建設(shè)升級(jí) 各宜其宜

張靜

上海青浦新城青浦博物館

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，應(yīng)如何重新認(rèn)知郊區(qū)新城？產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城怎么建設(shè)？近日，就郊區(qū)新城相關(guān)問(wèn)題，《瞭望東方周刊》專訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員、研究室主任劉云中。

郊區(qū)與新城相輔相成

《瞭望東方周刊》：城市郊區(qū)如何定義？新城又如何定義？

劉云中：我國(guó)在城市規(guī)劃的實(shí)踐中通常將郊區(qū)理解為市區(qū)除建成區(qū)以外的區(qū)域。

大家之所以討論郊區(qū)，有一個(gè)很重要的視角，那就是城鄉(xiāng)之間并不是一個(gè)截然的兩分法，由城市到鄉(xiāng)村是一個(gè)連續(xù)變化過(guò)程，無(wú)論是空間形態(tài)還是社會(huì)組織等方面，都存在高密度、高集聚度的中心城區(qū)，向外圍的近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)以及邊緣縣域和鄉(xiāng)村的漸變過(guò)程。

還有一個(gè)相關(guān)概念值得關(guān)注，那就是郊區(qū)城市化。郊區(qū)城市化是指城市周圍的地域，受到城市膨脹影響，向城市性因素和農(nóng)村性因素相互混合的近郊地域變化的過(guò)程。市中心和建成區(qū)的住宅、工廠、學(xué)校、辦公樓等城市設(shè)施外遷和農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌?，?gòu)成景觀上的郊區(qū)城市化;向中心市區(qū)通勤者的增加和購(gòu)物地發(fā)生變化等，構(gòu)成功能上的郊區(qū)城市化。

國(guó)際上的新城與衛(wèi)星城、邊緣城市等概念相關(guān)聯(lián)，是在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向大城市尤其是中心城區(qū)過(guò)分集中，并帶來(lái)一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的背景下，為緩解大城市壓力而建設(shè)的城鎮(zhèn)，因其遠(yuǎn)離中心市一定距離，早期也被稱為衛(wèi)星城。

我國(guó)的新城是為了緩解中心城市在人口、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的壓力，拓展城市發(fā)展空間，主動(dòng)規(guī)劃和投資建設(shè)的具有獨(dú)立城市空間的區(qū)域。就發(fā)展歷程而言，其既與西方的新城有相近的涵義，也具有非常獨(dú)特的中國(guó)特色印記，新城名目和種類繁多，按照功能可以分為生產(chǎn)型（如北京亦莊新城）、居住型（如京津新城）、會(huì)展型（如廣州天河新城）、空港物流型（如北京順義新城）和行政中心型（如青島東部新城）;按發(fā)展動(dòng)力不同劃分為內(nèi)城改造和用地功能置換型（如寧波東部新城）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合型（如上海松江新城）、重大項(xiàng)目帶動(dòng)型（如唐山曹妃甸新城）、城鎮(zhèn)地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)型（如哈爾濱松北新區(qū)）和開(kāi)發(fā)區(qū)成功轉(zhuǎn)型（如蘇州金雞湖新城）。

劉云中

城鄉(xiāng)之間并不是一個(gè)截然的兩分法，由城市到鄉(xiāng)村是一個(gè)連續(xù)變化過(guò)程，無(wú)論是空間形態(tài)還是社會(huì)組織等方面，都存在高密度、高集聚度的中心城區(qū)，向外圍的近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)以及邊緣縣域和鄉(xiāng)村的漸變過(guò)程。

《瞭望東方周刊》：新城與郊區(qū)的關(guān)系是怎樣的？

劉云中：城市郊區(qū)是發(fā)生郊區(qū)城市化現(xiàn)象的地域所在，也是新城建設(shè)的空間載體。

郊區(qū)不等同于新城，郊區(qū)城市化也與新城有所差別，主要體現(xiàn)在：其一，郊區(qū)是都市區(qū)范圍中相對(duì)于中心市的空間，而新城是一種引導(dǎo)城市發(fā)展和空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)踐性的規(guī)劃策略或手段;其二，郊區(qū)與郊區(qū)城市化是客觀存在的地域和狀態(tài)，而新城建設(shè)則是以解決單中心和過(guò)于集中布局所帶來(lái)諸多弊病的、以問(wèn)題導(dǎo)向的措施;其三，新城建設(shè)可以理解為郊區(qū)城市化現(xiàn)象的規(guī)劃應(yīng)對(duì)。

《瞭望東方周刊》：中國(guó)城市的郊區(qū)經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展過(guò)程？

劉云中：中國(guó)城市郊區(qū)在總體上經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：

第一階段（1949至1978年）：郊區(qū)的功能主要體現(xiàn)在為政府投資提供物理空間。郊區(qū)被用作生產(chǎn)空間，以適應(yīng)政府發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略。這些衛(wèi)星城并不適合居住，大部分工人仍每天從中心城區(qū)到衛(wèi)星城上班。

第二階段（1979至2000年）：郊區(qū)開(kāi)始進(jìn)行住宅開(kāi)發(fā)。改革開(kāi)放以來(lái)，由于土地市場(chǎng)的建立以及隨之而來(lái)的土地利用變化，中國(guó)城市經(jīng)歷了大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)和人口再分布。一方面，郊區(qū)的工業(yè)發(fā)展急速吞噬著農(nóng)業(yè)用地，導(dǎo)致大量農(nóng)村外來(lái)人口定居于城市邊緣地區(qū);另一方面，許多郊區(qū)住宅項(xiàng)目得以開(kāi)發(fā)，以改善居住環(huán)境，安置因中心城區(qū)重建而搬遷的人口。但總體而言，這一時(shí)期的郊區(qū)化是被動(dòng)的，多以政府支持的居住和產(chǎn)業(yè)外遷為主，住宅項(xiàng)目、分散的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和城市邊緣外來(lái)人口聚集的村莊混合并存，空間格局以碎片式的單一功能土地利用形式迅速向外擴(kuò)張。

第三階段（2001年至今）：行政兼并及新城建設(shè)開(kāi)始興起。上世紀(jì)90年代末，新一輪郊區(qū)城市化開(kāi)始興起，規(guī)模和性質(zhì)都與此前顯著不同。很多市級(jí)政府相繼開(kāi)始通過(guò)兼并郊縣來(lái)調(diào)整行政邊界。同時(shí)，快速軌道交通的發(fā)展，大大提升了遠(yuǎn)郊區(qū)的可達(dá)性，城市開(kāi)發(fā)迅速向遠(yuǎn)郊區(qū)蔓延。這一時(shí)期，新城建設(shè)的戰(zhàn)略側(cè)重于建設(shè)發(fā)展具備綜合城市功能的郊區(qū)增長(zhǎng)點(diǎn)。很多成熟的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)努力從單一的制造和加工轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮槎鄻踊?、包含第二和第三產(chǎn)業(yè)的混合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并注重提供優(yōu)質(zhì)生活設(shè)施和服務(wù)。住宅開(kāi)發(fā)已成為一些規(guī)劃完備的新城的重要推動(dòng)力量，郊區(qū)從工業(yè)衛(wèi)星城轉(zhuǎn)變?yōu)橐司映恰?/p>

《瞭望東方周刊》：新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略提出后，郊區(qū)發(fā)展路徑做了哪些調(diào)整？

劉云中：2014年3月發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，要嚴(yán)格新城新區(qū)設(shè)立條件，防止城市邊界無(wú)序蔓延。因中心城區(qū)功能過(guò)度疊加、人口密度過(guò)高或規(guī)避自然災(zāi)害等原因，確需規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)，必須以人口密度、產(chǎn)出強(qiáng)度和資源環(huán)境承載能力為基準(zhǔn)，與行政區(qū)劃相協(xié)調(diào)，科學(xué)合理編制規(guī)劃，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)度超前。

很多成熟的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)努力從單一的制造和加工轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮槎鄻踊?、包含第二和第三產(chǎn)業(yè)的混合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并注重提供優(yōu)質(zhì)生活設(shè)施和服務(wù)。

上海模式不能照搬復(fù)制

《瞭望東方周刊》：上海五大新城被視為郊區(qū)新城的先進(jìn)范例，其建設(shè)模式是否具有可復(fù)制性？

劉云中：不能完全復(fù)制，上海有其獨(dú)特性。一方面，上海新城建設(shè)起步很早，積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，具有相當(dāng)成熟的資源整合能力與實(shí)施保障機(jī)制;另一方面，上海有引領(lǐng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的時(shí)代使命，其新城建設(shè)以長(zhǎng)三角為輻射范圍，具有不可替代的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、腹地基礎(chǔ)和戰(zhàn)略機(jī)遇。這是許多超大城市、新一線城市所不具備的基礎(chǔ)與優(yōu)勢(shì)。

但上海新城建設(shè)過(guò)程中的思路與做法仍有重要的借鑒意義和推廣價(jià)值。比如說(shuō)，處理好與中心城區(qū)的關(guān)系、新城之間的關(guān)系等，這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)是新城建設(shè)中會(huì)遇到和必須解決的普遍問(wèn)題。上海的做法實(shí)際上也能夠?yàn)槠渌鞘械男鲁墙ㄔO(shè)提供啟發(fā)，把握此類重點(diǎn)領(lǐng)域和立足本地基本情況，是其他超大城市和新一線城市以新城建設(shè)實(shí)現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)重塑與升級(jí)的關(guān)鍵。

《瞭望東方周刊》：郊區(qū)新城定位要把握住哪些關(guān)鍵原則？

劉云中：新城建設(shè)是實(shí)施城市空間擴(kuò)張的一種重要手段，這其中，新城定位是至關(guān)重要的一環(huán)。在新城規(guī)劃中，首先要注重調(diào)控新城建設(shè)的數(shù)量和規(guī)模，以符合城市發(fā)展的實(shí)際需求和財(cái)政承受能力。

在功能定位上，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展。需要統(tǒng)籌考慮五大關(guān)系：新城與主城（或副城）的關(guān)系;新城與組團(tuán)的關(guān)系;新城與原工業(yè)園區(qū)的關(guān)系;新城與涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系;新城之間的關(guān)系。因地制宜，突出建設(shè)一種或幾種主導(dǎo)功能，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、特色發(fā)展，形成合力。

分類發(fā)展 同頻共振

《瞭望東方周刊》：就中國(guó)城市現(xiàn)狀來(lái)看，建設(shè)產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城，面臨哪些障礙？

劉云中：存在的障礙表現(xiàn)在：一是土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜。相比于高度城市化地區(qū)的建設(shè)用地、受到紅線嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)用地和農(nóng)用地，城市郊區(qū)中具備一定開(kāi)發(fā)潛能的土地往往權(quán)屬?gòu)?fù)雜，涉及主體多，其開(kāi)發(fā)過(guò)程涉及用途變更、產(chǎn)權(quán)調(diào)整、利益協(xié)調(diào)、安置補(bǔ)償?shù)纫幌盗泄ぷ?，開(kāi)發(fā)難度較大。

二是資金籌措問(wèn)題。新區(qū)建設(shè)由于征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施，在啟動(dòng)之初的資金需求最大，此時(shí)尚無(wú)收益，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段和財(cái)政支出發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換的當(dāng)下，如何籌措資金，精心管理和控制好建設(shè)成本，是新城建設(shè)能否成功的重要因素。

三是管理主體多元。新城建設(shè)往往涉及跨行政單元的協(xié)調(diào)與合作，又由于歷史上的區(qū)劃調(diào)整，往往存在橫縱向的多主體矛盾問(wèn)題。

《瞭望東方周刊》：建設(shè)郊區(qū)新城在投入方面要做哪些方面的突破？

劉云中：資金籌措與開(kāi)發(fā)模式方面，要突出多元渠道、可持續(xù)。我國(guó)的新城建設(shè)基本上采取政府主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)方式，但也應(yīng)通過(guò)制定政策，吸引民間資本參與新城建設(shè)，以合作共建、共營(yíng)等方式，建立新城建設(shè)中具備良性互動(dòng)的合作模式，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展。

此外，還要加強(qiáng)體制機(jī)制改革方面，包括土地管理制度、社區(qū)治理體制以及規(guī)劃體制的改革等。

《瞭望東方周刊》：中心城區(qū)與郊區(qū)新城如何“同頻共振”？

劉云中：從日本、美國(guó)等國(guó)情況來(lái)看，國(guó)外城市發(fā)展中出現(xiàn)過(guò)城市中心區(qū)衰落的現(xiàn)象，隨著郊區(qū)的發(fā)展，城市中心設(shè)施的老化，在未來(lái)城市中心區(qū)可能也會(huì)出現(xiàn)地價(jià)貶值、破敗小區(qū)增加等現(xiàn)象，因此要在中心城區(qū)加強(qiáng)設(shè)施更新和功能升級(jí)，防止城市中心衰落。

我國(guó)的情形稍有不同，郊區(qū)的發(fā)展首先是需要中心城區(qū)的支持，必須明確郊區(qū)或新城的發(fā)展離不開(kāi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的支持，尤其是離不開(kāi)母城的輻射，因此郊區(qū)或新城的發(fā)展必須抓住母城“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的機(jī)遇，主動(dòng)承接功能外溢和人口轉(zhuǎn)移，根據(jù)自身的資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，制定差異化的發(fā)展策略。

另外，加大交通基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)力度，加強(qiáng)郊區(qū)至中心城區(qū)的聯(lián)系，縮短通勤時(shí)間，優(yōu)化出行體驗(yàn)。鼓勵(lì)郊區(qū)TOD開(kāi)發(fā)，增強(qiáng)土地混合利用程度。

來(lái)自京津冀的創(chuàng)客在天津市寶坻區(qū)京津新城眾創(chuàng)特區(qū)的眾創(chuàng)空間交流討論

《瞭望東方周刊》：在都市圈建設(shè)過(guò)程中，大城市郊區(qū)新城如何發(fā)揮重要作用？

劉云中：大城市的中心城區(qū)是都市圈發(fā)展的核心，大城市郊區(qū)是都市圈建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域。從地域空間來(lái)看，郊區(qū)是大城市建設(shè)擴(kuò)張最直接的承載空間，是聯(lián)系都市圈內(nèi)其他節(jié)點(diǎn)城市最重要的中間區(qū)域，也是肩負(fù)生態(tài)保護(hù)、糧食安全等多重使命的復(fù)合區(qū)域。未來(lái)建設(shè)新型郊區(qū)新城需要在全面考慮城市整體功能的前提下，重點(diǎn)做好以下方面：

明確郊區(qū)新城的發(fā)展定位和功能，通常在都市圈范圍內(nèi)，會(huì)有規(guī)模不等的多個(gè)郊區(qū)新城，要發(fā)展得好，就必須把新城的總體功能定位做好。

大城市的郊區(qū)新城要順應(yīng)大城市的發(fā)展規(guī)律，通過(guò)建設(shè)新型郊區(qū)新城，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)城融合、職住平衡等規(guī)劃建設(shè)理念，促進(jìn)中心城區(qū)和郊區(qū)新城的協(xié)同發(fā)展。

在上述前提下，要充分認(rèn)識(shí)到郊區(qū)新城在通勤方面的高要求。因此，在郊區(qū)規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，需要吸收一些卓有成效的交通規(guī)劃建設(shè)手段，例如TOD等。

大城市郊區(qū)新城的發(fā)展要注重體制改革與創(chuàng)新，沒(méi)有生態(tài)文明體制、土地管理制度、規(guī)劃體制、財(cái)稅體制的改革與創(chuàng)新，就不會(huì)有都市圈建設(shè)的順利推行;不能有效防范新城建設(shè)中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)，就不會(huì)有郊區(qū)新城的健康發(fā)展。