淺析防止船舶逃避海事行政處罰的方法與對策

李晶

摘 要：海事行政處罰是指國家海事部門依照法律法規(guī)對違反海事行政管理秩序的公民、法人和其他組織進行懲戒的一種行政行為[1]。行政處罰一般程序流程主要包括：立案、調查、告知、聽證、審批、決定、送達、執(zhí)行、結案。海事部門現(xiàn)階段習慣做法為現(xiàn)場取證、開展調查、現(xiàn)場送達決定書、現(xiàn)場執(zhí)行。這一過程需要船舶所有人或其委托人到場配合執(zhí)法人員完成調查?，F(xiàn)實執(zhí)法活動中，有部分船主認準船舶流動性強、決定書送達難，執(zhí)行難這一特點惡意逃避海事部門處罰。本文針對這一問題，結合相關法律規(guī)定，參考了一些交通行政執(zhí)法部門的習慣做法，提出了相關對策與方法。

關鍵詞：行政處罰;海事管理

中圖分類號：U692? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2021）09-0053-03

1 船舶逃避海事行政處罰案例

案例1：2020年11月海事執(zhí)法人員致電涉嫌違章船舶“聚能XXX”輪，多次電話船主均未接聽。隨后執(zhí)法人員通過查詢協(xié)同平臺查詢不到該船信息。后通過船舶檢驗系統(tǒng)查詢發(fā)現(xiàn)該船在上月初已經過戶并完成檢驗，由宣城港轉入蕪湖。

案例2：2020年12月海事執(zhí)法人員致電涉嫌違章船舶“運達XXX”輪，船主表示已委托公司處理違章并取回了扣押的船舶國籍證書。但實際上公司并未至海事部門接受調查處理，而是通過掛失補辦的方式，為船舶重新辦理了國籍證書。

通過以上案例我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的船舶違章查處模式下，海事執(zhí)法人員主要以扣押船舶證書為“抓手”，制約船公司或船舶所有人限期接受調查處理。有些船舶利用船舶流動性大，直屬海事與地方海事、船檢部門，海事執(zhí)法部門與登記部門信息不互通等特點惡意逃避處罰。

2 年檢與違章關系的法規(guī)規(guī)定

有車一族都知道，我們在辦理車輛年檢時，必須先將車輛違章處理完畢，車管所才會發(fā)放年檢標志。這一做法的依據(jù)是公安部發(fā)布的部門規(guī)章（公安部令第124號）《機動車登記規(guī)定》第四十九條：“申請前，機動車所有人應當將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢?！薄洞皺z驗管理規(guī)定》中關于船舶檢驗機構不得檢驗的規(guī)定如下：第三十五條 有下列情形之一的，船舶檢驗機構不得檢驗：（一）船舶和水上設施的設計、建造與修造單位未建立質量自檢制度;（二）按照國家有關規(guī)定應當報廢的船舶、水上設施;（三）未提供真實技術資料;（四）未按照規(guī)定取得新增運力審批的建造船舶;（五）未能為船舶檢驗人員提供安全保障?！洞暗怯涋k法》中關于船舶不得登記規(guī)定如下：第十六條 有下列情形之一的，船舶登記機關不予登記并書面告知理由：（一）申請人不能提供權利取得證明文件或者申請登記事項與權利取得證明文件不一致的;（二）第三人主張存在尚未解決的權屬爭議且能提供證據(jù)的（三）申請登記事項與已簽發(fā)的登記證書內容相沖突的;（四）違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的[2]?！洞皺z驗管理規(guī)定》與《船舶登記辦法》中并未將船舶違法行為和交通事故與船舶檢驗和登記掛鉤。

3 海事違法行為調查與執(zhí)行中的難點

（一）行政處罰時限?！缎姓幜P法》中對行政違法行為的立案與結案時限都作出了明確的規(guī)定：“第五十四條 符合立案標準的，行政機關應當及時立案”;“第五十六條 行政機關在收集……可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定，.....”;“第六十條 行政機關應當自行政處罰案件立案之日起九十日內作出處罰決定”。在現(xiàn)場執(zhí)法中，有船舶現(xiàn)場不配合調查取證，在被收繳證書后，故意長時間拖延不到海事部門接受調查處理。由于前期得不到現(xiàn)場船員配合調查，執(zhí)法人員無法在第一時間完成調查程序。這類船舶后期的處罰存在一定的時間瑕疵，帶來了不小的行政復議與行政訴訟風險。

（二）現(xiàn)場取證難。船舶許多違法行為具有隱蔽性，例如船舶生活污染排放，在這一類的違法案件調查中，執(zhí)法人員只能通過查閱記錄，詢問調查等方式搜集關聯(lián)證據(jù)，證明違法行為。再例如船舶違章錨泊這一常見的水上違法行為，執(zhí)法人員在調查中，一是要證明船舶狀態(tài)為錨泊，其次要證明船舶停泊位置為非錨泊水域。但水上停泊區(qū)不同于岸上，沒有明顯的停泊區(qū)域標識。其次錨泊定義是指拋錨時錨牢固地抓住海底的狀態(tài);其期間通常認為是拋錨時下錨后錨穩(wěn)定抓底至起錨時錨離底之間。從定義上看對船舶錨泊狀態(tài)的取證認定也是不易之事。正因為船舶水上違法行為現(xiàn)場提取直接證據(jù)的客觀限制，使得在相關違法行為的調查中，詢問筆錄成為串聯(lián)各關聯(lián)證據(jù)的紐帶，幾乎成為了現(xiàn)在案件調查中不可或缺的證據(jù)，所以調查過程中需要當事人及證人的密切配合，如實供述。

（三）告知、送達難。行政處罰決定書的送達方式有：直接送達、留置送達、郵寄送達與公告送達?，F(xiàn)有的海事行政處罰中我們采用的是直接送達方式。即執(zhí)法機關作出行政處罰決定，應當在宣告后將決定書當場交付給被處罰社會組織負責人，并由負責人在《送達回證》上簽名或者蓋章，即為送達。對于不配合海事部門調查、長期惡意逃避處罰的船舶執(zhí)法部門是否應在完成調查后用其他方式下達違法行為通知書及決定書完成送達環(huán)節(jié)？新修訂的《行政處罰法》“第六十一條 行政處罰決定書應當在宣告后當場交付當事人;當事人不在場的，行政機關應當在七日內依照《民事訴訟法》的有關規(guī)定將行政處罰決定書送達當事人。當事人同意簽訂確認書的，行政機關可以采用傳真、電子郵件等方式，將行政處罰決定書等送達當事人”。但同時《交通運輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》第十七條第三項規(guī)定經受達人同意，可以采用傳真、電子郵件、移動通信等作為送達媒介電子送達執(zhí)法文書，但將行政處罰決定書、行政強制措施決定書及行政強制執(zhí)行決定書除外。這與新修訂的《行政處罰法》有了矛盾。同時，《行政處罰法》規(guī)定“在作出行政處罰之前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實……”[3]該項程序目前由《行政處罰通知書》實現(xiàn)，該文書具有法律上的證明意義，在行政復議或者行政訴訟中，就行政機關是否依法履行行政處罰決定的事先告知義務問題，以及行政機關是否依據(jù)法定程序實施行政處罰具有有效證明。綜上來看，行政處罰通知書與決定書的直接送達成為不可或缺的一環(huán)，對法人的文書送達較易實現(xiàn)，但對自然人卻困難重重。雖然，《交通運輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》在直接送達之外，提出郵寄送達、委托送達及公告送達的兜底送達方式，但長江上大量個體船舶掛靠經營、部分船舶登記所有人與實際所有人不符等現(xiàn)實情況普遍存在。同時，部分送達方式成本高、效率低，公告送達后的處罰執(zhí)行也同樣存在不小的困難。

4 思考與對策

（一）強化現(xiàn)場執(zhí)法與取證。許多船舶行為具有一定的隱蔽性，現(xiàn)場直接取證困難。外加船員抵制調查，水上復雜多變的通航環(huán)境，水文氣象條件變化、較高的人身安全風險等客觀因素都給我們執(zhí)法帶來了限制與挑戰(zhàn)。這就要求我們執(zhí)法人員要有豐富現(xiàn)場執(zhí)法經驗，對于水上法律法規(guī)爛熟于胸。面對不同的船舶違法行為，要利用有利條件盡可能的第一時間、第一現(xiàn)場搜集第一手直接證據(jù)。同時，我們要轉變現(xiàn)有行政調查工作模式，將調查環(huán)節(jié)盡可能前移，尤其針對那些現(xiàn)場取證難，船員不配合的船舶違法行為?，F(xiàn)場第一時間開展調查詢問，錄音、錄像。通過AIS系統(tǒng)、船舶報告系統(tǒng)、“船E行”系統(tǒng)盡可能多地搜集船舶信息，深挖船舶可能存在的違法行為，鎖定“違章鐵證”，讓船方放棄逃避處罰的幻想。

（二）修訂部門規(guī)章，實現(xiàn)法規(guī)保障?，F(xiàn)有的《船舶登記辦法》與《船舶檢驗管理規(guī)定》未將船舶違法行為辦結與受理相關聯(lián)。而公安部在《機動車登記規(guī)定》中明確規(guī)定，機動車在辦理年檢前必須將車輛違章處理完畢。這一辦法從源頭上遏制了機動車逃避違章處罰的可能性。船舶相比機動車流動隱蔽性更大，航道相較于道路電子化監(jiān)控程度更低，監(jiān)管更困難。若主管部門能修訂法規(guī)，讓船舶違法行為處理完結成為船舶變更登記或船舶檢驗的前置條件，那就從法律法規(guī)層面設置了一道“防火墻”，防止船舶“帶病”檢驗、“帶病”過戶交易，成為打擊船舶逃避行政處罰最有力的法律手段。

（三）探索建立船舶黑名單通報制度?，F(xiàn)階段船舶違章處理與船舶登記及檢驗掛鉤并無法規(guī)規(guī)定。同時，船舶檢驗及登記存在著地方系統(tǒng)與直屬系統(tǒng)兩條線，部門信息不完全互通問題。直屬海事部門可以在系統(tǒng)內探索實行海事與船檢、執(zhí)法部門與登記部門間涉嫌違章船舶信息通報制度，開發(fā)信息系統(tǒng)、實現(xiàn)信息共享。

（四）實施信用管理，懲戒惡意逃避處罰?！端愤\輸市場信用信息管理辦法（試行）》對單位與個人的嚴重失信行為作出了規(guī)定：“第五條 國務院交通主管部門認定的其他嚴重失信行為”。船舶所有人在明知船舶違章，長期不接受調查處理，甚至通過船舶買賣過戶、補辦被扣證書等方式逃避處罰，顯然是一種嚴重的失信行為。將這一行為納入信用管理，實施公示與懲戒將更為全面客觀地反映從業(yè)單位與人員的真實守信程度[4]。

（五）合理實施行政強制，提升執(zhí)法威懾力。行政強制是指行政機關為了預防或制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為、危險狀態(tài)以及不利后果，或者為了保全證據(jù)、確保案件查處工作的順利進行而對相對人的人身、財產予以強行強制的一種具體行政行為。行政強制包括兩類：行政強制措施與行政強制執(zhí)行?？垩捍皩儆谛姓娭拼胧??！督煌ㄟ\輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》第五十四條也明確規(guī)定在緊急情況下，執(zhí)法人員可以先實行行政強制措施，24小時內補辦批準手續(xù)?，F(xiàn)場違章查處，我們有時會到船名標識不清，船員、船舶證書均不在船的狀況。對于這一類船舶的違法行為調查與處置我們自當大膽采取行政強制措施-扣押船舶。以保證違法行為調查、決定書送達及罰款執(zhí)行的順利進行。

5 結語

海事行政處罰和刑事處罰、民事處罰一樣具有強制性，能夠直接影響到行政相對人的權利和義務，對他們的財產、行為、名譽產生不利后果[5]。因此是促使行政相對人遵法守法的重要手段?，F(xiàn)階段無論是協(xié)查機制或是船舶進出港報告系統(tǒng)中的禁止離港設定，對船舶逃避行政處罰的打擊都僅側重于現(xiàn)場管理，缺少船檢、地方港航及船公司的參與。只有強化源頭管理、尋求頂層設計，獲得法律保障;同時推動多部門協(xié)作，打破信息孤島，實現(xiàn)船舶從“出生”到“死亡”的全鏈跟蹤，形成法律與監(jiān)管的閉環(huán)。這樣才能從根本上杜絕船舶惡意逃避海事行政處罰的行為。

參考文獻：

[1]中華人民共和國 海事基礎[M]北京：人民交通出版社2006（6）

[2]中華人民共和國船舶登記辦法（交通運輸部令2016年第85號）.交通部，2016.

[3]中華人民共和國行政處罰法.新華網，2021.

[4]交通運輸部辦公廳關于印發(fā)《水路運輸市場信用信息管理辦法（試行）》的通知.交通部，2017.

[5]唐元斌. 論海事行政處罰立法的完善[D].福建師范大學，2012.