淺議中央企業(yè)集團(tuán)二級單位總審計(jì)師設(shè)置

■ 范 帆 楊靖雅 曾 琳

一、央企集團(tuán)二級單位總審計(jì)師設(shè)置的必要性

2021年5月6日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，通過《中華人民共和國審計(jì)法（修正草案）》（以下簡稱《審計(jì)法》），其目的之一是加大國有資源、國有資產(chǎn)的審計(jì)監(jiān)督力度，強(qiáng)化監(jiān)督手段。草案中首次增加第六章“內(nèi)部審計(jì)和社會審計(jì)”，其中第五十四條指出，“國有和國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的大、中型企業(yè)（含金融機(jī)構(gòu)）應(yīng)當(dāng)建立總審計(jì)師制度，設(shè)置總審計(jì)師；國家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織根據(jù)需要，經(jīng)批準(zhǔn)可以設(shè)置總審計(jì)師?？倢徲?jì)師負(fù)責(zé)本單位的內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)工作?！边@是我國首次從法律層面對關(guān)于國有企業(yè)建立總審計(jì)師制度、設(shè)置總審計(jì)師做出明確規(guī)定，將倒逼國有企業(yè)完善內(nèi)部審計(jì)建設(shè)。

在此之前，審計(jì)署、國資委等有關(guān)部委也提出過相關(guān)要求。如審計(jì)署在2018年1月發(fā)布的第11號令《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》中要求，“國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定建立總審計(jì)師制度”。國務(wù)院國資委在2020年9月印發(fā)的《關(guān)于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作的實(shí)施意見》（國資發(fā)監(jiān)督規(guī)〔2020〕60號）中要求，“加快建立總審計(jì)師制度”。

步入新時代，國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作面臨著新的使命和挑戰(zhàn)，而從央企集團(tuán)二級單位從業(yè)人員、資產(chǎn)規(guī)模和收入規(guī)模等維度來看，大多符合大、中型企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，按照《審計(jì)法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)設(shè)置總審計(jì)師。央企集團(tuán)應(yīng)當(dāng)抓住全面深化總審計(jì)師的契機(jī)，在所屬二級單位建立和推行總審計(jì)師制度，為加快央企集團(tuán)內(nèi)部審計(jì)管理體制轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效、全面覆蓋的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督體系、強(qiáng)化統(tǒng)一管控能力，完善內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)和管理體制奠定基礎(chǔ)，凸顯出總審計(jì)師在各單位內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理以及公司治理等方面的作用，助力央企集團(tuán)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

二、央企集團(tuán)二級單位總審計(jì)師設(shè)置簡要現(xiàn)狀

從當(dāng)前實(shí)際情況來看，一些央企集團(tuán)已在總部層面設(shè)置了總審計(jì)師，但在二級單位層面的推進(jìn)工作進(jìn)展相對較為緩慢。主要是因?yàn)樵诖舜巍秾徲?jì)法》從法律層面做出明文規(guī)定之前，總審計(jì)師設(shè)置相關(guān)問題雖已在審計(jì)界討論和呼吁多年，但很多央企集團(tuán)認(rèn)為總審計(jì)師設(shè)置尚不具備強(qiáng)制性，一直觀望狀態(tài)，沒有進(jìn)行持續(xù)有效的推動，有的央企集團(tuán)即便在總部層面已經(jīng)任命了總審計(jì)師，但在二級單位層面尚沒有通盤和系統(tǒng)性思考，即便有所行動也多處于“倡議、試點(diǎn)”階段，而依靠二級單位根據(jù)自身管理需要自主設(shè)置總審計(jì)師，積極迎合試點(diǎn)擁抱監(jiān)管，則顯得缺乏動力。

三、央企集團(tuán)二級單位總審計(jì)師設(shè)置相關(guān)問題淺議

（一）總審計(jì)師的職務(wù)層次

從已設(shè)置總審計(jì)師的央企集團(tuán)二級單位實(shí)際情況來看，總審計(jì)師的職務(wù)層級可以分為單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員、除領(lǐng)導(dǎo)班子成員以外的其他高級管理人員、中層機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人級別等3類。由領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任總審計(jì)師的好處是職務(wù)層級高，有利于將職責(zé)履行到位；弊端是專職設(shè)置一名總審計(jì)師進(jìn)班子難度大，容易造成這是給本單位審計(jì)機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人開辟晉升“專用通道”的誤解，而如果是兼職，則大概率只是由分管審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)班子成員（按照國資委《實(shí)施意見》規(guī)定，“董事長具體分管內(nèi)部審計(jì)，是內(nèi)部審計(jì)工作第一責(zé)任人”）“掛名”兼任，無法保證履職盡責(zé)到位，且有可能與總審計(jì)師“協(xié)助黨組織、董事會（或主要負(fù)責(zé)人）管理內(nèi)部審計(jì)工作”的職責(zé)定位相矛盾。如果由中層機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人級別人員擔(dān)任總審計(jì)師，優(yōu)點(diǎn)是易于設(shè)置，弊端則是職務(wù)層級不夠高，兼職情況下，大概率上只是由本單位審計(jì)管理部門等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人“掛名”兼任，職責(zé)與其原有職責(zé)無法截然區(qū)分，任職效果無法很好的體現(xiàn)，專職情況下，該人士與本單位審計(jì)機(jī)構(gòu)等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人職級等同，且沒有單獨(dú)的部門和團(tuán)隊(duì)對其工作形成有效支撐，其身份和地位就會顯得比較尷尬，履職效果難以保證。

因此，筆者認(rèn)為，除領(lǐng)導(dǎo)班子成員以外的其他高級管理人員（即總經(jīng)理助理級領(lǐng)導(dǎo)人員）擔(dān)任總審計(jì)師不失為是一種較好的選擇。一是職務(wù)層級層次合適。該職級界于單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員和中層正職領(lǐng)導(dǎo)層級之間，屬于非領(lǐng)導(dǎo)班子成員的單位高級管理人員，其“承上啟下”的地位也有利于溝通協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮，比較符合“協(xié)助黨組織、董事會（或主要負(fù)責(zé)人）管理內(nèi)部審計(jì)工作”的職責(zé)定位，且在任免程序上相對領(lǐng)導(dǎo)班子成員更加靈活，一定程度上可由企業(yè)自主決定（一般情況下須報(bào)上級單位批準(zhǔn)或備案）。二是設(shè)置為此層級的相關(guān)職務(wù)有很多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可循。很多央企集團(tuán)二級單位類似總經(jīng)理助理、總工程師、總經(jīng)濟(jì)師、總法律顧問、科技委副主任委員、科技委常委、業(yè)務(wù)副總裁等職務(wù)被確定為總經(jīng)理助理級這一人事制度已經(jīng)形成并持續(xù)運(yùn)行多年，在此職級上上述職務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人員可以做到有效履職。

（二）總審計(jì)師的任職方式

從已設(shè)置總審計(jì)師的央企集團(tuán)二級單位實(shí)際情況來看，總審計(jì)師的任職方式大體可以分為上一級法人單位委派、本單位自行產(chǎn)生（須報(bào)上級單位批準(zhǔn)或備案）和本單位自行產(chǎn)生（無須批準(zhǔn)或備案）三類。其中，上一級法人單位委派、本單位自行產(chǎn)生（須報(bào)上級單位批準(zhǔn)或備案）均是可以較好確保總審計(jì)師有效履職的任職方式，而本單位自行產(chǎn)生（無須批準(zhǔn)或備案）的任職方式從企業(yè)自身強(qiáng)化內(nèi)審工作職能角度出發(fā)并無不可，但從為了更好地在整體層面構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系角度和總部對總審計(jì)師進(jìn)行有效管理的角度來看，這種任職方式則顯得不夠順暢、有力。

因此，筆者認(rèn)為央企集團(tuán)二級單位總審計(jì)師的設(shè)置應(yīng)該按照本央企集團(tuán)干部管理權(quán)限和有關(guān)規(guī)定程序辦理。按照全資、控股公司等的類別，一是可以由本單位提名，央企集團(tuán)總部考察后聘任（針對全資公司）或推薦（針對控股公司），二是可以由企業(yè)集團(tuán)總部直接任命或委派。

（三）總審計(jì)師的職責(zé)

《審計(jì)法》中寫明，“總審計(jì)師負(fù)責(zé)本單位的內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)工作”。國資委和審計(jì)署在文件中的表述為，總審計(jì)師“協(xié)助黨組織、董事會（或主要負(fù)責(zé)人）管理內(nèi)部審計(jì)工作”。可見，法律層面和部委層面在關(guān)于總審計(jì)師職責(zé)上均為原則性表述、高度精煉且沒有本質(zhì)出入。即在本單位董事長分管內(nèi)部審計(jì)、是內(nèi)部審計(jì)工作第一責(zé)任人的前提下，負(fù)責(zé)本單位內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)層面工作，起協(xié)助管理內(nèi)部審計(jì)工作作用。筆者認(rèn)為央企集團(tuán)在賦予二級單位總審計(jì)師職責(zé)上可重點(diǎn)考慮以下方面。

承擔(dān)協(xié)助本單位內(nèi)部審計(jì)管理職責(zé)是其履職內(nèi)容的根本。如組織制定內(nèi)部審計(jì)管理制度，有效配置審計(jì)資源，確保審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；組織制定年度審計(jì)工作計(jì)劃，指導(dǎo)并督促審計(jì)管理部門按照計(jì)劃實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目；負(fù)責(zé)督導(dǎo)本單位審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改；開展內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量控制和組織實(shí)施審計(jì)信息化建設(shè)；向本單位黨組織、董事會（或主要負(fù)責(zé)人）報(bào)告審計(jì)重大事項(xiàng)等。

強(qiáng)化向央企集團(tuán)總部的報(bào)告制度是其履職內(nèi)容的精髓?？倢徲?jì)師應(yīng)及時報(bào)告有關(guān)重大事項(xiàng)，如二級單位本級及所屬三級以下單位審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重大問題；依照法定程序及時報(bào)告本單位違反國家法律法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律以及央企集團(tuán)管理規(guī)定的行為、經(jīng)營決策中出現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)、重大資產(chǎn)損失情況、審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的本級及所屬三級及以下單位重大違法違規(guī)問題等重大事項(xiàng)。此外，還應(yīng)明確任何單位和個人不得限制、干擾總審計(jì)師向央企集團(tuán)總部報(bào)告工作。

賦予相應(yīng)工作權(quán)限是其有效履職的保障。如對本單位重大事項(xiàng)的參與權(quán)、重大決策和規(guī)章制度執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)、審計(jì)人員配備與調(diào)整的建議權(quán)等。對重大事項(xiàng)的參與權(quán)是指參與審定本單位的發(fā)展戰(zhàn)略、整體規(guī)劃和改革調(diào)整方案，對單位的業(yè)務(wù)整合、結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源配置方案進(jìn)行合規(guī)性分析；參與本單位重大經(jīng)營計(jì)劃、重大投資、兼并收購、企業(yè)改制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、融資計(jì)劃、資產(chǎn)債務(wù)重組方案等重大經(jīng)營事項(xiàng)的決策；參與審核本單位“三重一大”事項(xiàng)的計(jì)劃或方案等。對重大決策和規(guī)章制度執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)是指有權(quán)對董事會或總經(jīng)理辦公會議批準(zhǔn)的重大決策執(zhí)行情況、本單位的財(cái)務(wù)運(yùn)作和資金收支情況、本單位的內(nèi)部控制制度和程序的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查等。對審計(jì)人員配備與調(diào)整的建議權(quán)是指有權(quán)對本單位審計(jì)管理部門的編制調(diào)整及負(fù)責(zé)人的任用、晉升、調(diào)動、獎懲發(fā)表意見等。

專職保持審計(jì)工作屬性是其有效履職的基礎(chǔ)。從不相容職務(wù)分離的角度看，總審計(jì)師除本單位審計(jì)業(yè)務(wù)外不應(yīng)兼管除內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理以外的其他業(yè)務(wù)。

（四）總審計(jì)師的管理與考核

筆者認(rèn)為央企集團(tuán)在二級單位總審計(jì)師管理與考核上可重點(diǎn)考慮以下方面。

首先是要加強(qiáng)日常管理。如通過年度業(yè)務(wù)述職、專業(yè)培訓(xùn)、重大事項(xiàng)報(bào)告處理等方式加強(qiáng)對總審計(jì)師的日常管理。

其次是要對履職不到位的給予懲處。如應(yīng)及時未及時向央企集團(tuán)總部報(bào)告重大事項(xiàng)、在單位重大經(jīng)營決策過程中未能正確履行責(zé)任造成損失的，根據(jù)情節(jié)輕重，給予相應(yīng)處理處分。

另外是要在特殊情況下予以免責(zé)和保護(hù)。如在對單位重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策中已獨(dú)立發(fā)表正確意見但未被采納，應(yīng)參與而未獲準(zhǔn)參與的重大經(jīng)營決策事項(xiàng)出現(xiàn)損失等情形下。

最后是要強(qiáng)化考核評價。央企集團(tuán)總部應(yīng)對總審計(jì)師實(shí)行必要的年度專業(yè)述職和評議?？倢徲?jì)師除參加本單位組織的全面履職情況述職外，還應(yīng)向央企集團(tuán)總部提交內(nèi)部審計(jì)工作的書面述職報(bào)告并參加統(tǒng)一組織的業(yè)務(wù)述職。央企集團(tuán)總部對總審計(jì)師的履職情況進(jìn)行考核，此考核結(jié)果應(yīng)在本單位對總審計(jì)師的考核中占有重要權(quán)重。

總之，當(dāng)前央企集團(tuán)總審計(jì)師制度在實(shí)踐中還存在理論與實(shí)證研究相對滯后、制度頂層設(shè)計(jì)尚不完善、企業(yè)實(shí)踐進(jìn)展較為緩慢等問題，與《審計(jì)法》和有關(guān)國家部委的要求還存在差距。央企集團(tuán)應(yīng)當(dāng)抓住此次契機(jī)全面深化總審計(jì)師制度，在有關(guān)問題上厘清思路、達(dá)成共識并在制度層面予以明確，推動總審計(jì)師制度的積極落地和有效實(shí)施，以真正通過構(gòu)建統(tǒng)一高效的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督體系助力企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。