PPP項(xiàng)目運(yùn)營期風(fēng)險(xiǎn)分析及對(duì)策

岳永科

【摘要】自PPP模式推廣應(yīng)用以來，其發(fā)展實(shí)踐已歷經(jīng)六年，一部分PPP項(xiàng)目基本完成建設(shè)進(jìn)入運(yùn)營維護(hù)期。由于施工企業(yè)專業(yè)的局限性，轉(zhuǎn)型運(yùn)營尚處在探索實(shí)踐階段，運(yùn)營期各種風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)。分析PPP項(xiàng)目運(yùn)營期各類風(fēng)險(xiǎn)并做好風(fēng)險(xiǎn)防范及應(yīng)對(duì)工作，對(duì)于促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型，穩(wěn)步發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義重大。文章從PPP項(xiàng)目決算評(píng)審、運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)、市場收益、成本管控、運(yùn)營績效考核、運(yùn)營維護(hù)安全、資金流錯(cuò)配、稅務(wù)管理及政府信用等方面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析并提出對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】PPP項(xiàng)目；運(yùn)營；風(fēng)險(xiǎn)管理

【中圖分類號(hào)】F235.3

自國家推出PPP模式以來，其發(fā)展已歷經(jīng)六年多的時(shí)間，各地政府在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)方面陸續(xù)推出了一大批PPP建設(shè)項(xiàng)目，數(shù)量及規(guī)模增長迅速，為推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重要的作用。目前部分項(xiàng)目已進(jìn)入運(yùn)營期，而運(yùn)營期是PPP項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間最長的階段，也是建設(shè)期資本金及債務(wù)資金投入后逐步收回的關(guān)鍵階段，其運(yùn)營維護(hù)涉及國計(jì)民生，各種風(fēng)險(xiǎn)最為集中。識(shí)別和分析運(yùn)營期的各種風(fēng)險(xiǎn)，做好管理應(yīng)對(duì)，對(duì)于施工企業(yè)安全收回投資，及時(shí)履行還貸義務(wù)意義重大，對(duì)規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

一、PPP項(xiàng)目運(yùn)營期的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）項(xiàng)目決算評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)

通常情況下，PPP項(xiàng)目建設(shè)投資的結(jié)算確認(rèn)及地方財(cái)政評(píng)審會(huì)持續(xù)至運(yùn)營期進(jìn)行，包含對(duì)建安工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用、基本預(yù)備費(fèi)用和建設(shè)期財(cái)務(wù)費(fèi)用的結(jié)算審核，如合同另有約定還可能要進(jìn)行政府審計(jì)，最終確定項(xiàng)目竣工決算金額。

此外，在建設(shè)過程中投資方案及設(shè)計(jì)方案可能發(fā)生變更，既會(huì)涉及到概算調(diào)整，也會(huì)影響最終決算金額。在使用者付費(fèi)既定的前提下，項(xiàng)目決算金額是后期政府付費(fèi)的基礎(chǔ)，政府可行性缺口補(bǔ)助及購買服務(wù)通常以項(xiàng)目決算后的投資額為基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)整。因此，PPP項(xiàng)目決算及財(cái)政評(píng)審工作關(guān)系到整個(gè)運(yùn)營期的營業(yè)收入和現(xiàn)金流入，直接影響企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)不足風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)階段，PPP項(xiàng)目公司基本上是施工企業(yè)為實(shí)施PPP項(xiàng)目而成立的有限公司，多數(shù)管理人員長期從事項(xiàng)目施工技術(shù)工作，缺乏專業(yè)運(yùn)營人員的運(yùn)營維護(hù)經(jīng)驗(yàn)，在商業(yè)開發(fā)方面更是茫然。項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期以后，更多的是需要專業(yè)的運(yùn)維服務(wù)，例如物業(yè)管理、商業(yè)配套開發(fā)、管線入廊服務(wù)等。如果PPP項(xiàng)目運(yùn)營管理的專業(yè)資源弱化，則難以實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)營，直接影響使用者付費(fèi)收入和運(yùn)營期績效考評(píng)，從而影響運(yùn)營期管理效益。

（三）市場收益不足風(fēng)險(xiǎn)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場需求的不斷變化，加之投標(biāo)初期對(duì)項(xiàng)目收益測(cè)算的局限性，使得對(duì)市場預(yù)期與實(shí)際市場需求之間會(huì)出現(xiàn)差異，項(xiàng)目運(yùn)營期實(shí)際運(yùn)營收入達(dá)不到預(yù)期收入水平。例如某高鐵綜合體交通樞紐PPP項(xiàng)目，因周邊常住人口數(shù)量不足，市場需求較少，商業(yè)配套設(shè)施供過于求，導(dǎo)致使用者付費(fèi)收入低于預(yù)期，難以支撐商業(yè)體運(yùn)營，使得運(yùn)營期營業(yè)收入低于期望值。

（四）成本管控風(fēng)險(xiǎn)

由于對(duì)國家政策及周邊環(huán)境的發(fā)展變化無法準(zhǔn)確預(yù)計(jì)，運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)欠缺，使得施工企業(yè)對(duì)實(shí)際運(yùn)營成本和周期性大修費(fèi)預(yù)計(jì)不足，造成收入難以彌補(bǔ)成本支出。在運(yùn)營過程中，受國家政策及環(huán)境變化影響，項(xiàng)目也可能面臨融資成本提高、人工費(fèi)用增加，以及社會(huì)公眾要求提高其產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量等情況，使項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營成本大大提高。

（五）運(yùn)營績效考核風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目合同中通常約定，根據(jù)項(xiàng)目績效考核結(jié)果計(jì)算支付政府可行性缺口補(bǔ)助金額，也就是建立按效付費(fèi)的績效考核機(jī)制。以某地下管廊PPP項(xiàng)目為例，該P(yáng)PP合同中約定，運(yùn)營期績效評(píng)價(jià)在85～100分之間的，政府可行性缺口補(bǔ)助據(jù)實(shí)支付；85分以下每扣1分，政府可行性缺口補(bǔ)助將減少支付100萬元；80分以下每扣1分，政府可行性缺口補(bǔ)助將減少支付150萬元；低于75分的約談公司法人代表并限期整改。因此，運(yùn)營期的績效考核直接關(guān)系著運(yùn)營期收入能否全部實(shí)現(xiàn)，若管理不善則會(huì)影響到考核結(jié)果，減少運(yùn)營收益。

（六）運(yùn)營維護(hù)安全風(fēng)險(xiǎn)

進(jìn)入運(yùn)營期后，項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)基本消除，確保運(yùn)營設(shè)備及資產(chǎn)安全運(yùn)轉(zhuǎn)，防范事故發(fā)生是運(yùn)營管理的重點(diǎn)。例如某地下管廊項(xiàng)目運(yùn)營的工作重點(diǎn)，是保障廊內(nèi)設(shè)備的正常安全運(yùn)轉(zhuǎn)，特別是管廊高壓電力艙、燃?xì)馀摰陌踩芾?，保證管廊內(nèi)不發(fā)生水災(zāi)、火災(zāi)、人身安全及環(huán)境污染等事故。

（七）資金流錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營期將進(jìn)入債務(wù)資金的還款期，如果收取使用者付費(fèi)和政府可行性缺口補(bǔ)助的時(shí)間滯后于還貸時(shí)間，則會(huì)出現(xiàn)現(xiàn)金流出與流入時(shí)間節(jié)點(diǎn)不一致，產(chǎn)生資金流時(shí)間上的錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。如某地下管廊PPP項(xiàng)目，因投資額巨大，銀行貸款按工程進(jìn)度撥付，運(yùn)營期每筆貸款本金還款日期不同，且集中在各季度初，貸款利息也按季度支付等；PPP合同約定的政府付費(fèi)時(shí)間為每年年末，現(xiàn)金收入與銀行貸款還本付息期不同步。經(jīng)測(cè)算，該管廊項(xiàng)目運(yùn)營期前幾年現(xiàn)金流入不足以支付銀行本息及運(yùn)營成本，而運(yùn)營后期相對(duì)寬松，造成運(yùn)營期現(xiàn)金流收支存在時(shí)間上的不一致，給資金管理帶來了較大壓力。

（八）稅務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)

目前對(duì)PPP項(xiàng)目的政府可行性缺口補(bǔ)助的納稅義務(wù)問題尚存在一定的爭議。對(duì)政府可行性缺口補(bǔ)助視為對(duì)PPP項(xiàng)目使用者付費(fèi)不足的補(bǔ)助，或是入不敷出的補(bǔ)貼，會(huì)形成是否應(yīng)納增值稅的問題，前者需繳納增值稅而后者一般不需要繳納。在企業(yè)所得稅層面，政府對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等設(shè)立了一定的優(yōu)惠政策，而對(duì)于PPP項(xiàng)目公司來說，執(zhí)行中依然會(huì)存在很多障礙，許多優(yōu)惠政策難以落實(shí)，譬如往往因項(xiàng)目公司成立年限或規(guī)模問題，使項(xiàng)目公司稅收優(yōu)惠資格的認(rèn)定困難，認(rèn)定過程中主管稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于項(xiàng)目公司主體及所處行業(yè)的理解上也可能存在偏差。

（九）政府信用及政策風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目運(yùn)營期時(shí)間通常較長，短則10年，長則達(dá)到30年。運(yùn)營期內(nèi)地方政府由于人員變更，或者財(cái)政資金狀況限制，可能導(dǎo)致付費(fèi)義務(wù)不能按期履行，這會(huì)給施工企業(yè)的正常發(fā)展帶來難以估量的影響。另外，由于國家持續(xù)提高安全標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升環(huán)保要求，項(xiàng)目公司的運(yùn)營成本也將不斷變化，直接影響到PPP項(xiàng)目的投資收益。

二、PPP項(xiàng)目運(yùn)營期風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

（一）項(xiàng)目決算評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

為防范決算過程中財(cái)政評(píng)審及審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期的投資收益，在建設(shè)過程中要注重完善工程資料的收集整理工作，尤其是做好工程過程計(jì)價(jià)、變更及索賠的各方簽認(rèn)工作。在PPP項(xiàng)目建設(shè)之初也可從外部引進(jìn)造價(jià)咨詢專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)施工圖預(yù)算、施工過程控制、工程結(jié)算等全過程進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)，確保依法合規(guī)取得各類審批手續(xù)，做到施工管理過程規(guī)范有序。對(duì)于按照政府方要求增加投資導(dǎo)致出現(xiàn)的概算調(diào)整情況，需要完整收集相關(guān)文件、會(huì)議紀(jì)要、簽認(rèn)記錄等支持性資料，并積極推動(dòng)政府方盡早完成概算調(diào)整工作，力爭盡快完成財(cái)政結(jié)算評(píng)審及審計(jì)，確保政府足額付費(fèi)，保障投資效益的實(shí)現(xiàn)。

（二）運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)不足風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

項(xiàng)目公司在建設(shè)初期就要組建專業(yè)運(yùn)營團(tuán)隊(duì)，培養(yǎng)專業(yè)運(yùn)營人才，學(xué)習(xí)借鑒其他專業(yè)運(yùn)營公司的管理體系，真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營緊密銜接。根據(jù)項(xiàng)目的運(yùn)營特點(diǎn)具體策劃，建立符合PPP項(xiàng)目實(shí)際的運(yùn)營管理流程及制度。為了保證PPP項(xiàng)目的運(yùn)營質(zhì)量，項(xiàng)目公司也可依法通過招標(biāo)程序選擇專業(yè)運(yùn)營公司實(shí)施委托運(yùn)營。在這種委托方式下，具體運(yùn)營事務(wù)由被委托的專業(yè)運(yùn)營單位實(shí)施，但項(xiàng)目公司仍承擔(dān)運(yùn)營責(zé)任，接受政府方的運(yùn)營績效考核。同時(shí)，PPP項(xiàng)目在轉(zhuǎn)入運(yùn)營期的過程中，要加強(qiáng)與使用者（如各招商入駐單位或使用單位）的協(xié)調(diào)溝通，對(duì)使用者提出的合理化意見要及時(shí)解決，運(yùn)營過程中嚴(yán)格執(zhí)行績效考核標(biāo)準(zhǔn)的要求，做到運(yùn)營人員責(zé)任明晰，運(yùn)營過程嚴(yán)格管控，保證績效考核達(dá)標(biāo)。

（三）市場收益不足風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

在PPP項(xiàng)目實(shí)施前，施工企業(yè)要進(jìn)行充分的市場調(diào)研，做好市場預(yù)測(cè)，并要求政府承擔(dān)一定需求風(fēng)險(xiǎn)，可從合同協(xié)議中對(duì)市場需求不足設(shè)定保障措施。如某地下管廊PPP項(xiàng)目合同中約定，入廊率不足風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)，運(yùn)營期入廊費(fèi)用不能全額收取的，其缺口部分由政府方承擔(dān)。同樣，某高鐵綜合體交通樞紐PPP項(xiàng)目為應(yīng)對(duì)商業(yè)配套需求不足的風(fēng)險(xiǎn)，在PPP合同中設(shè)立調(diào)價(jià)機(jī)制，確保每年商業(yè)配套保底收入，并由政府承諾商業(yè)入駐率，當(dāng)入駐率低于一定范圍招標(biāo)測(cè)算值，每年政府可行性缺口補(bǔ)助予以補(bǔ)償。

（四）成本管控風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

重點(diǎn)做好項(xiàng)目前期建設(shè)與運(yùn)營的全面對(duì)接，確保運(yùn)營設(shè)備質(zhì)量安全可控。運(yùn)營期關(guān)注運(yùn)營設(shè)備運(yùn)行的效率，加強(qiáng)設(shè)備的巡檢，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)維邊界條件提供運(yùn)營維護(hù)服務(wù)，做好運(yùn)營成本測(cè)算及運(yùn)營成本策劃工作，避免設(shè)備高強(qiáng)度運(yùn)轉(zhuǎn)或人員閑置，造成運(yùn)營成本加大。

（五）績效考核風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

按照績效考核結(jié)果付費(fèi)是PPP合同約定的付費(fèi)機(jī)制，保證績效考核達(dá)標(biāo)并據(jù)實(shí)收取政府可行性缺口補(bǔ)助是運(yùn)營期的主要目標(biāo)。項(xiàng)目公司要深入研究績效考核辦法，按照績效考核的各項(xiàng)指標(biāo)要求，做好日常運(yùn)營管理工作，不折不扣地落實(shí)好運(yùn)營管理責(zé)任，保證運(yùn)營維護(hù)工作的質(zhì)量，確保各項(xiàng)管理考核指標(biāo)達(dá)標(biāo)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營期的既定收益。

（六）運(yùn)營維護(hù)安全風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

強(qiáng)化運(yùn)營管理人員的安全意識(shí)，加強(qiáng)安全培訓(xùn)，要求特種作業(yè)人員持證上崗，增加專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，合理設(shè)置安全監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)安全檢查巡查。結(jié)合項(xiàng)目運(yùn)營特點(diǎn)，制定針對(duì)性保險(xiǎn)方案，購買運(yùn)營期商業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，降低設(shè)備財(cái)產(chǎn)損失。此外，還可通過邀請(qǐng)專家及聘請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的方式，從外部第三方的角度督查、糾正安全隱患，降低項(xiàng)目運(yùn)營安全風(fēng)險(xiǎn)。

（七）資金流錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

按期償付銀行貸款本息是法定義務(wù)，也是剛性約束，項(xiàng)目公司要做好資金的合理配置及調(diào)配工作，集中資金預(yù)算管理，統(tǒng)籌規(guī)劃使用資金，防范債務(wù)違約。收入方面提前落實(shí)資金來源，確保及時(shí)收到使用者的付費(fèi)及政府補(bǔ)助，支出方面嚴(yán)格按照預(yù)算控制資金支出，確保資金管理整體受控。

（八）稅務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

目前關(guān)于PPP項(xiàng)目的相關(guān)稅收政策尚處在探索完善階段，針對(duì)實(shí)務(wù)中政府可行性缺口補(bǔ)助的稅收政策尚存在爭議，要多向?qū)I(yè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)咨詢，爭取享受地方稅務(wù)的有利政策，做到合理合法避稅。在稅收優(yōu)惠政策方面，積極學(xué)習(xí)稅收政策，落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，力爭享受稅收優(yōu)惠，切實(shí)降低企業(yè)稅負(fù)。同時(shí)，要做好項(xiàng)目全生命周期稅務(wù)籌劃，密切關(guān)注稅收政策變化，及時(shí)落實(shí)到業(yè)務(wù)實(shí)踐中。

（九）政府信用及政策風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

當(dāng)政府發(fā)生違約情形后，施工企業(yè)要根據(jù)合同約定，及時(shí)督促采取延長付費(fèi)期限、增加付費(fèi)等相應(yīng)補(bǔ)救、補(bǔ)償措施，并取得書面確認(rèn)資料。如某高鐵綜合體交通樞紐PPP項(xiàng)目合同中明確約定，在運(yùn)營期若當(dāng)?shù)卣l(fā)布的政策性文件導(dǎo)致項(xiàng)目公司運(yùn)維費(fèi)用增加的，項(xiàng)目公司可進(jìn)行索賠；某地下管廊PPP項(xiàng)目合同中明確，項(xiàng)目運(yùn)營期可根據(jù)政策對(duì)相關(guān)維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的改變，及時(shí)調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或可行性缺口補(bǔ)助金額，以減小國家政策改變帶來的風(fēng)險(xiǎn)。另外，為解決社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的后顧之憂，建議地方政府依法依規(guī)將PPP項(xiàng)目支出納入年度財(cái)政預(yù)算和中長期財(cái)政規(guī)劃，穩(wěn)定市場預(yù)期，提升社會(huì)資本長期投資的信心。

三、結(jié)束語

在國家財(cái)政、金融政策日臻成熟完善的今天，施工企業(yè)要緊跟時(shí)代的步伐，加速轉(zhuǎn)型升級(jí)，在不斷提升PPP項(xiàng)目運(yùn)營管理質(zhì)量的同時(shí)，切實(shí)防范運(yùn)營期各類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，保障PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。當(dāng)然，PPP項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)健康的發(fā)展，還需建立健全社會(huì)信用機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)契約精神，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的信用約束，這樣才能有效推動(dòng)PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

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