日本提高核能公眾接受度的工作研究

高志婷，鄧少剛，王永仙(中國輻射防護(hù)研究院，山西 太原，030006)

熊小偉(生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心，北京，100082)

0 引言

2011年3月11日，日本東北太平洋地區(qū)發(fā)生里氏9.0級地震，地震引發(fā)了海嘯，并引發(fā)福島核電站發(fā)生核泄漏事故。此次核泄漏事故造成了顯著的影響，在全世界掀起了一場“反核”風(fēng)暴。在日本，關(guān)于核電的輿論發(fā)生了急劇的轉(zhuǎn)變，福島核事故發(fā)生前，大多數(shù)公眾贊成維持或擴(kuò)大核電，但現(xiàn)在大多數(shù)公眾贊成立即關(guān)閉所有反應(yīng)堆或逐步淘汰核電；在韓國、法國等國家，各種反核示威游行陸續(xù)上演；在德國、瑞士和意大利，政府宣布終止核能發(fā)電的種種行為[1-2]，歸其原因是由于公眾對核電信任的喪失，使得對核能接受度下降。

盡管日本在2012年建立了一個(gè)新的獨(dú)立的核監(jiān)管機(jī)構(gòu)，出臺了更嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，但人們的信心并沒有完全恢復(fù)。根據(jù)民調(diào)結(jié)果，希望立即關(guān)閉所有核電站的日本公眾比例從2011年6月的13.3%上升到2013年3月的30.7%。同樣的民調(diào)數(shù)據(jù)還顯示，約80%的公眾仍然認(rèn)為日本將會(huì)再次發(fā)生嚴(yán)重核事故[3-4]。為了進(jìn)一步提高福島核事故后公眾的信任和對核能的接受度，日本政府隨后又做了很大的努力。

提高透明度可以在很大程度上降低核事故影響的嚴(yán)重性，以及促進(jìn)公眾了解和支持核工業(yè)。因此，進(jìn)行相關(guān)信息的公開透明以及與民眾展開積極的溝通、促進(jìn)公眾參與，已成為提高核能公眾接受度的決定性因素。本文分別從信息公開與公眾參與兩方面，調(diào)研了在福島核事故后，日本為了提高公眾信任以及對核能的接受度所做的努力，為我國提高公眾對核能的接受度提供借鑒。

1 信息公開

1.1 法律要求

日本在多項(xiàng)法律中對信息公開進(jìn)行了規(guī)定。

日本的《信息公開法》規(guī)定，任何人都有權(quán)要求國家政府機(jī)構(gòu)擁有的信息。根據(jù)該法，政府機(jī)構(gòu)必須披露所有相關(guān)記錄，但屬于六個(gè)豁免類別中的一個(gè)或多個(gè)類別的信息除外[5]。通常，他們必須在收到請求后30天內(nèi)做出答復(fù)，這是絕大多數(shù)情況下都能達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。該法的宗旨是“確保政府對人民負(fù)責(zé)”，并“為促進(jìn)公平和民主的行政做出貢獻(xiàn)”。

日本《原子能基本法》總則規(guī)定了“核能的研究、開發(fā)和利用應(yīng)當(dāng)限于和平目的，以保障安全為目的，在民主管理下獨(dú)立進(jìn)行，并將取得的成果公之于眾，為國際合作做出積極貢獻(xiàn)”[6]。

日本的《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定了環(huán)境影響評價(jià)各個(gè)階段相關(guān)信息公開的內(nèi)容、機(jī)構(gòu)等。

1.2 主要內(nèi)容

日本負(fù)責(zé)核能信息公開的主體有：核監(jiān)管局(NRA)、日本環(huán)境省、日本原子能委員會(huì)(JAEC)以及各個(gè)核電運(yùn)營商，具體信息公開的主要內(nèi)容及公開途徑如表1所示。

表1 信息公開的主要內(nèi)容

自從福島核事故以來，日本政府將核安全委員會(huì)(NSC)和核工業(yè)安全局(NISA)解散，成立了獨(dú)立的核監(jiān)管局(NRA)，該局本身是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省(METI)的一部分，促進(jìn)核能的利用，負(fù)責(zé)核安全。這是一個(gè)新的透明的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，努力加強(qiáng)日本的核安全。該機(jī)構(gòu)確保法規(guī)的透明度和適當(dāng)?shù)男畔⒐_，包括決策過程。

日本環(huán)境省負(fù)責(zé)地球環(huán)境保護(hù)、防止公害、廢棄物管理對策、自然環(huán)境的保護(hù)及整備環(huán)境，與核相關(guān)的工作有環(huán)境影響評估和放射性物質(zhì)監(jiān)測。

日本原子能委員會(huì)(JAEC)自2012年底以來，決定與核能的研究、開發(fā)、利用和安全有關(guān)的事項(xiàng)，包括監(jiān)管和許可事項(xiàng)。JAEC在首相辦公室的授權(quán)下，負(fù)責(zé)制定核政策、促進(jìn)研究和發(fā)展以及實(shí)施核能。

信息公開的主體除了核監(jiān)管機(jī)構(gòu)外還有各個(gè)核電運(yùn)營商，有東京電力公司、九州電力公司、關(guān)西電力公司等。尤其是作為核事故的核心參與者，東京電力公司有義務(wù)準(zhǔn)確披露核電所涉及的風(fēng)險(xiǎn)，與公眾廣泛分享應(yīng)對措施，特別是在核安全方面。核事故后，東京電力公司向公眾主動(dòng)公開了其安全措施的影響、退役工作的進(jìn)展以及福島第一核電站的所有輻射數(shù)據(jù)，包括空氣、水和地面的放射性物質(zhì)濃度。

2 公眾參與

2.1 法律要求

日本規(guī)定公眾參與的主要法律文件有：

日本《行政程序法》第10條規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)根據(jù)申請做出處理時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取公開聽證或者其他方式，努力為申請人以外的人提供聽證的機(jī)會(huì)”。

《環(huán)境影響評估法》規(guī)定了公眾有聽取審議文件、范圍界定文件和環(huán)境影響說明草案意見的義務(wù)。

2.2 主要內(nèi)容

在核能方面，日本公眾主要參與核政策的決策、核電站的選址、核電站許可證發(fā)行、最終處置設(shè)施選址以及與核電運(yùn)營商的信息溝通等等。

(1)公眾參與核政策的決策

日本政府機(jī)構(gòu)(日本原子能委員會(huì)(JAEC)和核監(jiān)管局(NRA))是能源政策制定的主要行動(dòng)者，工商界領(lǐng)袖聯(lián)盟和地方州長、民間社會(huì)組織、公民協(xié)會(huì)和第四產(chǎn)業(yè)也參與能源政策制定過程[7]。能源行業(yè)成員通過政府咨詢機(jī)構(gòu)、工業(yè)聯(lián)合會(huì)或特定的工業(yè)游說團(tuán)體(如電力公司聯(lián)合會(huì))參與國家能源政策制定。福島核事故后，日本還設(shè)立了一個(gè)新的內(nèi)閣級能源和環(huán)境理事會(huì)，促進(jìn)公眾參與決策過程[8]。參與的形式主要有：舉辦圓桌會(huì)議、聽證會(huì)、民意調(diào)查、辯論、公民投票等。

(2)公眾參與核電站選址

在日本，公眾主要參與核電站選址階段的環(huán)境影響評價(jià)。日本《環(huán)境影響評價(jià)法》中對公眾參與進(jìn)行了明確的規(guī)定：“在公開審查期間，項(xiàng)目提議者應(yīng)當(dāng)在相關(guān)地區(qū)舉行聽證會(huì)以使公眾了解EIS草案，并且在舉行聽證會(huì)至少一周前公告其時(shí)間、地點(diǎn)，如果項(xiàng)目提議者因法定事由無法舉行聽證會(huì)，應(yīng)當(dāng)盡力使公眾了解EIS草案的內(nèi)容;凡對EIS草案有意見的人，均可以在從草案公布之日起到公開審查結(jié)束之日后兩周的期間內(nèi)，以文件的形式向項(xiàng)目提議者提交其意見”[9]。參與環(huán)境影響評價(jià)的人員具有很強(qiáng)的廣泛性，包括相關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體及專家、學(xué)者以及普通個(gè)人在內(nèi)的涵蓋民間社會(huì)各個(gè)階層的所有公眾。其中，設(shè)施所在地居民是重點(diǎn)包括的對象。參與的形式主要有：公開聽證會(huì)、地方條例進(jìn)行全民投票等。

(3)公眾參與核電站許可證發(fā)放

在日本，公眾參與核反應(yīng)堆安裝、改造、許可證安全審查等內(nèi)容。日本原子能委員會(huì)舉行關(guān)于安裝核反應(yīng)堆的公開聽證會(huì)，核管理委員會(huì)舉行核電站安全公開聽證會(huì)。福島核事故后，核管理委員會(huì)舉行了對核電站新監(jiān)管要求的符合性審查的公開評論。參與的形式主要有：公眾意見征詢、聽證會(huì)等。

(4)公眾參與最終處置設(shè)施選址

公眾參與高放廢物處置設(shè)施的選址，具體的參與階段如圖1。公眾獲取選址相關(guān)信息，并反饋意見。日本于2000年通過了《放射性廢物最終處置法》，將核廢物管理組織(NUMO)作為最終處置的主要實(shí)施機(jī)構(gòu)。核事故后，為了提高公眾的信任，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易省(METI)成立了負(fù)責(zé)審查包括公眾參與在內(nèi)的整個(gè)過程和計(jì)劃的工作組。新發(fā)布的高放廢物處置基本政策規(guī)定了日本原子能委員會(huì)(JAEC)作為獨(dú)立組織審查METI項(xiàng)目。核廢物管理組織(NUMO)也啟動(dòng)了公眾咨詢過程，邀請學(xué)生、當(dāng)?shù)鼐用竦葏⒓庸娮稍儠?huì)議[10]。公眾參與的主體有當(dāng)?shù)鼐用?、州長、市領(lǐng)導(dǎo)等。

圖1 公眾參與高放廢物處置設(shè)施選址

(5)公眾與核電運(yùn)營商的信息溝通

福島核事故后，作為第一責(zé)任人的日本東京電力公司，為了提高公眾對發(fā)生事故的福島第一核電站的信任，在公眾溝通方面做出了努力[11]。

①網(wǎng)站通訊工具

該公司推出了兩個(gè)新的網(wǎng)站通訊工具——福島第一核電站內(nèi)部和凈化水門戶網(wǎng)站，以提供對福島第一核電站的詳細(xì)了解和對設(shè)施儲存的凈化水處理的最新情況。通過這些舉措，東京電力公司旨在進(jìn)一步加強(qiáng)與外部利益相關(guān)者的溝通，提高公眾對公司活動(dòng)的了解，包括退役工作和核安全計(jì)劃。

福島第一核電站內(nèi)部提供了對退役地點(diǎn)的虛擬參觀，讓任何地方的人都能體驗(yàn)到在退役前線的感覺。東京電力公司創(chuàng)建這一虛擬參觀是為了向人們展示電站的實(shí)際情況，讓他們能夠以一種容易理解的方式了解更多關(guān)于核電站退役的情況?？赏ㄟ^PC和智能手機(jī)提供英文和日文內(nèi)容。

凈化水門戶網(wǎng)站提供了有關(guān)福島第一核電站水處理的有用數(shù)據(jù)和信息，包括目前的儲存條件和該公司處理受污染水的歷史。東京電力公司將根據(jù)利益相關(guān)者的要求，進(jìn)一步更新、擴(kuò)充和改進(jìn)內(nèi)容。這些內(nèi)容也可以通過PC和智能手機(jī)以英語和日語提供。

②期刊通訊工具

隨著越來越多的撤離人員返回和恢復(fù)工作的進(jìn)行，需要更詳細(xì)的信息和溝通。為了進(jìn)一步提供有關(guān)福島第一核電站退役項(xiàng)目進(jìn)展情況，加強(qiáng)與核電站工作人員的溝通，該公司創(chuàng)立了《Hairo Michi》和《Monthly Ichi-Efu》期刊和“1 FOR ALL JAPAN”網(wǎng)站(如圖2)。

a)《Hairo Michi》期刊; b) 《Monthly Ichi-Efu》期刊;c) “1 FOR ALL JAPAN”網(wǎng)站。圖2 日本東京電力公司創(chuàng)立的期刊和網(wǎng)站

《Hairo Michi》(海羅米奇)于2017年4月首次出版，向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┯嘘P(guān)福島第一核電站退役項(xiàng)目進(jìn)展情況以及參與該項(xiàng)目的人員及其感受的信息。目前已發(fā)行約10 000份。它的目的是作為一個(gè)出版物提供信息，使生活在福島和那些計(jì)劃返回哈馬多里的人感到安全。他們會(huì)根據(jù)讀者的評論和意見，盡量使信息更容易理解。

《Monthly Ichi-Efu》(Ichi-Efu是日本福島第一核電站的俗稱)是一份月刊，作為與核電站工作人員溝通的工具。東京電力公司還邀請福島第一核電站的5 500名工作人員及其家屬開通 “1 FOR ALL JAPAN”網(wǎng)站，用來收集和公布工人最感興趣的問題信息。

③現(xiàn)場考察

該公司還為人們提供參觀現(xiàn)場的機(jī)會(huì)，幫助他們加深對核電站工作的了解。2011年至2016年參觀的游客總數(shù)：福島第一核電站為31 549名游客(具體見圖3)，Kashiwazaki-Kariwa核電站為40 544名游客。

圖3 福島第一核電站參觀人數(shù)情況

④社會(huì)溝通

福島核事故后，為了緩解當(dāng)?shù)鼐用竦慕箲]，發(fā)布一個(gè)實(shí)時(shí)的、易于理解的輻射監(jiān)測數(shù)據(jù);也為了在出現(xiàn)任何異常情況時(shí)，及時(shí)傳達(dá)準(zhǔn)確的信息，東京電力公司成立了社會(huì)溝通辦公室，在福島縣、新瀉縣、青森縣和東京的發(fā)電廠和其他商業(yè)場所布署了“風(fēng)險(xiǎn)溝通員”。風(fēng)險(xiǎn)溝通員的主要作用是：無論公眾是否具有專業(yè)背景，利用他們作為核工程師的專業(yè)知識，以可理解的方式向公眾提供技術(shù)信息；收集全社會(huì)高度關(guān)注的信息，并提出應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的對策，開展活動(dòng)增強(qiáng)員工的社會(huì)敏感度；向公共關(guān)系和工程部門提供如何處理問題的建議。風(fēng)險(xiǎn)溝通員可以通過定期向市政府介紹情況、定期新聞發(fā)布會(huì)和與當(dāng)?shù)鼐用駥υ挼刃问介_展溝通工作，具體信息如表2。

表2 對話舉例

3 結(jié)論及建議

目前，相較國際核能發(fā)達(dá)國家而言，我國在涉核項(xiàng)目信息公開、公眾溝通參與等方面的工作正在不斷推進(jìn)。從法律法規(guī)方面，自2008年以來，我國已相繼出臺了核與輻射安全公眾溝通工作相關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章、機(jī)制方案及配套文件約60余份，如2016年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《核電項(xiàng)目公眾溝通工作指南》和《核技術(shù)利用項(xiàng)目公眾溝通工作指南(試行)》等，2018年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》(生態(tài)環(huán)境部令第4號)和《生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)核與輻射安全監(jiān)管信息公開方案》，2019年全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布的《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》和生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》等。從具體工作方面，國防科工局、國家能源局、國家核安全局等政府部門在其職責(zé)范圍內(nèi)推動(dòng)開展涉核科普宣傳、信息公開等相關(guān)工作，尤其是生態(tài)環(huán)境部指導(dǎo)協(xié)調(diào)各技術(shù)支持單位、地方環(huán)保部門、涉核企業(yè)、核能行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織以及媒體開展信息公開、公眾參與和科普活動(dòng)，指導(dǎo)官方網(wǎng)站、官方公眾號等核與輻射安全科普宣傳基礎(chǔ)設(shè)施平臺的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)工作等，大力推動(dòng)核與輻射安全知識納入學(xué)校教育內(nèi)容，培養(yǎng)學(xué)生的核與輻射安全意識；核電企業(yè)開展了一系列“請進(jìn)來”、“走出去”、公眾開放日等行之有效的公眾溝通活動(dòng)，并不斷進(jìn)行探索創(chuàng)新，聯(lián)合政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、高校、公共服務(wù)行業(yè)等，嘗試打造科普宣傳品牌、科普工業(yè)旅游等聲勢大、效果好的活動(dòng)。如高?！昂?X”創(chuàng)意大賽、“魅力之光”全國中學(xué)生核電科普知識競賽、“核你在一起”公眾開放周活動(dòng)以及陸豐核電廠邀請社會(huì)各界代表及意見領(lǐng)袖、利益相關(guān)方，開展核電科普之旅，參觀大亞灣核電基地與大鵬鎮(zhèn)，受眾達(dá)700余人等。核電企業(yè)還通過政府公告、企業(yè)網(wǎng)站以及其他方式公開本單位核安全管理制度文件、核設(shè)施安全狀況、流出物和周圍環(huán)境輻射監(jiān)測數(shù)據(jù)、年度核安全報(bào)告等信息；行業(yè)協(xié)會(huì)也定期組織開展核能利用的公眾溝通工作，如江蘇省輻射防護(hù)協(xié)會(huì)組織開展了“核我一起，探秘田灣”大學(xué)生夏令營、核與輻射地鐵小課堂等一系列線下科普宣傳活動(dòng)等。

經(jīng)過二十多年的發(fā)展，已經(jīng)取得了一定的成績，但也應(yīng)該看到我國與核能先進(jìn)國家在公眾參與方面存在的差距。一方面公眾參與的具體程序和方法規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏可操作性，使得公眾在環(huán)境影響評價(jià)中所起的作用較為有限。另一方面，目前我國核設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目只在選址或建設(shè)前期開展公眾參與，其他階段公眾參與工作相對較少。在核設(shè)施的環(huán)境影響評價(jià)方面公眾參與較好，而在核能發(fā)展規(guī)劃、核安全規(guī)劃等前期階段參與性較差，參與程度較低。福島核事故后，為了提高公眾的信任以及對核能的接受度，日本政府和核電運(yùn)營商在信息公開、公眾參與等方面做了很大的努力，尤其是日本東京電力公司在促進(jìn)公眾溝通方面所做的工作，為核能在我國健康發(fā)展建立相應(yīng)的信息公開、公眾參與機(jī)制提供借鑒。

可從以下方面提高我國核能公眾接受度：

(1)完善信息公開、公眾參與的法律法規(guī)體系，保障公眾知情權(quán)和參與權(quán)

政府應(yīng)完善涉及核與輻射領(lǐng)域信息公開、公眾參與的法律法規(guī)體系，明確規(guī)定信息公開的具體內(nèi)容、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、公眾參與的程序，參與程度、參與范圍、參與內(nèi)容、參與時(shí)間、參與形式，以及利益相關(guān)者可能需要的任何資源的提供。通過完善立法、加強(qiáng)執(zhí)行，提升公眾對核能發(fā)展的信任。

(2)利用新媒體等多平臺，構(gòu)建信息公開、信息溝通網(wǎng)絡(luò)

日本信息公開、溝通的方式較為豐富，主要采取以網(wǎng)站為基礎(chǔ)，線上線下多種方式并存的方法，這樣可以促進(jìn)公眾多渠道、多方位了解核能領(lǐng)域，更多地了解核與輻射相關(guān)知識。由于我國很多政府部門存在交叉，建議我國以涉核國家政府部門官方網(wǎng)站為主體(如國家核安全局、生態(tài)環(huán)境部等)，與各核電運(yùn)營商、涉核研究院之間設(shè)置網(wǎng)址鏈接，方便公眾獲取相關(guān)信息。同時(shí)，建議核電運(yùn)營商通過發(fā)布期刊、年報(bào)、創(chuàng)建利于溝通的網(wǎng)站或APP等軟件和實(shí)地參觀等途徑[12]，讓公眾深入了解核電廠相關(guān)工作、便于公眾和核電運(yùn)營商的互動(dòng)溝通以及公眾對核電運(yùn)營商的監(jiān)督。

(3)建立健全的監(jiān)督機(jī)制、提高公眾信任

健全的監(jiān)督機(jī)制可以規(guī)范政府機(jī)構(gòu)及核電運(yùn)營商的行為，使其對核安全方面高度重視。應(yīng)建立獨(dú)立的審查、監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅獨(dú)立于政府或任何核能促進(jìn)機(jī)構(gòu)，而且向公眾提供的任何信息也保持客觀和公正，并接受公眾的監(jiān)督[13]。該機(jī)構(gòu)應(yīng)監(jiān)督核能機(jī)構(gòu)和核電運(yùn)營商的信息公開、公眾參與環(huán)節(jié)，確保過程的公開和透明，提高公眾對核能的信任與接受度。