行政決策法治化難點探討

摘要：行政決策是行政運行的首要環(huán)節(jié)，是行政活動的重要組成部分，是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。但從基層實踐來看，行政決策法治化還存在眾多難點，難以有效落實，如行政決策的概念以及范圍界定模糊、操作程序未有明確規(guī)定、責(zé)任追究制度缺失等。鑒于行政決策在法治政府建設(shè)中占據(jù)十分重要的地位，故完善行政決策體制機制，使行政決策法治化運行十分必要。

關(guān)鍵詞：行政決策、重大行政決策、程序

美國行政學(xué)家西蒙曾言：“無決策，即無行政。”[1]行政決策是行政運行的起點，是后續(xù)具體行政行為或者抽象行政行為的依據(jù)，決行政策的質(zhì)量將對政府眾多行為產(chǎn)生影響。據(jù)世界銀行的估計，“七五”到“九五”期間，我國投資決策失誤率在30%左右，每年因決策失誤而造成的損失在1200億元。據(jù)媒體透露，2004年在對10家央企原領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告中，經(jīng)濟(jì)犯罪金額16億元，決策失誤、管理不善造成損失145億元。[2]可見，促使行政決策進(jìn)入法治化軌道，提高行政決策質(zhì)量十分必要。

一、行政決策運行現(xiàn)狀

自2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》開始，我國中央及地方都陸陸續(xù)續(xù)出臺了關(guān)于行政決策的相關(guān)制度規(guī)定，如2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》、2008年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》、2010年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》、2019年國務(wù)院發(fā)布《重大行政決策程序暫行條例》、2015年浙江省出臺《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》。縱觀我國關(guān)于行政決策的規(guī)定，其內(nèi)容主要集中于重大行政決策事項范圍、 重大行政決策事項決策程序、重大行政決策執(zhí)行與調(diào)整以及機關(guān)、決策承辦單位等相關(guān)主體違反相關(guān)程序規(guī)定的法律責(zé)任。而未納入重大行政決策事項范圍的一般行政決策事項，不管是中央立法還是地方規(guī)定，都沒有對其概念、事項范圍、程序以及法律責(zé)任作出具體可操作的規(guī)定。

二、行政決策法治化運行難點

一是行政決策缺乏權(quán)威概念界定。行政決策兼具抽象行政行為和具體行政行為，外部行政行為和內(nèi)部行政行為雙方之特性，[3]現(xiàn)有的理論不能對行政決策有一個清晰的分類界定，無論是在毛雷爾的《行政法學(xué)總論》中，還是在鹽野宏的《行政法總論》中，我們都找不到行政決策的行為類型或與其類似的行政行為”。[4]由于行政決策概念的模糊，導(dǎo)致眾多決策事項游離在行政決策管理之外，以臺州市某縣為例，2020年縣長辦公會議和常務(wù)會議議題86個，但2020年網(wǎng)上公開的縣政府重大行政決策事項為9項，除9項按照重大行政決策事項流程經(jīng)過了公眾參與、合法性審查、集體討論等流程，其他事項都只經(jīng)過了集體討論，討論結(jié)果以會議紀(jì)要的形式予以明確。

二是行政決策的制度缺陷。行政決策作為決策的一種，本質(zhì)上是一個過程性的行為，是行政機關(guān)為了實現(xiàn)某個行政目標(biāo)，依據(jù)既定的法律、法規(guī)，針對某種特定的事項所作出的涉及不特定多數(shù)人利益或公共利益，并為后續(xù)行政活動提供依據(jù)的一種行為方式。[5]可見，行政決策質(zhì)量會對不特定多數(shù)人或公共利益產(chǎn)生巨大影響，會影響后續(xù)眾多的政府行政活動。實踐中，無論是具體行政行為，亦或是抽象行政行為，都有相應(yīng)的制度規(guī)范，但是作為具體行政行為、抽象行政行為的依據(jù)的行政決策卻沒有統(tǒng)一的立法規(guī)范。以縣級政府為例，行政決策往往是通過縣長辦公會議、縣政府常務(wù)會議、縣政府專題會議等會議研究集體討論作出的。 但由于每一個會議組成人員的立場、知識儲備、人生經(jīng)歷甚至性格的不同，導(dǎo)致其對許多事物和問題持有不同的看法，[6]行政決策的質(zhì)量難以有效把控，容易出現(xiàn)決策失誤。

三、行政決策法治化的制度完善

一是完善行政決策程序規(guī)定。程序合法是實體合法的前提，為保證行政決策的合法、公正、合理，可以參照重大行政決策相關(guān)程序規(guī)定完善行政決策的一般程序規(guī)定，而重大行政決策可作為特別程序加以規(guī)范。由于政府管理事項眾多，決策事項紛繁復(fù)雜，涉及面廣，可以借鑒重大行政決策事項中的合法性審查、專家論證、風(fēng)險評估等程序，借用專業(yè)人才力量，引入專家咨詢論證程序。行政機關(guān)實行行政首長負(fù)責(zé)制，最終的決策由首長作出，由首長負(fù)責(zé)，但是個人的認(rèn)知、知識儲備都是有限的，應(yīng)該由專業(yè)的人來完成專業(yè)的事，建議引入咨詢論證過程，根據(jù)決策事項的性質(zhì)，在行政決策事項提交首長決策或會議討論前，先由法律顧問、專家、學(xué)者等專業(yè)人士提供書面咨詢意見，供首長或會議決策參考，以此提高行政決策質(zhì)量，防止決策失誤。

二是完善責(zé)任追究制度。嚴(yán)格的程序規(guī)則是對行政決策的科學(xué)規(guī)范，然而規(guī)范效力的發(fā)揮并非僅依靠規(guī)范本身的合理性，更多地則在于規(guī)范具有的對違反它所承擔(dān)不利后果的規(guī)定。[7]行政決策的追責(zé)制度是行政決策法治化的必然要求，是權(quán)責(zé)一致的體現(xiàn)，權(quán)力的行使必然伴隨著責(zé)任的承擔(dān)。行政決策的追責(zé)制度可以倒逼行政決策制定主體、執(zhí)行主體合法、合理的行使行政決策權(quán)，努力提高行政決策的質(zhì)量，避免行政決策失誤。在規(guī)定相關(guān)追責(zé)制度時必須明確追責(zé)主體，包括啟動追責(zé)程序的主體以及實施追責(zé)程序的主體。此外還需要明確追責(zé)對象，區(qū)別決策起草主體、決策制定主體、決策執(zhí)行主體的法律責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

[1]詹姆斯·W·費斯勒， 唐納德·F·凱特爾. 行政過程的政治：公共行政學(xué)新論[M]. 中國人民大學(xué)出版社， 2002.250.

[2]盧護(hù)鋒. 行政決策法治化的理論反思與制度構(gòu)建[J]. 政法論叢，2016（1）：82-88.

[3]江國華， 梅揚. 行政決策法學(xué)論綱[J]. 法學(xué)論壇， 2018， 33（002）：58-69.

[4]王錦杰. 重大行政決策探析[J]. 黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2020（2）：5.

[5]江國華， 梅揚. 行政決策法學(xué)論綱[J]. 法學(xué)論壇， 2018， 33（002）：58-69.

[6]王錦杰. 重大行政決策合法性審查與行政首長負(fù)責(zé)制的沖突與彌合[J]. 甘肅政法學(xué)院學(xué)報， 2020（2）：126-134.

[7]江國華， 梅揚. 行政決策法學(xué)論綱[J]. 法學(xué)論壇， 2018， 33（002）：58-69.

作者簡介：郭燕妮（1992—），女，浙江仙居人，仙居縣司法局