行政訴訟繁簡分流的制度邏輯

章志遠

內(nèi)容摘要：從法定的行政訴訟簡易程序設計到行政訴訟繁簡分流改革，中國特色行政審判制度展現(xiàn)出自我完善的司法品格。作為實現(xiàn)簡案快審、繁案精審訴訟格局的基本理念，行政訴訟繁簡分流是司法踐行創(chuàng)新社會治理要求、回應行政爭議實質(zhì)性化解社會期待、優(yōu)化行政審判資源科學配置的必然選擇。行政訴訟繁簡分流的規(guī)范構(gòu)造既包括簡易程序改造和繁案精審補強等存量制度的優(yōu)化，也包括訴前分流機制增設、案件繁簡分流標準厘清、簡案快審程序增設和標準訴訟采行等增量制度的規(guī)范。行政訴訟繁簡分流改革要處理好程序簡化與訴權(quán)保障、訴訟改革與績效評價之間的辯證關(guān)系，實現(xiàn)訴訟制度改革在法律屬性與政治屬性間的平衡。

關(guān)鍵詞：行政訴訟 繁簡分流 制度構(gòu)造 訴權(quán)保障 簡易程序 普通程序

中圖分類號：DF74文獻標識碼：A文章編號：1674-4039-（2021）05-0165-174

與案件數(shù)量持續(xù)不斷攀升、“案多人少”矛盾十分突出的民事訴訟相比，行政訴訟案件自2014年修訂的行政訴訟法實施以來，雖數(shù)量有所上升但也未曾出現(xiàn)預想中的“井噴”局面面。然而，近年來行政訴訟繁簡分流改革的呼聲卻日漸高漲，已經(jīng)成為完善我國行政訴訟制度的重要方向。那么，在現(xiàn)行法律已經(jīng)專節(jié)規(guī)定行政訴訟簡易程序的背景之下，為何還要進行繁簡分流改革？如何確保行政訴訟繁簡分流改革在法治的基本框架中展開并不致對當事人行政訴權(quán)的充分有效保護產(chǎn)生負面影響？很顯然，這些問題都亟待行政法學基本理論予以回應。相較于行政訴訟簡易程序研究的熱鬧場景，行政法學理論還未對行政訴訟繁簡分流改革展開深入研究?！? 〕有鑒于此，筆者將在追溯行政訴訟繁簡分流改革進程的基礎(chǔ)上，圍繞繁簡分流的法理基礎(chǔ)、規(guī)范構(gòu)造和辯證關(guān)系進行闡釋，希冀揭示行政訴訟繁簡分流改革的內(nèi)在邏輯和規(guī)范基礎(chǔ)，推動繁簡分流改革朝著法治化、規(guī)范化方向發(fā)展，進一步繁榮我國行政訴訟法學基本理論研究。

一、行政訴訟繁簡分流的歷史演進

1989年行政訴訟法并無任何有關(guān)行政案件繁簡分流的規(guī)定，也就是說當時所有行政案件審理都要采取合議制方式、按照統(tǒng)一的程序進行。2009年3月17日，最高人民法院印發(fā)《人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）》（法發(fā)〔2009〕14號），首次提出“完善行政訴訟簡易程序，明確適用簡易程序的案件范圍，制定簡易程序?qū)徖硪?guī)則”的改革任務。2010年11月17日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》（法〔2010〕446號），在部分基層人民法院正式開展行政訴訟簡易程序試點工作。盡管試點工作取得了一定成效，但這種“法外”改革之舉與法治國家所要求的訴訟制度遵循法律保留原則之間確實存在緊張關(guān)系?！? 〕在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2014年修訂的行政訴訟法以專節(jié)形式單獨設立簡易程序，使之成為與行政訴訟一審普通程序相并行的獨立程序，實現(xiàn)了簡易程序的“入法”，同時也開啟了行政訴訟繁簡分流的征程。

簡易程序的法定化雖然為人民法院快速審理部分簡易行政案件提供了基本的立法保障，但并未取得預期的實施效果。〔3 〕究其原因，主要是法律規(guī)定本身的缺陷、法院考評機制的限制和行政爭議形態(tài)的發(fā)展變化。首先，簡易程序的適用范圍比較狹窄，對案件類型的列舉本身還存在標準不一的問題，且當事人意定適用的補充模式缺乏實質(zhì)意義。受制于審理期限短暫、當庭宣判壓力大、獨任審理風險高等現(xiàn)實因素，法官適用簡易程序的積極性普遍不高。其次，在法院審判績效考評體系中，簡易程序結(jié)案的考核分值偏低，加之缺乏與簡易程序運行相匹配的支撐性機制，法官沒有足夠的現(xiàn)實動力選擇簡易程序結(jié)案。最后，社會轉(zhuǎn)型引發(fā)不同利益主體之間的分化和重組，大量與黨委、政府中心工作密切關(guān)聯(lián)的行政爭議涌向法院，能夠適用簡易程序的法定案件反而成為稀缺品?？梢哉f，法律文本自身的簡略模糊和行政爭議形態(tài)的發(fā)展變化致使簡易程序條款陷入某種“休眠”狀態(tài)，修法既未能實現(xiàn)對行政審判資源的科學調(diào)配，也沒有形成“簡案快審、繁案精審”的理想訴訟格局。

行政訴訟繁簡分流改革的真正開啟，標志是最高人民法院2016年9月12日印發(fā)的《關(guān)于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（法發(fā)〔2016〕21號），以下簡稱《繁簡分流若干意見》）?！斗焙喎至魅舾梢庖姟分怨诿麨椤斑M一步推進”，主要因為其是對此前已經(jīng)開展的民事訴訟程序和刑事訴訟程序繁簡分流改革的繼續(xù)深化，當然也包括對行政訴訟法有關(guān)簡易程序規(guī)定的適度拓展?！斗焙喎至魅舾梢庖姟返某雠_，與人民法院訴訟案件數(shù)量整體上呈現(xiàn)爆發(fā)式增長的背景息息相關(guān)，也契合了2014年修訂的行政訴訟法實施以后行政訴訟案件大幅上升的現(xiàn)實需要。就行政訴訟繁簡分流改革的具體內(nèi)容而言，《繁簡分流若干意見》主要提出了三項“直接任務”和四項“參照任務”。其中，直接任務包括第6條“簡化行政案件審理程序、探索建立行政速裁工作機制”、第7條“探索實行示范訴訟方式”和第14條“促進當庭宣判”。參照任務則包括第2條“推進立案環(huán)節(jié)案件的甄別分流”、第3條“完善送達程序與送達方式”、第15條“推行裁判文書繁簡分流”和第20條“完善多元化糾紛解決機制”。從《繁簡分流若干意見》對行政訴訟繁簡分流改革直接任務和參照任務的規(guī)定上看，有的是對法定簡易程序的進一步細化規(guī)定，有的是對法定簡易程序的延伸性規(guī)定，有的是對行政訴訟普通程序的簡化規(guī)定，還有的則是對民事訴訟繁簡分流改革的參照性規(guī)定。總體而言，作為指導行政訴訟繁簡分流改革最直接依據(jù)的《繁簡分流若干意見》具備相應的合法性基礎(chǔ)?！? 〕

《繁簡分流若干意見》發(fā)布之后，全國各地掀起了行政訴訟繁簡分流改革的熱潮，在擴大行政訴訟簡易程序案件適用范圍、簡化行政訴訟普通程序規(guī)定、推行行政案件速裁機制和試行示范訴訟、訴前調(diào)解、審前分流等方面積累了很多有益經(jīng)驗。例如，廣州鐵路運輸中級人民法院2019年3月印發(fā)《行政案件適用簡易程序工作指引》，規(guī)定對于適宜通過簡易程序?qū)徖淼钠渌姓讣?，立案庭可以適當形式征詢當事人意見，并作好解釋工作，將簡易程序適用的主動權(quán)掌握在法院手中。重慶市高級人民法院2020年7月印發(fā)《全市法院行政案件標準訴訟規(guī)則（試行）》，推動行政案件標準訴訟的試行。重慶市第五中級人民法院2020年8月印發(fā)《優(yōu)化行政二審案件審理方式指南（試行）》，推動二審行政案件的簡化審理。安徽省高級人民法院2020年7月印發(fā)《關(guān)于行政訴訟案件繁簡分流的實施意見（試行）》（以下簡稱“安徽實施意見”），率先在省域范圍內(nèi)全面推進行政訴訟繁簡分流改革。

黨的十九大以來，深化司法體制綜合配套改革、全面落實司法責任制、優(yōu)化司法資源配置、全面提升司法效能成為新時代司法改革的主旋律，訴訟繁簡分流改革進程隨之進一步加快。〔5 〕2019年3月15日，中央政法委、最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步優(yōu)化司法資源配置全面提升司法效能的意見》（中政委法〔2019〕26號），明確提出“關(guān)口前移，健全多元化解機制”“繁簡分流，優(yōu)化訴訟資源配置”等改革任務，對行政訴訟制度改革則直接提出“依法擴大行政案件簡易程序適用、探索建立行政速裁工作機制”的具體要求。2019年2月27日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019-2023）》（法發(fā)〔2019〕8號，以下簡稱“五五改革綱要”），提出“優(yōu)化行政審判資源配置”的改革目標。2019年8月1日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于建設一站式多元解紛機制一站式訴訟服務中心的意見》（以下簡稱“一站式意見”），提出“普遍開展一審案件繁簡分流工作，探索二審案件的繁簡分流”的改革任務。2020年2月10日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于人民法院深化“分調(diào)裁審”機制改革的意見》（法發(fā)〔2020〕8號），對案件分案、調(diào)解、速裁、快審進行部署。2020年7月31日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》（法發(fā)〔2020〕26號），提出“深化案件繁簡分流”“加強多元糾紛解決機制與繁簡分流機制有效銜接”的改革任務。2021年5月28日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于推進行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》（法發(fā)〔2021 〕17號），正式部署開展行政訴訟繁簡分流改革。

綜觀行政訴訟繁簡分流改革的過程，大體上經(jīng)歷了“文件試點簡易程序——簡易程序入法——文件推動繁簡分流”三個階段。如果說2014年修訂前后的行政訴訟法還停留于行政訴訟普通程序與簡易程序的技術(shù)之分，那么2016年之后的行政訴訟繁簡分流則是在更為宏大的司法改革背景之下展開的。從訴訟程序劃分到繁簡分流，既是時代變遷中行政審判制度命運的縮影，也是行政審判制度對社會急速轉(zhuǎn)型的回應。透過作為行政訴訟繁簡分流表現(xiàn)形式之一的簡易程序制度入法后的實施成效，特別是各種新型繁簡分流機制的興起，可以看出行政訴訟制度在政治屬性與法律屬性之間的艱難選擇，并再次印證新時代行政審判制度發(fā)展需要“置身國家權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)和訴訟三角關(guān)系的結(jié)構(gòu)中予以考察” 〔6 〕的法理。

二、行政訴訟繁簡分流的理論基礎(chǔ)

就規(guī)范意義而言，“繁簡分流”并非確切的法律概念，而是訴訟制度改革的實踐話語。2019年12月28日，十三屆全國人大常委會第十五次會議通過《關(guān)于授權(quán)最高人民法院在部分地區(qū)開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作的決定》，授權(quán)最高人民法院在部分法院就優(yōu)化司法確認程序、完善小額訴訟程序、完善簡易程序規(guī)則、擴大獨任制適用范圍、健全電子訴訟規(guī)則等，開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作。作為當下指導繁簡分流改革最重要的法律文件，這份授權(quán)決定并沒有對繁簡分流作出明確界定，只是列舉了繁簡分流的具體機制。2020年1月15日，最高人民法院印發(fā)《民事訴訟程序繁簡分流改革試點實施辦法》（法〔2020〕11號），提及“深化民事訴訟制度改革，推進案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道”，這同樣只是描述性的表達。結(jié)合當下改革實踐的發(fā)展，行政訴訟繁簡分流可以界定為，人民法院在科學甄別、分流簡單行政案件和復雜行政案件的基礎(chǔ)上，通過優(yōu)化行政審判資源配置，依法快速審理簡單行政案件、嚴格規(guī)范審理復雜案件，實現(xiàn)簡案快審、繁案精審的訴訟格局。從這個意義上來說，行政訴訟簡易程序是行政訴訟繁簡分流的一項具體工作機制，兩者之間是種屬關(guān)系。從法定的行政訴訟簡易程序設計到行政訴訟繁簡分流改革的變化，體現(xiàn)了中國特色行政審判制度的自我完善，具有深厚的法理基礎(chǔ)。

（一）司法踐行創(chuàng)新社會治理理念的內(nèi)在要求

“黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。堅持中國特色社會主義法治道路，最根本的是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。” 〔7 〕黨的十九大以來，堅持把黨的政治建設擺在首位是深化司法責任制綜合配套改革的首要任務，把黨的路線方針政策融入司法活動的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)成為處理好司法與政治關(guān)系的基本遵循。“司法現(xiàn)象是政治現(xiàn)象的組成部分，司法活動本身屬于廣義上的政治活動。因此，司法與政治發(fā)生關(guān)系是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的?！?〔8 〕黨中央歷來重視社會文明建設，相繼提出建設社會主義和諧社會、全面建成小康社會、創(chuàng)新社會治理體制、堅持法治國家法治政府法治社會一體建設、加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設等一系列重要論斷，特別是系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理、依法治理理念的提出，對人民法院的審判工作提出了新的更高要求，人民法院應當主動融入黨委領(lǐng)導、政府負責的創(chuàng)新社會治理活動。

社會矛盾糾紛化解是創(chuàng)新社會治理的重要組成內(nèi)容，尤其是行政爭議的發(fā)生與化解，直接關(guān)系到官民關(guān)系的修復、社會秩序的穩(wěn)定和人民群眾切身利益的維護，對法律效果、社會效果、政治效果相統(tǒng)一的要求更高。近年來，堅持把非訴訟機制挺在前面、注重多元化解爭議機制的銜接、實現(xiàn)社會矛盾糾紛的源頭治理成為新的權(quán)威性司法政策。雖然人民法院審理的行政案件在所有案件總量中占比不到2%，但案件處理的難度卻很大，對法官法律素養(yǎng)、政治素質(zhì)和審判藝術(shù)的要求更高。因此，通過行政訴訟繁簡分流改革實現(xiàn)“簡案快審、繁案精審”，既是貫徹創(chuàng)新社會治理理念的內(nèi)在要求，也符合行政審判自身的運行規(guī)律。一方面，訴前分流機制的運用，能夠使一些簡單行政爭議通過非訴訟機制快速獲得解決，切實緩解人民法院的審判壓力;另一方面，簡易程序的擴大適用、行政速裁機制的運用、示范訴訟制度的推行和普通程序的簡化，能夠全面提升行政審判質(zhì)效，確保復雜行政案件得到深入細致的審理和公正妥善的化解。行政訴訟繁簡分流、輕重分離、快慢分道的持續(xù)推進，能夠最大限度地發(fā)揮人民法院行政審判工作在訴源治理中的參與、規(guī)范和保障作用，將行政審判制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新社會治理的效能。

（二）行政爭議實質(zhì)性化解社會期待的積極應對

2014年修訂的行政訴訟法第1條新增“解決行政爭議”為行政訴訟制度的目的之一，回應了社會轉(zhuǎn)型時期行政爭議多發(fā)、高發(fā)態(tài)勢的現(xiàn)實需求。近幾年來，作為解決行政爭議“升級版”“加強版”的“實質(zhì)性解決行政爭議”理念開始流行，“五五改革綱要”甚至將“推動行政爭議實質(zhì)性化解”作為今后一段時期行政訴訟制度改革的重要方向。從行政審判實踐來看，實質(zhì)性解決行政爭議“是對‘流于形式的簡單裁判和‘迫于形勢的任意協(xié)調(diào)的雙重否定，是向依法裁判為后盾、協(xié)調(diào)處理為補充、輔助機制為激勵的理性回歸” 〔9 〕。實質(zhì)性解決行政爭議的提出，也是對長期以來行政案件審理中存在的“程序空轉(zhuǎn)”“案結(jié)事不了”現(xiàn)象的反思，體現(xiàn)出司法評價對“消費者體驗”的應有尊重?！?0 〕

面對行政爭議實質(zhì)性化解的社會期待，人民法院行政審判工作更應通過各種繁簡分流機制的綜合運用，確保人民群眾合法合理的訴求得到公正及時高效解決。一段時間以來，一些沒有任何實益的政府信息公開訴訟、投訴舉報答復訴訟涌向法院，干擾了行政審判的正常秩序，無端耗費了有限的行政審判資源。為此，一些地方法院探索運用訴前濫訴甄別分流機制、行政速裁機制，有效排除了外部干擾，確保其能夠集中精力審理復雜疑難行政案件。同時，面對征地拆遷引發(fā)的大量群體性訴訟，一些法院試圖采用標準訴訟方式快速處理同類行政糾紛?！?1 〕上海市高級人民法院2018年5月印發(fā)的《關(guān)于進一步完善行政爭議實質(zhì)性解決機制的實施意見》和安徽省高級人民法院2018年11月印發(fā)的《關(guān)于完善行政爭議實質(zhì)性解決機制的意見》，都將訴前快速協(xié)調(diào)化解作為重要的實質(zhì)性解決行政爭議手段。這些形式多樣的繁簡分流實踐探索，滿足了實質(zhì)性解決行政爭議的社會期待。

（三）人民法院行政審判資源科學調(diào)配的必然選擇

如果說通過繁簡分流踐行創(chuàng)新社會治理理念、回應實質(zhì)性化解行政爭議社會期待尚屬人民法院對外部世界進行反應的話，那么有限行政審判資源的科學配置則是繁簡分流改革的內(nèi)在自生動力。2014年修訂的行政訴訟法對行政案件管轄制度進行了一系列改革，很多基層法院不再審理行政案件，行政案件管轄上的“倒金字塔”現(xiàn)象日益明顯。以最高人民法院行政審判庭為例，最近3年新收再審申請行政案件分別為1748件（2018年）、2682件（2019年）、2881件（2020年），有限的行政審判力量忙于辦案，很難抽身進行同樣重要的司法解釋、司法文件起草和對下審判業(yè)務指導工作。對于跨行政區(qū)域集中管轄法院來說，案多人少的矛盾同樣突出。受員額制改革等現(xiàn)實因素影響，行政審判隊伍不夠穩(wěn)定，面對數(shù)量逐年增加的行政案件，民事審判中案多人少矛盾同樣在行政審判領(lǐng)域上演。

行政審判資源有限性與行政案件增長之間的緊張關(guān)系，賦予了法院自身足夠的繁簡分流改革動力。一方面，法院自身出于擺脫“行政案子收進來卻難以下判”尷尬境地的本能，具有通過政府與法院互動、借助外力妥善處理個案的內(nèi)生動力?！?2 〕這就不難理解，盡管尚無明確的法律依據(jù)，但行政爭議的訴前調(diào)解、訴調(diào)對接以及訴源治理仍然廣受法院關(guān)注并積極推行。個中緣由，還是在于法院只有通過借助體制內(nèi)資源才能改變自身孤掌難鳴的處境。另一方面，受制于行政訴訟簡易程序適用的諸多不便，法院更愿意在“法外”探索行政速裁、普遍程序簡化、二審程序簡化、要素式審理、裁判文書簡化等改革舉措，其既能夠合理規(guī)避現(xiàn)有法律規(guī)定的約束，又能夠及時應對行政案件數(shù)量上漲的現(xiàn)實壓力。這種“內(nèi)部挖潛、外部借力”雙重手段的運用，是法院行政審判工作智慧的具體體現(xiàn)，更是法院行政審判面臨窘境的真實寫照。在2014年修訂的行政訴訟法實施的短短6年間，行政訴訟繁簡分流改革以其形式之多樣、推進之迅猛、接受之廣泛，著實已經(jīng)成為行政審判領(lǐng)域新的風向標，也折射出法院“依法審判”的難度之大、無奈之深。

三、行政訴訟繁簡分流的規(guī)范構(gòu)造

行政訴訟繁簡分流理念的貫徹需要依托相應的規(guī)范構(gòu)造，具體包括行政訴訟法存量制度的繼續(xù)優(yōu)化和增量制度的及時供給。需要指出的是，當下的行政訴訟繁簡分流改革主要還是依靠最高人民法院相關(guān)司法文件推動來進行，盡管民事訴訟程序繁簡分流的授權(quán)決定及實施方案可以參照適用，但兩者的性質(zhì)畢竟不同，很多制度還不能簡單照搬。因此，行政訴訟繁簡分流改革的合法性還必須經(jīng)由法律解釋和修改予以支撐，避免發(fā)生“文本上”的行政訴訟與“行動中”的行政訴訟之間的偏離。

（一）行政訴訟繁簡分流存量制度的優(yōu)化

就改革的系統(tǒng)性和集成性而言，行政訴訟繁簡分流存量制度的優(yōu)化既包括行政訴訟簡易程序的改造，也包括基于繁案精審取向的普通程序的補強。在行政訴訟簡化、速裁、快審等強勢話語之下，繁案精審的機制補強更為重要。唯其如此，繁簡分流改革才不致偏離行政訴訟制度的目的。

關(guān)于行政訴訟簡易程序的改造，理論界和實務界已經(jīng)提出過相關(guān)建議?！?3 〕總體來說，理想的簡易程序應朝兩個方向發(fā)展：一是由法院掌握是否適用簡易程序的主導權(quán)。行政訴訟的專業(yè)性和技術(shù)性較強，在是否簡化審理方面法院比當事人各方更有發(fā)言權(quán)。除進一步擴大法定適用簡易程序的行政案件范圍之外，對于一審簡單行政案件，只要當事人不表示異議，法院都可以自主決定適用簡易程序?qū)徖怼６菍喴壮绦虻木唧w規(guī)則進行名副其實的簡化改造。通過簡易程序?qū)徖硇姓讣欠襁€要一律開庭，或者說庭審過程是否可以進一步簡化，這些都是未來改造的重點。此外，作為重要的配套機制，簡易程序的庭前準備和文書簡化都應當予以明確。

關(guān)于繁案精審的程序補強，可以從如下四個方面進行努力：一是充分發(fā)揮專業(yè)行政法官會議的作用，努力消弭行政案件審理法律適用中的分歧，產(chǎn)生更多具有規(guī)則示范效應的典型裁判。專業(yè)法官會議是司法責任制改革背景下的一種程序性專業(yè)咨詢機制，是合議庭與審判委員會之間重要的連接紐帶，具有“凝聚法官集體智慧、防止法官個人專斷、提高法官職業(yè)素質(zhì)、有效抵御內(nèi)外部干擾、有效解決審判組織內(nèi)部分歧、預防司法腐敗、為法官業(yè)績評價提供重要參考” 〔14 〕等諸多價值。二是充分發(fā)揮類案強制檢索制度的作用，確保行政案件裁判中法律適用的統(tǒng)一性，避免發(fā)生“同案不同判”現(xiàn)象?！邦惏覆煌械淖畲蟊锥耸瞧茐牧巳藗兊男袨轭A期，影響了社會成員對自己行為后果的準確判斷，阻卻了良好社會秩序的形成?！?〔15 〕2020年7月28日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一法律適用加強類案檢索的指導意見（試行）》，對類案檢索的具體情形、適用范圍作了明確規(guī)定。鑒于行政案件種類繁多，加之行政法律規(guī)范不確定條款大量存在，尤其需要通過類案強制檢索增強法律適用的統(tǒng)一性。三是充分發(fā)揮外部專家咨詢制度的作用，彌補行政法官具體領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的不足。目前一些法院已聘請了部分法學專家作為咨詢委員會委員，但掛名現(xiàn)象比較明顯。今后，可以參照一些地方政府成立行政復議委員會、吸收外部專家力量處理重大疑難復雜行政復議案件的成功做法，分領(lǐng)域組建外部專家咨詢委員會，借助外腦力量減輕行政法官惡補具體領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的壓力。四是充分發(fā)揮裁判文書說理制度的作用，真正把繁案辦成精品案件。2018年6月1日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于加強和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導意見》（法發(fā)〔2018〕10號），對提高釋法說理水平和裁判文書質(zhì)量提出了明確要求。目前，行政案件審理中裁判文書說理還存在參差不齊現(xiàn)象，需要著力加以解決。〔16 〕

（二）行政訴訟繁簡分流增量制度的規(guī)范

就改革的引領(lǐng)性和前瞻性而言，行政訴訟繁簡分流增量制度的規(guī)范主要包括增設訴前分流機制、立案階段案件繁簡分流機制、簡案快審程序和標準訴訟制度，這些方式中，有的可以從現(xiàn)行法律相關(guān)條款的解釋中獲得證成，有的則需要通過法律修訂加以完成。

增設訴前分流機制是實現(xiàn)行政訴訟繁簡分流改革的前提，直接決定著繁簡分流的輕重緩急。將行政爭議化解于法院門外，這既是人民法院積極參與訴源治理的具體表現(xiàn)，也是行政爭議多元化解機制發(fā)揮作用的應有成果。訴前分流機制的運作，主要包括兩個層面的內(nèi)容：一是積極引導當事人通過行政復議、行政裁決、行政調(diào)解等非訴訟機制尋求行政爭議的更好解決。司法是矛盾糾紛化解的最后一道防線，而并非第一道防線。在整個多元化糾紛解決體系中，應當充分發(fā)揮訴訟與非訴方式各自的優(yōu)勢，形成合作共贏的格局。特別是在努力打造行政復議化解行政爭議主渠道地位的當下，更應發(fā)揮二者到對行政訴訟進行分流的預期作用?！?7 〕二是對適宜通過調(diào)解或者行政相對人愿意和解的行政爭議，法院可以在立案之前引導當事人自行和解，或者組織、利用第三方調(diào)解。如果能夠達成和解協(xié)議或者調(diào)解方案，則可以增設司法確認程序，以法院出具正式行政調(diào)解書的方式最終解決行政爭議，實現(xiàn)訴調(diào)的無縫隙對接。訴前調(diào)解超出了現(xiàn)行法律有關(guān)行政案件調(diào)解范圍的規(guī)定，需要通過法律修改為其正名。目前，訴前調(diào)解尚需審慎使用，應以征求當事人雙方同意和司法確認作為適用的雙重保障，避免重走“和稀泥”“以協(xié)調(diào)為名行拖延立案之實”的老路。

立案階段案件繁簡分流標準的厘清是實現(xiàn)行政訴訟繁簡分流改革的關(guān)鍵，直接決定著繁簡分流的科學程度。由于缺乏統(tǒng)一明確的法律規(guī)定，目前簡單案件和復雜案件之間還存在邊界模糊、銜接不暢等問題。最高人民法院“一站式意見”對繁簡分流提出了兩個方面的原則性要求，一是根據(jù)案由、訴訟主體、訴訟請求、法律關(guān)系、訴訟程序等要素確定簡案范圍;二是普遍應用系統(tǒng)算法加人工識別實現(xiàn)精準分流。“安徽實施意見”則分別對一審行政案件和二審行政案件中的簡單案件直接進行列舉，明確性程度相對更高?！?8 〕相較于民事案件繁簡分流而言，行政訴訟案件種類繁多、社會影響面更廣、專業(yè)識別性要求更高，因而簡單案件和復雜案件的區(qū)分尤需慎重，僅僅從案由名稱、標的額大小上還難以作出判斷。一方面，應當對復雜案件優(yōu)先進行列舉，確保行政審判制度基本功能的實現(xiàn)。大體上來說，社會影響重大的案件、涉外涉港澳臺案件、新類型案件、裁判結(jié)果具有標桿示范意義的案件、發(fā)回重審案件、按照審判監(jiān)督程序再審的案件等都屬于復雜行政案件，需要實現(xiàn)繁案精審。另一方面，應當對簡單案件和適用簡易程序案件進行區(qū)分，避免出現(xiàn)架床疊屋的局面。凡簡單案件中明確屬于法定簡易程序案件適用范圍的，一律適用簡易程序?qū)徖?，以確保簡易程序規(guī)定的落地實施。對于簡單案件中不屬于法定簡易程序案件適用范圍的案件，可以采取普通程序簡化審理或者速裁程序快審。

增設簡案快審程序是實現(xiàn)行政訴訟繁簡分流改革的重點，直接決定著繁簡分流的實施成效。優(yōu)化行政審判資源配置、全面提高司法效能，滿足人民群眾對公正權(quán)威高效司法的現(xiàn)實需求，是繁簡分流改革的初衷。在確保最低限度程序公正的基礎(chǔ)上真正實現(xiàn)快慢分道、使有限行政審判資源得到最佳配置，是增設簡案快審程序的基本遵循。從廣義上來說，擴大簡易程序適用范圍、進一步實現(xiàn)簡易程序的實質(zhì)化改造也屬于簡案快審范疇。同時，還應當根據(jù)簡單案件特點增設一些新的機制，確保案件在簡易程序之外也能夠得到具有針對性的快速處理。這些機制包括：明顯不符合法定起訴條件案件的徑直裁駁機制;事實清楚、權(quán)利義務關(guān)系明確、案涉款額較小案件的速裁機制;簡單案件的要素式審理、當庭宣判、裁判文書簡化機制。這些程序簡化之舉突破了現(xiàn)行法律有關(guān)“一審普通程序—簡易程序—二審程序—審判監(jiān)督程序”的既有結(jié)構(gòu)安排，只能通過先由權(quán)力機關(guān)授權(quán)試點、總結(jié)經(jīng)驗再修改法律方式完成。

探索建立標準訴訟制度是實現(xiàn)行政訴訟繁簡分流改革的有益補充，直接決定著批量同類行政案件的審理成效。標準訴訟也可稱為示范訴訟，是法院依據(jù)職權(quán)對已經(jīng)立案且具有相同事實、法律問題和同類訴訟請求的系列行政案件，選取其中個別代表性案件作為標準案件進行審理，其余類案參照標準案件審理結(jié)果進行裁判的審理方式?！笆痉对V訟能用比較小的訴訟規(guī)模解決比較大的群體糾紛中共通的事實或法律問題， 從而擴大訴訟制度解決紛爭的能力。” 〔19 〕在我國當下的行政審判實踐中，征地補償安置案件、政府信息公開案件、行政給付案件是系列性或群體性行政訴訟案件的代表，通過標準訴訟制度的建立，能夠?qū)崿F(xiàn)以個案示范處理帶動批量案件高效解決的效果，對減輕法院負擔、節(jié)約司法資源具有重要意義。從推動類案快審意義上來說，標準訴訟制度同樣是行政訴訟繁簡分流改革的題中應有之義。與法定的當事人合意形成的共同訴訟、代表人訴訟所不同的是，標準訴訟主要因法院職權(quán)主義認定而產(chǎn)生，因而其制度構(gòu)建也需要在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上經(jīng)過法律修改完成。

四、行政訴訟繁簡分流的辯證關(guān)系

訴訟繁簡分流改革是優(yōu)化司法資源配置、切實提高審判效能的應時之舉。特別是在刑事案件、民商事案件爆發(fā)式增長時期，繁簡分流改革體現(xiàn)了司法本能的內(nèi)在反應，應當獲得社會的理解與認同。在此過程中，因受管轄體制改革影響而產(chǎn)生的案多人少新矛盾的行政訴訟，也搭上了繁簡分流改革的快車。在法定簡易程序規(guī)定較為粗略，難以獲得有效利用的背景之下，行政訴訟繁簡分流改革自然獲得了相應的正當性基礎(chǔ)。同時，2014年修訂的行政訴訟法實施6年來喜憂參半的局面，又不得不讓人對實踐中急速推進的繁簡分流改革保持應有的冷思考。一方面，管轄改革造成的“倒金字塔”現(xiàn)象已經(jīng)引起廣泛關(guān)注，相關(guān)再改革舉措正在積極推進之中，最高人民法院和高級人民法院案多人少的矛盾有望得到一定程度的緩解，行政訴訟繁簡分流改革的緊迫性有所紓解?！?0 〕另一方面，行政訴訟繁簡分流改革偏重于“簡案快審”，對“繁案精審”則關(guān)注不夠，有可能使改革的實際效果打上折扣。特別是在一些地方有意無意突出行政訴訟制度對行政機關(guān)依法行政的“支持”重于“監(jiān)督”特殊時期，行政訴訟繁簡分流改革更應循序漸進，避免因操之過急或者“好簡惡繁”而產(chǎn)生負面影響。為此，行政訴訟繁簡分流改革需要處理好如下兩組辯證關(guān)系。

（一）程序簡化與訴權(quán)保障的關(guān)系

行政訴訟制度是“衡量一國法治發(fā)達程度與社會文明程度重要標尺” 〔21 〕，在建設社會主義法治國家進程中具有舉足輕重的重要地位。2014年修訂的行政訴訟法第3條專門新增“人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應當受理的行政案件依法受理”的規(guī)定，體現(xiàn)出行政訴訟法“訴權(quán)保障法”的應有特質(zhì)。努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義是司法為民的終極目標，也是任何訴訟制度改革的邏輯起點。在當下的行政審判實踐中，參照民事訴訟程序繁簡分流相關(guān)規(guī)定固然可以增加行政訴訟繁簡分流改革的合法性，但兩者之間的性質(zhì)差異又決定了簡單照搬并不合適。為此，必須處理好程序簡化與訴權(quán)保障之間的關(guān)系，避免訴權(quán)保障因失去基本的程序依托而淪為空談。

當下的一些行政訴訟繁簡分流改革雖然也有“經(jīng)當事人同意”“當事人不表示異議”等前提性限定，但更多地還是體現(xiàn)為一種改革策略和司法智慧，并未完全落實好訴權(quán)保障的基本理念。特別是一些流行的訴前分流機制，很難說真正為當事人所愿。在今后的繁簡分流改革中，應當充分發(fā)揮法院行政訴訟釋明制度的作用，通過更多解釋、說明、幫助、指導活動的開展，提高當事人在繁簡分流改革中自主選擇的能力，增強訴訟制度改革中的消費者體驗度。目前法律明確規(guī)定行政訴訟釋明僅適用于立案登記制中的“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤”的情形，應當積極將其拓展到其他領(lǐng)域，發(fā)揮其“實現(xiàn)當事人實質(zhì)平等”“促進行政訴訟公正性”的應有作用?！?2 〕只有通過相應司法職責的增加，才能降低訴訟程序簡化可能帶來的風險，達至“簡化不減權(quán)”的理想境地。

（二）訴訟改革與績效評價的關(guān)系

訴訟制度改革不僅是技術(shù)理性的提升，而且還需要彰顯應有的人文關(guān)懷。除更好回應當事人訴權(quán)保障的需要之外，還必須充分考慮法院內(nèi)部行政審判隊伍的重組和相應匹配機制的建立。身處人工智能時代，當下的訴訟繁簡分流改革更多凸顯了科技賦能的力量。立案階段的“智能識別為主、人工分流為輔”，庭審階段的“全程錄音錄像”，新冠肺炎疫情之下運用得得心應手的“遠程在線訴訟”，海量裁判文書數(shù)據(jù)庫中的“類案快速檢索”，簡便易行的“電子送達”，無不彰顯“智慧法院”的美好愿景。繁簡分流改革與智慧司法建設的深度融合，反倒使得主宰審判活動的活生生的法官“退居幕后”。這種現(xiàn)象是否符合司法規(guī)律，是否堅持了以人為本，尚需認真加以檢視。

任何審判活動都是具有豐富情感的人的活動，技術(shù)更新帶來的便利和進步并不能完全取代人的作用。行政訴訟案件關(guān)乎人民法院對行政相對人合法權(quán)益的有效保護，關(guān)乎人民法院對行政機關(guān)依法行使職權(quán)的監(jiān)督和支持，關(guān)乎人民法院對黨委政府中心工作的服務保障。因此，行政訴訟繁簡分流改革必須以科學的人員分類和客觀的績效評價作為配套機制。一方面，應當在現(xiàn)有的入額法官、法官助理、書記員組成的審判團隊體系之外，建立起適應行政訴訟繁簡分流改革需要的快審團隊、速裁團隊、專業(yè)化審判團隊，保障“簡案快審、類案專審、繁案精審”理想型訴訟格局的實現(xiàn)。另一方面，要按照繁簡分流改革的要求，建立起一整套分類科學、指標合理的績效評價體系，確保適用不同類型程序?qū)嵸|(zhì)性化解行政爭議的行政審判人員都能夠擁有應得的司法尊榮。只有切實解決好人員組織保障問題，消除行政審判人員的后顧之憂，才能使行政訴訟繁簡分流改革在法律屬性與政治屬性之間保持平衡，進而助力行政訴訟制度得到更好實施。

Abstract： From the simple procedure design of legal administrative litigation to the extensive reform of separating the complicated and simplified cases in administrative litigation， the administrative trial system with Chinese characteristics shows the judicial character of self-improvement. As the basic idea of realizing the litigation pattern of quick trial of simplified cases and intensive trial of complicated cases， the separation of complicated and simplified administrative litigation is an inevitable choice for the judicial practice of innovative social governance requirements， the substantive resolution of administrative disputes and the optimization of scientific allocation of administrative trial resources. The normative structure of the simplification of administrative litigation includes not only the optimization of the stock system such as the reform of simple procedure and the reinforcement of the intensive trial of complicated cases， but also the incremental system norms such as the addition of the pre-trial diversion mechanism， the clarification of the standard of the simplification of simple cases， the addition of the quick trial procedure of simple cases and the adoption of standard litigation. In order to balance the legal and political attributes of the reform of administrative litigation system， it is necessary to deal with the dialectical relationship between the simplification of procedures and the protection of litigious right， the reform of litigation and performance evaluation.

Key words： administrative litigation; complexity and simplicity separation; institutional structure; protection of litigious rights; simple procedure; general procedure