筑牢土地保護(hù)法治屏障

丁憶南

2021年9月29日，浙江省十三屆人大常委會第三十一次會議通過了《浙江省土地管理?xiàng)l例》，條例自2021年11月1日起施行。這是《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》公布后首個出臺的地方性法規(guī)。條例對國土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、建設(shè)用地、土地征收、宅基地管理等作了全面系統(tǒng)地規(guī)范。

形成國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”

建立國土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署。省委、省政府有關(guān)意見要求，建立全省國土空間規(guī)劃體系，形成全省國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。為貫徹落實(shí)中央、省委部署要求，并結(jié)合我省國土空間規(guī)劃體系建設(shè)和實(shí)施的迫切需求，條例對國土空間規(guī)劃的定義、分類、功能、編制程序、批準(zhǔn)權(quán)限等內(nèi)容作了明確。

條例規(guī)定，國土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。下級國土空間總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合上級國土空間總體規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合國土空間總體規(guī)劃。國土空間規(guī)劃體系之外不得另設(shè)其他空間規(guī)劃。

為維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性，保障規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行，條例規(guī)定，經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃，任何組織或者個人不得擅自修改，并明確因國家戰(zhàn)略、重大政策調(diào)整，行政區(qū)劃調(diào)整或者國家和省的重大工程建設(shè)項(xiàng)目等確需修改國土空間總體規(guī)劃的，須由原規(guī)劃編制機(jī)關(guān)組織修改，報原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度

耕地是最為寶貴的資源，是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護(hù)工作。為貫徹落實(shí)中央和上位法關(guān)于堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)守耕地紅線，保障糧食安全的要求，條例作了針對性的規(guī)定。

條例強(qiáng)化政府的耕地保護(hù)責(zé)任，規(guī)定各級人民政府主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)第一責(zé)任人，并對市、縣人民政府確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少、質(zhì)量不降低的監(jiān)督整改機(jī)制作出規(guī)定。

條例明確耕地占補(bǔ)平衡要求，規(guī)定占用耕地的主體沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)委托縣級人民政府補(bǔ)充耕地，產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用作為建設(shè)成本。為進(jìn)一步強(qiáng)化永久基本農(nóng)田保護(hù)，條例明確永久基本農(nóng)田劃定要求，并對永久基本農(nóng)田的集中連片整治作出規(guī)定。條例對耕地耕作層剝離作了規(guī)范，在上位法基礎(chǔ)上規(guī)定建設(shè)占用永久基本農(nóng)田必須進(jìn)行剝離。

為遏制耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”，條例對違反規(guī)定占用耕地開展綠化造林、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道、挖田造湖造景等活動作了禁止性規(guī)定，同時，為從經(jīng)濟(jì)手段上激勵糧食種植，規(guī)定耕地保護(hù)補(bǔ)償資金的分配應(yīng)當(dāng)向種植糧食的耕地傾斜。

條例將農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)制度，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處可以與土地經(jīng)營權(quán)人簽訂投資建設(shè)協(xié)議，對農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)地控制性指標(biāo)、相應(yīng)獎勵和違約責(zé)任作出約定。

提高土地利用效率

為解決實(shí)踐中的用地問題，條例堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)用地管理，主要作了以下規(guī)定：

一是強(qiáng)化農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審查職責(zé)，明確市、縣政府在報上級政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用前應(yīng)當(dāng)對建設(shè)項(xiàng)目是否符合農(nóng)用地轉(zhuǎn)用條件進(jìn)行審查。

二是根據(jù)上位法的授權(quán)，對未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地予以嚴(yán)格控制，明確未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)納入土地利用年度計劃，并按照農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)限、程序等規(guī)定辦理。

三是加強(qiáng)臨時用地管理，規(guī)定申請臨時使用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)先行編制土地復(fù)墾方案。土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時用地期滿一年內(nèi)按照土地復(fù)墾方案的要求恢復(fù)土地原用途，占用耕地的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)種植條件。

同時，我省在土地節(jié)約集約利用探索實(shí)踐中，形成了一些具有浙江特色的創(chuàng)新舉措。如，條例明確政府要加大舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、舊村莊改造力度，建立低效用地綜合整治、重新開發(fā)利用的激勵機(jī)制，對布局不合理、利用效率低的土地進(jìn)行再開發(fā)、再利用。為保障標(biāo)準(zhǔn)地控制性指標(biāo)得以落實(shí)，條例規(guī)定以標(biāo)準(zhǔn)地方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租的，相應(yīng)合同權(quán)利義務(wù)一并轉(zhuǎn)移。

保障農(nóng)民切身利益

征收農(nóng)民集體所有土地，涉及面廣、牽涉利益大、社會關(guān)注度高，是土地管理的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。條例堅(jiān)持問題導(dǎo)向，按照兼顧公平與效率的原則規(guī)范土地征收補(bǔ)償程序，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和征收工作的順利開展。

條例對征地補(bǔ)償費(fèi)用支付作了明確要求，規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)自征收土地公告之日起六十日內(nèi)足額支付征收土地補(bǔ)償費(fèi)用。為落實(shí)先補(bǔ)償、后搬遷原則，條例規(guī)定政府要求騰退土地、房屋的期限不得早于其足額支付征地補(bǔ)償費(fèi)的時間。

條例明確，征收土地涉及農(nóng)村村民住宅的，政府在尊重農(nóng)村村民意愿的前提下，采取重新安排宅基地建房，提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞?，給予公平合理的補(bǔ)償。條例還明確了社會保障對象的確定程序，規(guī)定被征地農(nóng)民參加社會保障的名單經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處審查、公示、確認(rèn)后，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時辦理社會保障手續(xù)。

為保證土地征收工作的順利開展，條例根據(jù)最高人民法院有關(guān)司法解釋精神，分別明確征地補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂和未簽訂兩種情況下的非訴執(zhí)行機(jī)制。為保障因能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征收土地情況下征地補(bǔ)償費(fèi)用落實(shí)到位，條例規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將相應(yīng)費(fèi)用列入工程概算，并繳入財政專戶。

健全鄉(xiāng)村振興土地保障措施

鄉(xiāng)村振興是推動共同富裕的重要組成部分，土地是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。條例針對鄉(xiāng)村振興在土地方面的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，規(guī)范和健全制度措施。

為保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地，條例明確，土地利用年度計劃應(yīng)當(dāng)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地作出合理安排，并要求市、縣政府在當(dāng)年新增建設(shè)用地指標(biāo)中安排不少于國家和省規(guī)定的比例用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，條例規(guī)定省人民政府應(yīng)當(dāng)制定配套措施，統(tǒng)籌利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地，按照公開透明、合理平衡利益的原則建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益機(jī)制。

積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地盤活利用工作，對于增加農(nóng)民收入、推動鄉(xiāng)村振興具有重要意義。為此，條例規(guī)定農(nóng)村閑置的宅基地在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)村村民意愿的前提下，經(jīng)依法辦理相關(guān)手續(xù)后，可以用于發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。

此外，條例按照省委關(guān)于數(shù)字化改革的部署要求，對加強(qiáng)土地管理數(shù)字化建設(shè)，推動國土空間治理現(xiàn)代化作出規(guī)定。