遼寧省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)與優(yōu)化研究

岳 琴，王月龍

（大連工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，遼寧大連116034）

一、引言

作為決定區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障，營(yíng)商環(huán)境越來(lái)越被各個(gè)國(guó)家和地區(qū)所重視。良好的營(yíng)商環(huán)境可以增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府都十分重視營(yíng)商環(huán)境的改善，并采取了一系列優(yōu)化措施，同時(shí)也取得了一定的成效。2019年10月，國(guó)務(wù)院首次頒布了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，這為各地區(qū)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境實(shí)踐提供了指導(dǎo)方向與制度保障。在世界銀行公布的《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中，中國(guó)名列第31位，較上一年上升了15位。然而，在我國(guó)整體營(yíng)商環(huán)境改善的背景下，營(yíng)商環(huán)境便利度地區(qū)差異仍然較大，部分地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境便利度仍較低。其中，就包括我國(guó)東北地區(qū)的遼寧省，其營(yíng)商環(huán)境不佳被認(rèn)為是近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力的一個(gè)重要原因。

二、營(yíng)商環(huán)境文獻(xiàn)綜述

世界銀行將營(yíng)商環(huán)境定義為：企業(yè)活動(dòng)從開(kāi)辦到結(jié)束的各個(gè)環(huán)節(jié)中所面臨的外部環(huán)境狀況（World Bank，2020）。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于營(yíng)商環(huán)境做了大量的研究，其中主要包括評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建、優(yōu)化措施的提出及其對(duì)企業(yè)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響等。

營(yíng)商環(huán)境作為一種衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力的評(píng)價(jià)方式，其合理的評(píng)價(jià)體系構(gòu)成變得越來(lái)越重要。目前國(guó)際上采用較多的且具有一定影響力的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系主要包括：世界銀行連續(xù)17年所公布的《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》、世界經(jīng)濟(jì)論壇每年發(fā)布的《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》以及經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)（EIU）的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等；而國(guó)內(nèi)主要的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系則主要包括：中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告（王小魯、樊綱等，2018）、粵港澳大灣區(qū)研究院發(fā)布的《2018年中國(guó)城市營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》、中國(guó)城市營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)（李志軍，2019）以及中國(guó)省份營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（張三保等，2020）等。

同時(shí)也有研究表明，良好的營(yíng)商環(huán)境可以促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新（馮濤等，2020）、提高全要素生產(chǎn)率（薄文廣等，2019）、推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（趙德森等，2021）以及助力經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展（賀大興等，2020）。結(jié)合我國(guó)近年來(lái)在營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)所取得的成就來(lái)看，營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化對(duì)于一個(gè)地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家的發(fā)展都會(huì)起到不可忽視的作用。在振興東北老工業(yè)基地背景下，也有越來(lái)越多的專家學(xué)者就遼寧省以及遼寧自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境問(wèn)題展開(kāi)了廣泛的研究。如馮茹（2019）就遼寧省營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化路徑、沈毅（2018）以大連市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為例以及梁洪源（2018）對(duì)自貿(mào)區(qū)建立與遼寧優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境制度建設(shè)展開(kāi)研究等。

進(jìn)入新時(shí)代新階段，從深入探究遼寧自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境所存在的問(wèn)題出發(fā)，為優(yōu)化其營(yíng)商環(huán)境提出建議措施，不僅可以為遼寧自貿(mào)區(qū)的發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)，還將有助于釋放其發(fā)展引領(lǐng)作用，進(jìn)一步推動(dòng)遼寧省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、遼寧自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境現(xiàn)狀及存在問(wèn)題分析

（一）遼寧自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境現(xiàn)狀分析

隨著全面深化改革的不斷深入，國(guó)務(wù)院為加快東北老工業(yè)基地全面振興，在2016年批準(zhǔn)建立中國(guó)（遼寧）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“遼寧自貿(mào)區(qū)”）。然而受新冠疫情、貿(mào)易摩擦和逆全球化思潮的影響，2020年遼寧的GDP增速僅為0.6%，除受疫情影響最為嚴(yán)重的湖北省外在31個(gè)省份中排名倒數(shù)第二。與我國(guó)其他地區(qū)相比，遼寧整體營(yíng)商環(huán)境欠佳是遼寧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的根本因素之一。根據(jù)王小魯（2018）等編制的中國(guó)分省份市場(chǎng)指數(shù)報(bào)告，可以發(fā)現(xiàn)遼寧省營(yíng)商環(huán)境排名在逐年下降（如表1）。同時(shí)，參考張三保等（2020）對(duì)中國(guó)省份營(yíng)商環(huán)境研究中的數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)遼寧省的政務(wù)和法律政策環(huán)境得分較低（如表2）。

表1 2008-2016年遼寧省市場(chǎng)化指數(shù)及排名

表2 遼寧省營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)果

由上述的研究數(shù)據(jù)可知，在全國(guó)范圍內(nèi)遼寧省的整體營(yíng)商環(huán)境欠佳，這也在一定程度上反映了遼寧自貿(mào)區(qū)的營(yíng)商環(huán)境存在相應(yīng)問(wèn)題。作為推動(dòng)遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)振興的“排頭兵”，遼寧自貿(mào)區(qū)雖然在近年來(lái)就營(yíng)商環(huán)境問(wèn)題也采取了機(jī)制改革、簡(jiǎn)政放權(quán)、制度優(yōu)化等一系列措施，促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境有所改善，但與其他自貿(mào)區(qū)相比仍具有一定差距。

（二）遼寧自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境存在問(wèn)題分析

2017年4月1日，遼寧自貿(mào)區(qū)正式掛牌成立。成立四年來(lái)，遼寧自貿(mào)區(qū)始終堅(jiān)持“大膽試、大膽闖、自主改”的指導(dǎo)原則，不斷改革創(chuàng)新，取得了一定的成績(jī)。然而在進(jìn)入新時(shí)代，遼寧自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境的問(wèn)題探析和持續(xù)優(yōu)化一直是自貿(mào)區(qū)發(fā)展的重中之重。因此，本文借鑒王小魯?shù)龋?018）和張三保等（2020）對(duì)中國(guó)省份營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)方法，并以《遼寧省十四五規(guī)劃綱要》和《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》中的文件精神為主要參照，從市場(chǎng)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法律政策環(huán)境及人文環(huán)境五個(gè)維度對(duì)自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境所存在的問(wèn)題展開(kāi)分析，主要概括為以下幾點(diǎn)：

1.市場(chǎng)活力不足，缺乏以市場(chǎng)為導(dǎo)向的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)機(jī)制

與東南沿海城市相比，遼寧自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)活力不足的原因主要包括幾點(diǎn)：一是遼寧曾是老工業(yè)基地，國(guó)有企業(yè)體量龐大。自貿(mào)區(qū)三個(gè)城市中國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比均較高，而民營(yíng)、私企數(shù)量較少，導(dǎo)致市場(chǎng)自主力量薄弱、市場(chǎng)活力較低。二是因?yàn)檫|寧長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，導(dǎo)致政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀念依舊存在，使得遼寧自貿(mào)區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)缺乏以市場(chǎng)為導(dǎo)向的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)機(jī)制。

2.生產(chǎn)要素成本高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，對(duì)外招商引資能力弱

水、電、人力等是企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基本要素。通過(guò)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，遼寧省工業(yè)用電的成本達(dá)到0.7元/KW·h，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。另一方面，由于東北地區(qū)寒冷冬季漫長(zhǎng)，導(dǎo)致企業(yè)支付的供暖成本高，由此看出自貿(mào)區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)要素成本較高。此外，遼寧自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，配套產(chǎn)業(yè)政策不健全，很難吸引企業(yè)前來(lái)投資。以大連片區(qū)為例，在其七大產(chǎn)業(yè)體系中，除了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和新能源外，其余產(chǎn)業(yè)均存在初始投資高、投資回報(bào)期長(zhǎng)、審批門(mén)檻高等問(wèn)題。

3.“放管服”改革落實(shí)不到位，制度性交易成本仍然較高

遼寧自貿(mào)區(qū)仍然存在關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上“放管服”改革落實(shí)不到位的問(wèn)題，各級(jí)政府部門(mén)尚未真正做到審批權(quán)力的“簡(jiǎn)化”和“瘦身”，也沒(méi)有徹底完成從“審批型政府”或“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的過(guò)渡。在一些領(lǐng)域中仍然存在“行政審批前置中介服務(wù)事項(xiàng)”，在招商引資、人才引進(jìn)、稅收和技術(shù)創(chuàng)新等方面尚未完全按照《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》落實(shí)。這些都導(dǎo)致遼寧自貿(mào)區(qū)仍然存在制度性交易成本較高的問(wèn)題。

4.政府透明度、司法文明水平較低，法治建設(shè)水平有待提高

根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家法治指數(shù)研究中心公布的《中國(guó)政府透明度指數(shù)報(bào)告（2019）》顯示，遼寧省在31個(gè)省級(jí)單位中排名第25位，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。2020年10月，國(guó)家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心對(duì)外公布了《中國(guó)司法文明指數(shù)報(bào)告2019》，報(bào)告顯示遼寧司法文明指數(shù)僅為68.2，低于全國(guó)平均水平，在31個(gè)省級(jí)單位中排名第29位。上述兩個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)反映了遼寧省政府透明度以及司法文明水平均比較低，這也表明遼寧自貿(mào)區(qū)的法治環(huán)境建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。

5.人才流動(dòng)的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，人才短缺問(wèn)題仍然嚴(yán)峻

近年來(lái)，遼寧人才外流問(wèn)題引起了廣泛關(guān)注。雖然沈陽(yáng)和大連兩個(gè)片區(qū)高校云集，但是仍然出現(xiàn)了人才流動(dòng)的結(jié)構(gòu)性矛盾，高層次人才流失嚴(yán)重。有數(shù)據(jù)顯示，近十年來(lái)遼寧博士研究員出站流失比率在15%左右，這一流失率是比較高的。同時(shí)在高技能人才和頂尖的科學(xué)技術(shù)人才方面，遼寧自貿(mào)區(qū)均存在人才流失的現(xiàn)象。上述情況反映了遼寧自貿(mào)區(qū)的人才環(huán)境短板，因此這也是其營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的一個(gè)重要方面。

四、進(jìn)一步優(yōu)化遼寧自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境的建議

（一）優(yōu)化市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，營(yíng)造富有活力的市場(chǎng)環(huán)境

面對(duì)市場(chǎng)活力不足，自貿(mào)區(qū)需要進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、不斷完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，并在全區(qū)內(nèi)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，從而打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘。其次，自貿(mào)區(qū)應(yīng)支持民營(yíng)和小微企業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新、增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)新能力，進(jìn)一步釋放企業(yè)市場(chǎng)活力。同時(shí)，自貿(mào)區(qū)各級(jí)政府需要優(yōu)化政府職能、平等對(duì)待一切市場(chǎng)主體，通過(guò)政策引導(dǎo)激發(fā)各類企業(yè)創(chuàng)新活力。此外，自貿(mào)區(qū)還應(yīng)遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，借此協(xié)調(diào)好企業(yè)、政府和市場(chǎng)三者之間的關(guān)系，營(yíng)造一個(gè)富有活力的市場(chǎng)環(huán)境。

（二）降低要素成本、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境

首先，自貿(mào)區(qū)應(yīng)該進(jìn)一步推進(jìn)能源領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步降低企業(yè)生產(chǎn)要素成本，打造成本洼地、投資高地。以企業(yè)用電成本為例，自貿(mào)區(qū)應(yīng)該降低政府性基金及附加，在我國(guó)政府性基金及附加本質(zhì)上就是一種附著在電價(jià)上、向電力用戶征收的稅。同時(shí)，自貿(mào)區(qū)也可以通過(guò)在供電側(cè)進(jìn)行試點(diǎn)改革、優(yōu)化電力市場(chǎng)資源配置，以降低企業(yè)的用電成本。此外，自貿(mào)區(qū)還應(yīng)大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)來(lái)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)賦能，堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念，吸引符合自貿(mào)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的企業(yè)前來(lái)投資，堅(jiān)定不移地走高質(zhì)量發(fā)展之路。

（三）深化“放管服”改革、降低制度性成本，構(gòu)建高效廉潔的政務(wù)環(huán)境

深化“放管服”改革，則需要自貿(mào)區(qū)政府不斷推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變，依法明晰部門(mén)間權(quán)責(zé)關(guān)系，推動(dòng)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革，將分散的審批職權(quán)和審批事項(xiàng)向“一門(mén)、一窗、一網(wǎng)”集中靠攏。此外，自貿(mào)區(qū)政府還應(yīng)抓住數(shù)字時(shí)代機(jī)遇，利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，推動(dòng)政務(wù)環(huán)境的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化、平臺(tái)化建設(shè)。另一方面，自貿(mào)區(qū)政府還需進(jìn)一步落實(shí)好《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，在一些突出問(wèn)題上提高政務(wù)處理效率、降低制度性成本，從而營(yíng)造一個(gè)高效廉潔的政務(wù)環(huán)境。

（四）提升政府透明度、司法文明水平，打造公正透明的法律政策環(huán)境

面對(duì)政府透明度較低的問(wèn)題，自貿(mào)區(qū)應(yīng)對(duì)法定主動(dòng)公開(kāi)內(nèi)容進(jìn)行整合，設(shè)置政府信息公開(kāi)指南、政府信息公開(kāi)制度、政府信息公開(kāi)年報(bào)等欄目，并建設(shè)多元政府公開(kāi)平臺(tái)，對(duì)一些重大決策、管理服務(wù)以及執(zhí)行和結(jié)果及時(shí)公開(kāi)。為了提升遼寧自貿(mào)區(qū)的司法文明水平，自貿(mào)區(qū)各級(jí)司法機(jī)關(guān)應(yīng)更新司法觀念、強(qiáng)化對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督、加強(qiáng)便民司法建設(shè)。此外，還可以借助大數(shù)據(jù)等科學(xué)技術(shù)，進(jìn)一步提升司法協(xié)同效率。借此，使得自貿(mào)區(qū)在遼寧全省范圍內(nèi)率先打造一個(gè)公正透明的法律政策環(huán)境，進(jìn)而發(fā)揮引領(lǐng)作用。

（五）提升人才服務(wù)保障水平、留住人才，創(chuàng)造宜居宜業(yè)的人文環(huán)境

遼寧自貿(mào)區(qū)區(qū)域附近高校云集，尤其是沈陽(yáng)和大連兩個(gè)片區(qū)。在應(yīng)對(duì)高層次人才流失的問(wèn)題上，自貿(mào)區(qū)政府應(yīng)注重推進(jìn)人才政策創(chuàng)新，為吸引不同類型和層次的人才制定不同的人才政策。并且應(yīng)進(jìn)一步提高福利待遇、提升人才服務(wù)保障水平，使得更多高層次、高技能人才流入自貿(mào)區(qū)。另一方面，自貿(mào)區(qū)還需注重人才的培養(yǎng)工作、制定完善具體的培養(yǎng)計(jì)劃并建立多渠道的激勵(lì)機(jī)制，為培養(yǎng)高層次人才提供制度保障，真正地為自貿(mào)區(qū)人才創(chuàng)造一個(gè)宜居宜業(yè)的人文環(huán)境。

五、結(jié)論

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院武靖州先生曾說(shuō)過(guò)，“振興東北應(yīng)從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境做起”。而遼寧自貿(mào)區(qū)作為點(diǎn)燃遼寧省改革開(kāi)放、實(shí)現(xiàn)振興的“新引擎”，則應(yīng)更加重視營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化。為了實(shí)現(xiàn)遼寧自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)與優(yōu)化措施的精準(zhǔn)匹配，本文借鑒國(guó)內(nèi)幾個(gè)具有影響力的區(qū)域營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)方法，并以《遼寧省十四五規(guī)劃綱要》和《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》為主要參照，從市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)、政務(wù)、法律政策及人文環(huán)境五個(gè)維度分析了自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境所存在的問(wèn)題，即市場(chǎng)活力不足、要素成本高、“放改服”改革落實(shí)不到位、法治建設(shè)不完善以及高層次人才流失等問(wèn)題。然而，自貿(mào)區(qū)可以通過(guò)優(yōu)化市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、降低要素成本、深化“放改服”改革、加強(qiáng)法治環(huán)境建設(shè)以及提升人才服務(wù)保障水平等措施予以改善。此外，在“十四五”發(fā)展時(shí)期，遼寧自貿(mào)區(qū)還應(yīng)進(jìn)一步補(bǔ)齊營(yíng)商環(huán)境的“短板”、強(qiáng)化其“長(zhǎng)板”，協(xié)調(diào)推進(jìn)構(gòu)建新發(fā)展格局，進(jìn)而推動(dòng)自貿(mào)區(qū)乃至遼寧全省實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。