍稀瀕危鳥類等生態(tài)保護目標方面，考慮水資源優(yōu)化配置和生態(tài)流量需求，如美國薩瓦納河在21 世紀初，歷經(jīng)10 年通過“試驗—監(jiān)測—反饋—修正”過程開展生態(tài)流量適應(yīng)性管理和監(jiān)測評估，制定《生態(tài)流量實施方案》，確定了生態(tài)流量的量級、季節(jié)性、頻率、持續(xù)時間等精準管理要求（表3）。但我國目前剛處于起步階段，水利部門在2014 年頒布實施了《河湖生態(tài)需水計算規(guī)范》和2020 年《關(guān)于做好河湖生態(tài)流量確定和保障工作的指導(dǎo)意見》，以及兩批重點河湖生態(tài)流量保障目標（試行）等有關(guān)生態(tài)流量的標準規(guī)范及措施要求，但實施效果尚需時間檢驗。據(jù)水利部門對七大流域綜合規(guī)劃中明確生態(tài)流量或水量目標的130 個重要河湖180 個控制斷面進行評估，其中生態(tài)流量“不滿足”要求的斷面有64 個，占36%。

表3 國外典型河流生態(tài)流量實施情況[20]

3.2.3 水生態(tài)狀況：與發(fā)達國家差距較大

美國、歐盟從20 世紀80 年代就開始強調(diào)水生態(tài)保護修復(fù)并先后開展了監(jiān)測評價工作，有關(guān)監(jiān)測評價及管理的法規(guī)日趨完善。例如，歐盟理事會和歐洲議會2000 年頒布了《歐盟水框架指令》，以恢復(fù)水生生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能為核心目標，保障水資源的可持續(xù)利用，并以6 年為一個周期，對生物指標、支持生物指標的水文地貌指標和支持生物指標的物理化學(xué)指標進行監(jiān)測評估。美國《清潔水法》要求依據(jù)《清潔水法》進行生物狀況評價。

從發(fā)達國家魚類物種多樣性恢復(fù)進程看，發(fā)達國家水生態(tài)狀況已越過歷史最差階段，土著魚類逐步恢復(fù)。例如，“二戰(zhàn)”前萊茵河63 種魚類，代表性物種鮭魚在1958 年消失，20 世紀70 年代萊茵河魚類急劇減少，2000 年魚類物種譜系幾乎恢復(fù)完整，現(xiàn)如今每年幾百條鮭魚從北海洄游至萊茵河[21]；密西西比河流域、北美五大湖區(qū)和東部各州在20 世紀70 年代白鱘種群消失，近些年一些白鱘種群在密西西比三角洲已經(jīng)逐步恢復(fù)[22]。

我國長江流域，長江干流魚類物種數(shù)從20 世紀80 年代的255 種減少到2015—2018 年的131 種（不含外來物種）。長江刀鱭是溯河洄游性魚類，20 世紀70 年代長江下游安徽、江蘇和上海刀鱭的年均捕撈量為2904 t；80 年代開始江湖阻隔導(dǎo)致刀鱭生殖洄游受阻，棲息生境大幅萎縮；90 年代三省市年均捕撈量下降至1371 t，2001—2005 年僅673 t[23]?？傮w上，目前我國水生態(tài)保護工作還在起步階段，有關(guān)水生態(tài)的監(jiān)測及評價體系還有待完善。

4 面向美麗中國建設(shè)的水生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略建議

借鑒“水十條”提出的“到2030 年，力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù)。到21 世紀中葉，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)”的工作目標，結(jié)合《重點流域水生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃》“三水”目標指標框架，基于美麗中國“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)”和“美麗”內(nèi)涵分析，站在2035 年前的十五年尺度上，提出我國未來“三水”統(tǒng)籌的水生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略框架建議（圖7）。

圖7 水生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略建議框架

4.1 突出水生態(tài)系統(tǒng)保護的目標指引

河湖水生態(tài)問題是一個歷史性、持續(xù)性問題，在水環(huán)境質(zhì)量取得積極成效的基礎(chǔ)上，借鑒歐美發(fā)達國家經(jīng)驗，積極推進水生態(tài)保護修復(fù)工作。水生態(tài)保護具有流域性和系統(tǒng)性特征，以各流域水生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能恢復(fù)為目標，以重要生境、生物資源保護與恢復(fù)為抓手，針對不同流域、區(qū)域水生態(tài)系統(tǒng)面臨的問題及癥結(jié)，全面改善河湖水生態(tài)狀況，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品。在具體實踐過程中，以河湖（小流域）為載體，按照流域水生態(tài)健康要求涵蓋水質(zhì)、水量和水生態(tài)三方面指標，堅持目標導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，制定“三水”統(tǒng)籌的水生態(tài)環(huán)境目標指標體系及評價方法，貫穿水生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)規(guī)劃的編制、執(zhí)行、管理、考核（或評估）的全過程，引導(dǎo)推進各流域從理化指標表征的水質(zhì)改善向“三水”統(tǒng)籌的水生態(tài)健康恢復(fù)轉(zhuǎn)變。定期開展水質(zhì)理化指標、物理生境指標和水生生物指標監(jiān)測，推進河湖緩沖帶、生態(tài)用水保障程度、濕地恢復(fù)與建設(shè)情況遙感監(jiān)測，研究制定與水生態(tài)系統(tǒng)保護目標相協(xié)調(diào)一致的水環(huán)境治理、水資源保障和水生態(tài)保護修復(fù)方案。

4.2 明確流域水環(huán)境管控的空間基礎(chǔ)

河流水系、湖泊是構(gòu)成國土生態(tài)空間的核心要素，河湖岸線、水功能區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)緩沖帶等是流域水生態(tài)空間的具體體現(xiàn)?！笆濉币詠斫⒌牧饔颉刂茀^(qū)—控制單元的分區(qū)管理體系為各類水生態(tài)空間的整合提供了空間基礎(chǔ)，尤其是“十三五”期間全國劃分為1784 個控制單元，為因地制宜綜合運用水污染治理、水資源配置、水生態(tài)保護等措施，提高污染防治的科學(xué)性、系統(tǒng)性和針對性發(fā)揮了重要作用。根據(jù)2018 年《深化黨和國家的國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，生態(tài)環(huán)境部整合了流域水環(huán)境保護、水功能區(qū)劃、排污口監(jiān)督管理等職責(zé)，為新時期流域生態(tài)環(huán)境空間管控體系的完善提供了很好的機遇。宏觀層面，借鑒美國40 000 多個的TMDL 水環(huán)境管理體系，按照“流域統(tǒng)籌、區(qū)域落實”的要求落實行政轄區(qū)水生態(tài)環(huán)境狀況改善責(zé)任，鼓勵將國家控制單元繼續(xù)劃分更小的控制單元，對3646 個國控斷面的水生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任落實到各級行政轄區(qū)。按照分級管理原則，加強省控、市控、縣控斷面的管控，通過斷面將責(zé)任細化落實到省、市、縣、鄉(xiāng)（村），逐步推進水質(zhì)、水量和水生態(tài)的同步監(jiān)測。微觀層面，深化排污口設(shè)置和監(jiān)督管理改革，將入河排污口管理作為打通水陸的重要環(huán)節(jié)，建立健全“水體—入河排污口—排污管線—污染源”聯(lián)動管理的水污染物排放治理體系，堅持精準、科學(xué)、依法治污，追蹤溯源落實企事業(yè)單位治污責(zé)任。總體上在宏觀和微觀兩個層面發(fā)力，著力解決“問題在水里，根子既在岸上也在水里”的管理瓶頸問題。

4.3 深化“三水”統(tǒng)籌兼顧的系統(tǒng)治理

“三水”統(tǒng)籌實施系統(tǒng)治理是全面改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的根本路徑。堅持“山水林田湖草生命共同體”理念，從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，從源頭上系統(tǒng)開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護，堅持污染減排與生態(tài)擴容兩手發(fā)力，構(gòu)建水環(huán)境、水資源、水生態(tài)統(tǒng)籌兼顧、多措并舉、協(xié)調(diào)推進的格局。水資源方面，實施國家節(jié)水行動，堅持以水定人、以水定地、以水定產(chǎn)、以水定城，完善水資源配置制度，提高生態(tài)用水比例及保證水平；加快高耗水發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和區(qū)域再生水循環(huán)利用，保障生態(tài)流量。水生態(tài)方面，堅持保護優(yōu)先、自然修復(fù)，開展水源涵養(yǎng)區(qū)、水域及其生態(tài)緩沖帶等流域重要生態(tài)空間范圍劃定工作，明確生態(tài)環(huán)境管控要求，清理整治不符合水源涵養(yǎng)區(qū)、水域、河湖生態(tài)緩沖帶等保護功能要求的生產(chǎn)生活活動。對生物生境和生物群落受損的河湖生態(tài)空間，實施河湖生態(tài)緩沖帶恢復(fù)、天然生境和水生植被恢復(fù)等措施；力爭到2035 年“清水綠岸、魚翔淺底”美麗河湖景象普遍呈現(xiàn)。水環(huán)境方面，堅持建管并重，實施黑臭水體綜合治理，推動加快補齊縣城和建制鎮(zhèn)污水收集處理設(shè)施短板，根據(jù)水質(zhì)改善目標及需求合理規(guī)劃提標改造工程或尾水人工濕地凈化工程，持續(xù)推進城市面源污染治理；推進工業(yè)污染防治由末端治理的全面達標排放向全過程綠色發(fā)展轉(zhuǎn)變，面源污染突出的流域區(qū)域要著力完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村“源頭防控—過程防控—末端治理”污染防治政策。

4.4 完善治理能力現(xiàn)代化的政策制度

在繼承發(fā)揚黨的十八大以來“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”落實、中央環(huán)保督察、生態(tài)補償?shù)群玫慕?jīng)驗做法基礎(chǔ)上，建議未來進一步健全多元共治的政策制度保障機制。一是健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，構(gòu)建一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核的制度機制。二是精準、科學(xué)制定差別化管控要求，合理設(shè)置過渡期，引導(dǎo)推動重點行業(yè)、重點區(qū)域綠色發(fā)展；推進建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度，強化綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，推動陸域海域污染協(xié)同治理。三是建立健全財政資金投入機制，積極探索“綠水青山就是金山銀山”理念轉(zhuǎn)化路徑及生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，健全流域橫向生態(tài)補償、綠色農(nóng)業(yè)補貼等政策。四是加強藍藻水華、城鄉(xiāng)面源污染防治、生態(tài)流量適應(yīng)性管理等重點難點問題的科學(xué)研究。五是統(tǒng)籌水環(huán)境、水資源、水生態(tài)、氣象、航運等相關(guān)監(jiān)測資源，建立健全相關(guān)部門之間的監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機制，建立水生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺。六是構(gòu)建全民行動格局，推動美麗河湖保護與建設(shè)。