黃河流域上下游橫向生態(tài)補償資金計算方法的思考和應(yīng)用＊

孟浩賢，妙旭華，孫 巍

(甘肅省生態(tài)環(huán)境科學(xué)設(shè)計研究院，甘肅 蘭州 730000）

1 概述

流域橫向生態(tài)補償作為生態(tài)補償?shù)闹匾M成部分，是近年來國家不斷推進建設(shè)水生態(tài)補償制度的有力抓手[1]，是調(diào)動流域上下游地區(qū)積極性，共同推進生態(tài)環(huán)境保護和治理的重要手段，是健全生態(tài)保護補償機制的重要組成部分，更是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。甘肅省作為黃河上游重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，為下游諸多省份提供黃河水量水質(zhì)的保障，省內(nèi)流域各城市也為黃河的生態(tài)環(huán)境保護做出了重要的貢獻和犧牲，而探索黃河流域上下游橫向生態(tài)補償資金核算方法，可以更好地調(diào)動各地對黃河流域生態(tài)環(huán)境保護的積極性，十分的有意義。

2 研究背景和必要性

李克強總理在2014 年中央工作報告中提出“推動建立跨區(qū)域、跨流域的生態(tài)補償機制”，這是中央對流域橫向生態(tài)補償?shù)氖状我骩2]。按照國家要求，甘肅省應(yīng)于“十三五”末基本建立上下游流域橫向生態(tài)保護補償機制。但由于和相鄰省份聯(lián)防共治尚不成熟，導(dǎo)致缺乏有效的合作平臺，總體上該項工作還處于起步階段。因此，啟動甘肅省流域上下游橫向生態(tài)補償工作勢在必行。目前，甘肅省對橫向生態(tài)補償還沒有系統(tǒng)的研究，因此有必要選擇試點項目開展這項工作。

甘肅三大流域相對分散，形成獨立的流域生態(tài)區(qū)。長江流域（嘉陵江、白龍江）僅覆蓋甘南州和隴南市，流域面積較小。根據(jù)近年來水污染防治行動計劃評價結(jié)果，甘肅省長江流域兩大支流白龍江、白水江水質(zhì)常年保持在Ⅱ類，沒有建立跨省流域補償，跨市補償意義不大。內(nèi)河流域中，石羊河、黑河和疏勒河分別屬于武威市、張掖市和酒泉市。水環(huán)境區(qū)域邊界清晰，跨界情況較少。如果實行跨界生態(tài)補償機制，基本上是在市轄區(qū)內(nèi)的縣之間進行。黃河流域四大水系中，黃河干流、洮河、涇河水質(zhì)相對穩(wěn)定。但近年來，渭河水系部分河段水質(zhì)不能穩(wěn)定達標，跨界水污染糾紛時有發(fā)生。渭河發(fā)源于甘肅省定西市渭源縣，不涉及上游其他省份，非常適合開展流域水平補償試點研究。

3 補償資金計算方法

3.1 基本思路

目前國內(nèi)在流域橫向補償方面尚無系統(tǒng)性研究，補償依據(jù)、補償標準尚難以做到統(tǒng)一定量化，目前，部分流域已有的研究[3]，都只是針對個案進行研究，未形成流域生態(tài)補償?shù)南到y(tǒng)性制度。雖然部分國內(nèi)學(xué)者也開展了一些補償方式的研究[4]，但總體上缺乏完善的制度體系可以參考。目前國內(nèi)流域生態(tài)補償類別中，省內(nèi)流域上下游生態(tài)補償實踐，基本都是由中央和各級地方財政縱向或橫向轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)[5]，因此，該試點橫向補償也采用地方財政支付補償金的方式來實現(xiàn)。

具體思路為：選取合適的流域跨界斷面和考核指標，考核指標以水質(zhì)為主、兼顧水量，可選取化學(xué)需氧量、氨氮、總磷、總氮以及流量等監(jiān)測指標，也可根據(jù)實際情況，選取其中部分指標或其他必要的特征污染物監(jiān)測指標，作為斷面水質(zhì)監(jiān)測指標。選定指標后，根據(jù)流域考核要求或當?shù)貙嶋H需求設(shè)定水質(zhì)、水量控制目標作為補償基準。補償斷面每月考核一次，每年結(jié)算一次補償金。按照“誰獲益，誰補償”“誰污染,誰賠償”的原則，斷面水質(zhì)監(jiān)測指標達到控制目標要求的，由下游主體補償上游主體；斷面水質(zhì)監(jiān)測指標未達到控制目標要求的，由上游主體補償下游主體。

3.2 指標目標設(shè)置

3.2.1 流量指標

假設(shè)上下游主體雙方在某流域開展橫向生態(tài)保護補償工作時，共有n 條跨界河流，原則上每條河流只設(shè)置一個監(jiān)測斷面，即有n 個跨界考核監(jiān)測斷面。則上游向下游輸出的總體徑流量可以表示為：

注：Q1+Q2+…..+Qn分別代表各河流跨界監(jiān)測

斷面實際監(jiān)測徑流量，流量單位均為m3/s。

則某條河流i 在上下游跨界水量輸送中的貢獻大小,可以用該河流徑流量與上游向下游輸出的總體徑流量的比值來表示：

注：Gi為河流i 在上下游水量輸送中的貢獻大小，Qi代表該河流跨界監(jiān)測斷面實際監(jiān)測徑流量，流量單位均為m3/s，Q 為上游向下游輸出的總體徑流量

3.2.2 水質(zhì)指標達標（超標）補償金基數(shù)

甘肅省流域上下游橫向生態(tài)補償主要水質(zhì)考核指標共設(shè)置3 個達標（超標）檔次，分別為該指標在《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 3838-2002）中各類標準限值的25%以內(nèi)、25%～50%、50%以上，3 個檔次對應(yīng)的達標補償金基數(shù)分別為50 萬元、100 萬元、150 萬元；超標補償金基數(shù)分別為100 萬元、150萬元、250 萬元。以化學(xué)需氧量(COD)為例，若某條河流i 跨界監(jiān)測斷面化學(xué)需氧量控制目標需要滿足《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 3838-2002）Ⅲ類標準限值要求，則其化學(xué)需氧量濃度控制目標為20mg/L，其對應(yīng)的達標和超標補償金基數(shù)分別為：

注：Di-COD為河流i 跨界監(jiān)測斷面中化學(xué)需氧量水質(zhì)指標的達標補償金基數(shù)，Ci-COD為河流i 跨界監(jiān)測斷面中化學(xué)需氧量水質(zhì)指標的超標補償金基數(shù)，單位為萬元。COD 表示河流i 跨界監(jiān)測斷面中化學(xué)需氧量水質(zhì)指標的監(jiān)測濃度，單位為mg/L（毫克/升）。根據(jù)河流i 跨界監(jiān)測斷面中化學(xué)需氧量水質(zhì)指標濃度達標（超標）的檔次不同，Di-COD和Ci-COD對應(yīng)不同的取值。

河流達標（超標）補償金基數(shù)為各水質(zhì)考核指標達標（超標）補償金基數(shù)之和，如某跨界河流i 監(jiān)測斷面選取了化學(xué)需氧量、氨氮、總磷、總氮等多個水質(zhì)考核指標，則該河流達標、超標補償金基數(shù)可分別表示為：

注：Si為河流i 達標補償金基數(shù)，Pi為河流i 超標補償金基數(shù)，Di-COD、Di-NH3-N、Di-N、Di-P分別為河流i中化學(xué)需氧量、氨氮、總磷、總氮等水質(zhì)考核指標的達標補償金基數(shù)，Ci-COD、Ci-NH3-N、Ci-N、Ci-P分別為河流i 中化學(xué)需氧量、氨氮、總磷、總氮等水質(zhì)考核指標的超標補償金基數(shù)。

達標補償金由下游繳納，作為對上游達標供水的補償；超標補償金由上游繳納，作為向下游超標供水的賠償。

3.3 計算方法

補償金核算時，需對涉及的不同河流每個監(jiān)測斷面的不同考核指標達標（超標）情況進行考核，分別計算出各監(jiān)測各水質(zhì)考核指標的達標和超標補償金基數(shù)，進而計算出各河流當月應(yīng)繳納的達標和超標補償金基數(shù)，不同河流超標（達標）補償金基數(shù)與該河流對應(yīng)的流量貢獻比后相乘后求和，就可以得出當月下游和上游主體各自需要繳納的橫向生態(tài)保護補償金，具體表示如下：

注：K下游、K上游分別表示當月下游和上游主體各自需要繳納的橫向生態(tài)保護補償金，年繳納生態(tài)補償金為當年12 個月繳納的生態(tài)補償金之和。

4 試點補償資金計算應(yīng)用

在充分考慮甘肅省實際情況，并征詢有關(guān)專家意見后，決定將渭河流經(jīng)的相鄰A、B 兩市分別作為本次補償?shù)纳舷掠纬鞘?。選取流經(jīng)兩市的渭河干流源頭至黃家咀段，以及4 條渭河一級支流作為橫向補償?shù)牧饔蚍秶?，? 條河流的兩市交界處各設(shè)一個考核斷面，并依次分別為斷面1、斷面2、斷面3、斷面4、斷面5。2017 年3 月-2018 年3 月，由兩市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站和水文站逐月開展化學(xué)需氧量、氨氮和水量監(jiān)測，并由上級生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)判斷水質(zhì)達標還是超標。水質(zhì)超標時，由上游A市繳納生態(tài)補償金；水質(zhì)達標時，下游B 市繳納生態(tài)補償金。具體水質(zhì)水量監(jiān)測數(shù)據(jù)見表1、表2、表3、表4。

表1 2017 年3 月-2018 年3 月橫向補償試點考核斷面化學(xué)需氧量監(jiān)測數(shù)據(jù) 單位：mg/L

表2 2017 年3 月-2018 年3 月橫向補償試點考核斷面氨氮監(jiān)測數(shù)據(jù) 單位：mg/L

表3 2017 年3 月-2018 年3 月橫向補償試點考核斷面水量監(jiān)測數(shù)據(jù) 單位：m3/s

表4 2017 年3 月-2018 年3 月橫向補償試點考核斷面水量貢獻比 單位：%

根據(jù)上文計算方法進行計算，補償金具體核算情況見表5。

表5 2017 年3 月-2018 年3 月渭河流域上下游橫向生態(tài)補償金核算結(jié)果 單位：萬元

根據(jù)核算結(jié)果，下游B 市繳納的補償金合計為3132 萬元，遠多于上游A 市繳納的392 萬元，即上游市給下游市交達標“好水”的同時，獲得了下游市的補償金3132 萬元；上游市給下游市交不達標“差水”的同時，向下游市補償392 萬元。

5 結(jié)語

通過試點工作的探索，對本文提出的補償金核算方法進行了實踐，將收繳的補償金全部用于了渭河流域環(huán)境綜合整治、沿河排污單位廢水污染治理設(shè)施提標改造、生活污水全收集全處理等項目以及相關(guān)監(jiān)測活動，對渭河流域水環(huán)境質(zhì)量提升做出了貢獻?？梢?，該項工作具有一定的可行性，并具有一定的成效，能夠一定程度上推動和落實上下游橫向生態(tài)補償工作，也為下一步在全省推動流域橫向補償工作奠定了堅實的基礎(chǔ)。但是，該方法依然存在局限性。主要是因為由于國內(nèi)在這一領(lǐng)域沒有系統(tǒng)性的研究，國家也沒有出臺相關(guān)的規(guī)范性文件和標準，省情近似的省份也無相近的事例可以借鑒，在補償金繳費基數(shù)的確定方面，只能憑借全省各地環(huán)保資金投入情況和相關(guān)人員工作經(jīng)驗設(shè)定。而從本次補償金最終核算結(jié)果來看，在使用該核算方法的情況下，一方面下游市繳納的補償金較多，對其的財政形成了巨大的壓力，極大地打擊了下游的積極性；另一方面，省一級層面未進行資金投入支持，只是單純的上下游地區(qū)參與補償，在下一步推廣該方法時，無法調(diào)動各地的積極性。因此，如何科學(xué)地把補償金控制在當?shù)刎斦軌虺惺艿姆秶鷥?nèi)，如何建立完善的省級財政支持制度體系，還需更多深入的研究和探討。