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    秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護長效機制構(gòu)建

    2021-10-25 11:39:40李建勛成文潔
    合作經(jīng)濟與科技 2021年21期
    關(guān)鍵詞:秦嶺長效機制環(huán)境保護

    □文/李建勛 成文潔

    (西安理工大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 陜西·西安)

    [提要]針對秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護長效維系問題,在分析存在的系統(tǒng)性機制缺乏、責(zé)任主體定位不明確等問題基礎(chǔ)上,探索由政府、企業(yè)、公眾、媒體組成的多主體特征及內(nèi)在關(guān)系,提出一種基于多主體的生態(tài)保護長效機制。該機制從事前開展源頭引導(dǎo)、事中實施過程嚴(yán)控、事后進行后果嚴(yán)懲,通過與四大主體的融合、自耦和聯(lián)動,解決因缺乏主體分責(zé)和系統(tǒng)性而造成的秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護機制短效問題,實現(xiàn)由事后監(jiān)管到全方位監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。

    一、引言

    秦嶺北麓環(huán)山帶狹義上地處于秦嶺北坡25°~0°坡線,屬于山地生態(tài)和平原生態(tài)的過渡地帶,具有豐富的自然資源和獨特的生物多樣性格局,導(dǎo)致其自身生態(tài)系統(tǒng)具有脆弱性,限制了秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境保護效果的可持續(xù)發(fā)展。為此,一些學(xué)者開展了大量研究。在秦嶺北麓環(huán)境保護方面,王克西提出了加大治理保護生態(tài)環(huán)境力度,對敏感與脆弱區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)移民,設(shè)置管理特區(qū)等政策,形成了綜合性生態(tài)保護策略。Liu引用歐盟開展生態(tài)安全研究的案例探索秦嶺北麓環(huán)境保護的系統(tǒng)性,并明確生態(tài)安全監(jiān)測應(yīng)具備完整性,其有利于提升區(qū)域的整體生態(tài)安全。利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評估理論和GIS技術(shù),馬琪對秦嶺北麓重要生態(tài)功能區(qū)進行了空間識別,為區(qū)域生態(tài)保護紅線劃定提供了參考依據(jù)。蔣建軍借助解析秦嶺北麓現(xiàn)存水資源特征和開發(fā)程度,依據(jù)研究結(jié)果對水環(huán)境保護提供了政策性方針。另外,李高潔還針對秦嶺北麓西安段環(huán)山帶構(gòu)建了適配的自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng),進一步提升了區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理方案的實用性。張曉鵬則認(rèn)為若要打破現(xiàn)行秦嶺北麓臨渭段生態(tài)保護壁壘,需要落實監(jiān)督與責(zé)任到各個主體,以此提高生態(tài)保護成效。此類研究的開展,為秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境保護機制的建立提供了理論基礎(chǔ),有力地支撐了區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護機制的構(gòu)建,推動了秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境保護的發(fā)展。但Hagen A認(rèn)為被打破的生態(tài)平衡不僅僅需要生態(tài)系統(tǒng)自愈,還需要人力介入修正生態(tài)系統(tǒng),并提高位于多角度主體的主觀能動性。這是一個在有效制度維系和監(jiān)管下的長期治理和過程,需要從生態(tài)保護長效機制構(gòu)建加以探索。然而相關(guān)研究仍顯匱乏,僅有少數(shù)學(xué)者開展了有關(guān)探索。Zagas等利用GIS技術(shù),采用通用流失方程辨識了希臘Olympus山脈南部森林在水土流失方面的關(guān)鍵作用。陳潤羊在對新農(nóng)村環(huán)境保護長效機制研究時,提出了著眼于涵蓋政績考核、環(huán)境管理體系、完善生態(tài)補償機制的管控方案,督促公眾參與。安志蓉則認(rèn)為中國環(huán)境保護機制的構(gòu)建,應(yīng)當(dāng)建立一個多主體在內(nèi)共同參與的長效機制。除此而外,韋淑玲還提出應(yīng)當(dāng)加快政府職能轉(zhuǎn)變,打破一次性評估并實行動態(tài)監(jiān)測,形成了融合政府、媒體、公眾“三位一體”的監(jiān)督機制,對秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護機制可持續(xù)發(fā)展具有借鑒意義。

    縱觀現(xiàn)有成果,專家學(xué)者們從不同角度入手解決秦嶺北麓各分段的環(huán)境保護問題,在設(shè)置管理特區(qū)、識別生態(tài)功能區(qū)、探索監(jiān)督責(zé)任劃分、長效機制構(gòu)建等方面均獲得了良好成效。然而,由于秦嶺北麓環(huán)山帶具有豐富的自然資源和獨特的生物多樣性格局,導(dǎo)致其生態(tài)系統(tǒng)需要更為適配其獨特性的長效維系的生態(tài)保護機制來運作實施監(jiān)督,現(xiàn)有研究多為針對性政策,長效保護機制的探討亟待深入,尤其是缺乏將秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境保護長效機制與多主體共同監(jiān)督緊密聯(lián)系。為此,本文從多主體視角出發(fā),在探尋秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護長效維系存在問題的基礎(chǔ)上,明確不同主體的作用關(guān)系,立足長效機制的系統(tǒng)性,按照多主體職責(zé)構(gòu)建秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境長效保護機制。

    二、研究區(qū)概況

    秦嶺北麓環(huán)山帶屬于山地生態(tài)和平原生態(tài)的過渡區(qū)域,地理位置于秦嶺北麓25°坡線以下,區(qū)域以帶狀呈現(xiàn),內(nèi)有環(huán)山公路倚靠秦嶺高地與平原之間。環(huán)山帶研究區(qū)橫跨周至縣、鄠邑區(qū)、長安區(qū)、藍(lán)田縣。研究區(qū)位置如圖1所示。(圖1)

    秦嶺北麓環(huán)山帶地處淺山區(qū),其包含地質(zhì)地貌等自然特征,也包含了經(jīng)濟和社會屬性。秦嶺北麓環(huán)山帶境內(nèi)周至縣部分屬于重點生態(tài)區(qū),長安區(qū)、藍(lán)田縣等地區(qū)屬于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和城市化地區(qū)。與山區(qū)相比,其地理位置鄰近城市,具有優(yōu)良的可達(dá)性。此外,由地區(qū)腹地向外,其開發(fā)狀態(tài)屬于密度與強度逐漸降低的過渡地帶,是鏈接城市中心和鄉(xiāng)村腹地的重要地段,此地生態(tài)自然資源優(yōu)渥,具有獨特的生物多樣性特征,研究區(qū)域生物多樣性維護能力平均指數(shù)0.055,其中靠近平原的城市化地區(qū)生物多樣性維護能力相對更低。研究區(qū)水源涵養(yǎng)平均深度140.6mm,研究區(qū)水土保持平均量520.61t/(hm2·a)。水土保持量和水源涵養(yǎng)深度整體也呈現(xiàn)山區(qū)高、平原低的空間特征,具體數(shù)據(jù)如表1所示。(表1)

    表1 研究區(qū)生態(tài)環(huán)境概況一覽表

    三、秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境長效維系現(xiàn)狀及問題

    (一)生態(tài)保護機制系統(tǒng)性不足。具有完整系統(tǒng)性的機制是生態(tài)環(huán)境長效維系的核心,然而在工程的實施和評估中很難將長效維系與環(huán)境保護機制系統(tǒng)化聯(lián)系在一起?,F(xiàn)階段,秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護機制運作體系仍有待提升,尚存在機制邏輯不夠清晰、實施管理較為復(fù)雜等問題,有關(guān)部門在施行監(jiān)督管理權(quán)力時,對環(huán)境問題發(fā)生后的治理時序以及治理手段不夠明確,導(dǎo)致生態(tài)保護機制缺乏可持續(xù)發(fā)展的動力。因此,需要通過分析系統(tǒng)性與時序性的邏輯關(guān)系,從源頭保護入手,在環(huán)境保護過程中實施相應(yīng)嚴(yán)管措施,于后果發(fā)生時進行嚴(yán)懲,解決因缺乏系統(tǒng)性而造成的秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護機制短效的關(guān)鍵問題。

    (二)參與實施主體定位不明晰。秦嶺北麓環(huán)山帶的生態(tài)環(huán)境長效機制運作時,不僅需要政府作為主推動力,還需要構(gòu)建涵蓋政府、企業(yè)、民眾和媒體的生態(tài)保護長效機制,以此促進生態(tài)可持續(xù)的實現(xiàn)。現(xiàn)階段主體界限不夠明確,各主體保障力度較弱。在機制運行時,政府是機制長效維系的重要主體,對機制構(gòu)建、監(jiān)督管理均起到了關(guān)鍵作用,但由于缺乏對機制這個重要主體的監(jiān)督和聯(lián)合,導(dǎo)致了行政部門對整體機制的把控力度不足。從企業(yè)角度看,由于缺乏清晰的定位和環(huán)境保護的內(nèi)在動力,政府出于經(jīng)濟考量會減少對企業(yè)環(huán)境污染施加壓力。實施主體定位的不明確也導(dǎo)致了各主體對自身承擔(dān)的責(zé)任界限模糊,在環(huán)境問題發(fā)生時不能夠第一時間將責(zé)任具體化,導(dǎo)致企業(yè)將治污成本社會化而轉(zhuǎn)嫁給公眾。因此,需要在環(huán)境保護機制長效維系的過程中對每一階段的重要主體進行分析,同時進行管理任務(wù)分責(zé)。

    (三)監(jiān)督管理過程有待完善。秦嶺北麓環(huán)山帶是鏈接城市平原和鄉(xiāng)村腹地的關(guān)鍵地帶,由于一些開發(fā)商肆意追求商業(yè)利益,過度開發(fā)擾亂了秦嶺北麓環(huán)山帶原有的生態(tài)平衡,破壞了原有的景觀格局。2018年7月起,秦嶺北麓違建用地開始進行回收,回收土地主要方式是覆蓋綠植進行生態(tài)恢復(fù),根據(jù)相關(guān)訪談與政策了解,主要方式有人工修復(fù)和自然恢復(fù)。在自然修復(fù)中人為不進行介入管束,環(huán)境修復(fù)速度慢,影響生態(tài)環(huán)境發(fā)展的可持續(xù)需求。此外,秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護總體戰(zhàn)略還在一定程度上存在綱領(lǐng)指導(dǎo)性強、實踐操作性弱的問題,致使各個區(qū)域?qū)蛹壱?guī)劃細(xì)致度欠佳,部分區(qū)域規(guī)劃的可實施性尚待提升。此外,秦嶺北麓環(huán)山帶在生態(tài)保護和修復(fù)方面相對薄弱,對違規(guī)行為經(jīng)濟罰款較輕,且生態(tài)補償范圍較小,覆蓋面窄,山區(qū)人民群眾的日常生活習(xí)慣還未得到根本性轉(zhuǎn)變,部分公眾形成思維定式,生態(tài)保護參與度較少,僅在政府作出相應(yīng)督查措施后,公眾短時間作出響應(yīng),影響政府監(jiān)察效果的定期跟進。

    四、秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護主體界定劃分

    秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護機制能否長效運行,關(guān)鍵在于政府部門監(jiān)管、公眾參與、媒體響應(yīng)與揭露現(xiàn)狀的外部壓力,也離不開企業(yè)在法規(guī)和自律的驅(qū)動下主動承擔(dān)社會環(huán)境保護責(zé)任,與此同時政府面向其余主體的環(huán)境倫理道德建設(shè)必不可少。政府作為最大監(jiān)管主體,需要對秦嶺北麓環(huán)山帶入駐企業(yè)進行嚴(yán)格監(jiān)管;企業(yè)作為主體關(guān)系中的行為主體,要重點配合政府出臺的相關(guān)規(guī)章制度;公眾作為參與主體,配合政府積極學(xué)習(xí)環(huán)境保護思想道德建設(shè),約束自身綠色生活行為,對企業(yè)存在排放污染違規(guī)情況進行投訴;媒體需要配合政府對公眾進行保護環(huán)境意識,同時對企業(yè)進行監(jiān)管與曝光,對政府出臺相關(guān)政策進行宣傳。主體關(guān)系如圖2所示。(圖2)

    圖2 主體關(guān)系圖

    (一)監(jiān)管主體。政府是干預(yù)環(huán)境保護機制全局運作的最大監(jiān)管主體,是有關(guān)政策的制定者和實施過程的監(jiān)督者,在環(huán)境保護中負(fù)有全過程構(gòu)建、參與、督導(dǎo)的主體責(zé)任。當(dāng)前,地方政府的考核方式逐漸融合了基于人與自然內(nèi)在規(guī)律性要求的民生考核,地方政府在追求地方經(jīng)濟發(fā)展時也需要承擔(dān)保護環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任義務(wù)。政府部門在事前活動中,需要對主體功能區(qū)進行規(guī)劃控制,制定并且更新生態(tài)保護紅線,進行生態(tài)保護道德文化建設(shè)。在事中嚴(yán)控機制中進行分區(qū)聯(lián)動,制定生態(tài)補償機制,對環(huán)境進行實時檢測,對污染物排放進行控制和監(jiān)督。在事后嚴(yán)懲機制中,政府部門需要將損害問題進行追責(zé),并監(jiān)督損害主體進行賠償,主導(dǎo)有關(guān)部門進行生態(tài)修復(fù)與治理。

    (二)行為主體。企業(yè)是造成秦嶺北麓環(huán)山帶環(huán)境污染的主要行為主體,同時也是防止環(huán)境污染、實施環(huán)境治理的主要執(zhí)行者,且由于環(huán)境保護市場化機制的要求,企業(yè)應(yīng)具備產(chǎn)權(quán)明晰、污染擔(dān)責(zé)的環(huán)境責(zé)任義務(wù),并遵循環(huán)境治理成本企業(yè)內(nèi)部化,由企業(yè)來承擔(dān)環(huán)境治理費用和環(huán)境治理責(zé)任。因此,需將其界定為重點治理主體,企業(yè)在源頭保護中需要配合有關(guān)部門監(jiān)測其污染排放量,不達(dá)標(biāo)無法進駐、已進駐但不達(dá)標(biāo)則進行警告和整改取消進駐資格。在事中嚴(yán)控機制中,按照負(fù)面清單嚴(yán)格排查,并嚴(yán)格遵守政府制定的污染物排放流程;在事后嚴(yán)懲機制中,企業(yè)依據(jù)污染情況和賠償制度將治理污染賠償金交與專門治理機構(gòu),向政府和媒體公開透明排污情況。

    (三)參與主體。公眾是促進秦嶺環(huán)境保護機制長效運作的重要參與主體,同時也是環(huán)保工作的參與者和政策實施過程中的監(jiān)督者與被監(jiān)督者,在環(huán)境保護過程中具有參與、監(jiān)督、維護的主體責(zé)任。政府需要維護公眾環(huán)境知情權(quán),同時引導(dǎo)、培養(yǎng)公眾保護環(huán)境意識,激發(fā)公眾保護環(huán)境責(zé)任,提高公眾參與度。同時,公眾還應(yīng)主動地行使國家環(huán)境法律法規(guī)所賦予的環(huán)境權(quán)益,盡量選擇低碳、綠色的生活方式,減少各類環(huán)境污染事件的發(fā)生,自覺地履行維護環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的公民責(zé)任。在事前保障機制中,公眾需對主體功能區(qū)的調(diào)整進行響應(yīng)、配合,積極參與生態(tài)保護道德文化交流;在事后嚴(yán)懲機制中,公眾需將環(huán)境受損問題及時上報申訴,同時主動承擔(dān)因自身造成環(huán)境受損的相應(yīng)賠償。

    (四)促進主體。媒體是維系生態(tài)保護輿論氛圍與社會環(huán)境的促進主體,同時也是政策實施的監(jiān)督者,在環(huán)境保護中具有輿論引導(dǎo)、輿論監(jiān)督的主體責(zé)任。當(dāng)前,媒體通過輿論傳播與推廣,推動了環(huán)境保護工作發(fā)展進程,使社會各界與公眾對環(huán)境保護有了進一步的認(rèn)識,具有正向引導(dǎo)民眾環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展觀念的義務(wù);同時,媒體通過監(jiān)督和曝光破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為,引起社會討論與地方政府的措施應(yīng)對,履行環(huán)境保護可持續(xù)發(fā)展的監(jiān)督義務(wù)。媒體在事前保障機制中,弘揚生態(tài)保護道德文化,引導(dǎo)民眾生態(tài)保護的價值觀念。在事后嚴(yán)懲機制中,應(yīng)正確引導(dǎo)輿論進行損害問題追責(zé),并監(jiān)督損害主體進行賠償。

    五、秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護長效機制框架構(gòu)建

    秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境保護與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展、民居生活之間有著密切的聯(lián)系,尋求這三者之間的最大效益是政府建立生態(tài)環(huán)境保護長效機制的出發(fā)點和基本原則。據(jù)此,秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護長效機制框架的構(gòu)建,將有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的散落于各個領(lǐng)域、部門的法律、規(guī)定、政策、理念等進行整合,以生態(tài)環(huán)境復(fù)雜性為切入點,把整個過程分為事前保障機制、事中嚴(yán)控機制和事后嚴(yán)懲機制三個部分,形成符合秦嶺北麓環(huán)山帶綠色發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保護可持續(xù)策略,保障區(qū)域內(nèi)社會、經(jīng)濟、環(huán)境的長期穩(wěn)定發(fā)展。秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護長效機制框架如圖3所示,其中政府作為監(jiān)管主體定位生態(tài)區(qū)、進行跨區(qū)域聯(lián)動協(xié)作、實施環(huán)境監(jiān)測、完善生態(tài)補償體系、劃定生態(tài)保護紅線、弘揚生態(tài)保護道德文化;企業(yè)作為行為主體學(xué)習(xí)生態(tài)保護道德文化、配合政府完成生態(tài)區(qū)規(guī)劃活動、遵守本地污染物排放規(guī)范、配合政府進行長效動態(tài)監(jiān)管、對造成污染的環(huán)境給予賠償和修復(fù);公眾作為參與主體積極學(xué)習(xí)生態(tài)保護道德文化、參與動態(tài)修復(fù)監(jiān)督工作;檢舉違規(guī)排污企業(yè);媒體作為促進傳播生態(tài)保護道德文化、曝光違規(guī)破壞環(huán)境企業(yè)、監(jiān)督和宣傳政府環(huán)境保護工作。(圖3)

    圖3 秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護長效機制圖

    六、秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護長效機制分解

    秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護長效機制可以分解為三大機制(事前保障機制、事中嚴(yán)控機制、事后嚴(yán)懲機制),是一個有機的整體,缺一不可。事前保障機制為長效機制全局奠定夯實的基礎(chǔ),是事中嚴(yán)控機制有效實施的前提;事中嚴(yán)控機制作為長效機制中的核心,為其有效實施提供了保障;事后嚴(yán)懲機制是保證長效機制延續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵,使長效機制進入有序的良性循環(huán)。在基于多主體的長效機制中,政府與企業(yè)、公眾、媒體形成監(jiān)管、監(jiān)督、促進等相互聯(lián)動?!叭髾C制”與多主體的自耦和聯(lián)動,才能真正發(fā)揮秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護建設(shè)長效機制的作用。

    (一)事前保障機制

    1、明確生態(tài)片區(qū)功能定位。以政府、公眾、企業(yè)為主體,按照差異化布局原則,政府應(yīng)明確各個生態(tài)片區(qū)的功能定位,生態(tài)片區(qū)功能分區(qū)如圖4所示。在秦嶺北麓環(huán)山帶研究范圍中,應(yīng)當(dāng)對限制開發(fā)區(qū)實行區(qū)域化保護,優(yōu)化城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村空間布局,強化環(huán)境保護政策,擴大宣傳,限制高污染、高耗能的企業(yè)進駐本地。通過政策、金融、稅收等杠桿調(diào)節(jié)該區(qū)域的發(fā)展?fàn)顟B(tài),提高空間整體綠化率與資源重復(fù)利用率,實現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。對于經(jīng)濟發(fā)展區(qū)、城市中心密集區(qū)以及環(huán)境承載壓力大、問題突出的地區(qū),將工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)分片區(qū)管理,引導(dǎo)、培養(yǎng)公眾環(huán)境保護意識。對于生態(tài)脆弱的禁止開發(fā)區(qū),政府要精準(zhǔn)劃分禁止開發(fā)區(qū)域,以強制性原則為基礎(chǔ),構(gòu)建嚴(yán)格、合理、統(tǒng)一的管理體制。實現(xiàn)低排污率、低能耗率的生態(tài)保護長效機制目標(biāo)。(圖4)

    圖4 生態(tài)片區(qū)分區(qū)圖

    2、合理規(guī)劃生態(tài)紅線。以政府部門為管理主體,將生態(tài)保護紅線的劃定融入到保護地和重要生態(tài)功能空間,作為實施主體功能區(qū)策略的有效途徑和載體,使其在土地開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)中發(fā)揮生態(tài)保護紅線的空間約束作用,重視水生態(tài)功能定位,將水資源消耗總量和水資源消耗強度雙目標(biāo)和水源質(zhì)量作為基準(zhǔn)線,依據(jù)其承載能力,合理劃定生態(tài)紅線,將生態(tài)保護紅線落地的微觀走向應(yīng)與地籍管理邊界相統(tǒng)一,強化責(zé)任權(quán)屬和功能定位,并將關(guān)鍵環(huán)境政策上升為“政策型立法”強化管控約束力。

    3、傳播生態(tài)保護道德文化。如果與法律、政策等相比較,生態(tài)保護道德文化體系制度屬于非正式制度,故而應(yīng)加強對媒體、公眾、企業(yè)在環(huán)境方面的保護意識引導(dǎo),通過媒體的傳播營造對環(huán)境保護的良性輿論氛圍,樹立公民、企業(yè)的綠色環(huán)保意識。通過進一步建立和完善生態(tài)環(huán)境保護的道德體系,從思想層面充分調(diào)動一切社會積極力量,提高公民、企業(yè)對環(huán)境保護工作的自覺性,形成保護環(huán)境的良好社會習(xí)慣,從而為秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境保護全面長效發(fā)展提供有力的思想基礎(chǔ)。

    (二)事中嚴(yán)控機制

    1、建立跨域聯(lián)動機制。以政府為主體,采取措施打破原有壁壘,使地區(qū)部門之間、地域間的差異最小化,建立跨地域協(xié)調(diào)聯(lián)動機制,解決跨界的環(huán)境污染問題,實施重要生態(tài)空間管控分區(qū)聯(lián)動,使企業(yè)主動響應(yīng)政府分類分區(qū)制定的產(chǎn)業(yè)開發(fā)政策和環(huán)境準(zhǔn)入制度,并根據(jù)重要生態(tài)功能空間細(xì)分方案,確立實際有效、合情合理的環(huán)境影響評價標(biāo)準(zhǔn),實施縣、區(qū)差異化考核,把環(huán)境、資源、生態(tài)等指標(biāo)納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的評估體系進行完善。

    2、完善生態(tài)補償體系。在原有基礎(chǔ)上擴大生態(tài)補償?shù)姆秶∪貛X北麓環(huán)山帶生態(tài)補償制度,為生態(tài)保護機制的長效運行提供補償保障。同時,加大生態(tài)補償資金投入,吸納科研院所、企業(yè)、民眾、職能部門等多方意見形成的完備生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn),創(chuàng)新多元生態(tài)補償方式,明確生態(tài)補償各方的責(zé)任權(quán)利,激勵與懲罰并舉,完善生態(tài)補償措施,為生態(tài)保護機制的長效運行提供補償法律保障。

    3、提升承載預(yù)警能力。通過建立、優(yōu)化環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制,實時監(jiān)測、延時比對、趨勢成圖等數(shù)據(jù)進行評估,主動發(fā)現(xiàn)問題、確定危險來源,對當(dāng)?shù)匾约安暗攸c發(fā)出準(zhǔn)確的信息反饋、警告,并運用信息發(fā)布系統(tǒng)發(fā)布到具體地域,預(yù)防突發(fā)性、應(yīng)急性生態(tài)環(huán)境問題的發(fā)生,給秦嶺北麓環(huán)山帶自然生態(tài)留下更多的修復(fù)時間、空間,達(dá)到及時監(jiān)督、及時整改的保護自然環(huán)境資源的目的,能夠使整個區(qū)域內(nèi)的污染程度限定在生態(tài)空間可承載范圍之內(nèi),支撐生態(tài)環(huán)境保護的可持續(xù)發(fā)展。

    4、健全排放許可制度。當(dāng)前,排污許可制度定位不夠明確、企業(yè)單位治污責(zé)任落實不力、政府職能部門監(jiān)管欠佳等問題仍不程度的存在,使得排污許可制度難以全面發(fā)揮出預(yù)期的實效。因此,應(yīng)根據(jù)功能分區(qū)進一步細(xì)化實施范圍、綜合許可、分類管理以及機構(gòu)設(shè)置,同時深化排污許可的申請、審核、發(fā)放、管理等程序,創(chuàng)建區(qū)域改革領(lǐng)導(dǎo)小組和機構(gòu),齊力推進排污許可制度的創(chuàng)新實施方案,為秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護機制的長效運行提供制度保障。

    (三)事后嚴(yán)懲機制

    1、完善環(huán)境損害追責(zé)制。將環(huán)境損害分責(zé)制和終身追責(zé)制劃分為定期評估和完善的目標(biāo),增強各主體的環(huán)保意識,對自然資源開發(fā)、利用、盤查、保護等采取周期性與不定期結(jié)合的評估方式,并健全科學(xué)的審計指標(biāo)、審計模式,用制度適當(dāng)限制權(quán)力,減小行政人員的自由裁量權(quán),對與環(huán)境資源相關(guān)的行政決策、重點工作進行政府監(jiān)管、媒體監(jiān)督,打造秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護的長效責(zé)任機制。

    2、細(xì)化損害賠償細(xì)則。完善生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評估管理體系和資金運行機制,針對秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)功能區(qū)定位不同,循序漸進地落實和細(xì)化責(zé)任主體、賠償范圍、索賠主體的認(rèn)定,充分發(fā)揮行政效能,通過與公眾、企業(yè)的“磋商調(diào)解”,進一步明確有關(guān)生態(tài)損害賠償?shù)木唧w情況、要求,在權(quán)責(zé)雙方的賠償處理過程中,增加賠償?shù)姆绞角馈?/p>

    3、環(huán)境修復(fù)監(jiān)管動態(tài)化。通過人為修復(fù)與生態(tài)自然修復(fù)的科學(xué)結(jié)合、合理分配,最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的長期治理與修復(fù),故而應(yīng)形成政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、全民行動的多元化參與模式,長期進行跟蹤、檢測、監(jiān)管、評估,深度采納專門科研部門和有資質(zhì)機構(gòu)的意見建議,對于治理與修復(fù)過程中產(chǎn)生的資金款項要進行審計監(jiān)督,從而按照時間維度和環(huán)境狀態(tài)變化情況實行長效動態(tài)監(jiān)管,保證區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)真正實現(xiàn)平衡。

    七、結(jié)論

    生態(tài)保護長效機制的建設(shè)一直以來是維系秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié),隨著綠色經(jīng)濟和綠色發(fā)展的推行,秦嶺北麓環(huán)境保護逐漸成為了眾多學(xué)者研究的熱點。為了強化秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護的可持續(xù)性,本文在分析長效機制四大主體的特征與責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上,將全流程監(jiān)管機制劃分為事前保障制度、事中嚴(yán)控制度和事后嚴(yán)懲制度,建立了一個包括政府、企業(yè)、公眾、媒體多個主體在內(nèi)的共同參與的長效機制,支持了生態(tài)保護由事后監(jiān)督向事前、事中、事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變,為秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護機制短效關(guān)鍵問題的解決和長效機制的構(gòu)建提供了解決方案。

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