新形勢下完善上海市汽車維修行業(yè)管理體系的對策思考

上海市交通發(fā)展研究中心 房晉源

隨著居民生活水平的不斷提高，私家車的普及率不斷提升，小汽車在一定程度上已由過去的奢侈品逐漸轉變?yōu)榫用袢粘Ｉ畹拇焦ぞ摺?jù)公安部統(tǒng)計，2020年全國機動車保有量達3.72億輛，其中汽車2.81億輛；機動車駕駛人達4.56億人，其中汽車駕駛人4.18億人；據(jù)《上海市交通行業(yè)發(fā)展報告2020》統(tǒng)計，2019年上海市汽車保有量為422.6萬輛，私人小客車305.2萬輛，近5年年均增幅均超過20萬輛。圍繞汽車維修和保養(yǎng)等使用環(huán)節(jié)服務需求的潛力十分巨大。隨著小汽車的普及，汽車維修行業(yè)已不再是過去傳統(tǒng)意義上以服務營運車輛為主、相對粗放式的交通運輸業(yè)態(tài)，而是重要的民生服務業(yè)，與道路交通安全和公共安全、大氣污染防治、社會公眾生活質量、汽車產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展密切相關。

目前在交通領域，對于公交、出租等行業(yè)的研究相對較多，但隨著城市機動化水平的不斷提高，尚缺乏對“市場化程度高、專業(yè)性強、民生服務意義同樣顯著”的汽車維修行業(yè)管理體系的深入研究。上海市是一座人口規(guī)模超過2 000萬的超大城市，城市發(fā)展水平和城市機動化水平處于全國前列，城市交通管理水平也相對較高，在探索超大城市交通領域精細化管理方面積累了較多的實踐經(jīng)驗。本文以上海市這樣的超大城市為例，通過研究作為重要民生保障的汽車維修行業(yè)的管理體系，以進一步思考完善城市交通管理體系的工作理念和路徑方向。

1 新形勢下完善汽車維修行業(yè)管理體系的重要性和必要性

1.1 對新形勢具體表現(xiàn)的理解

新形勢表現(xiàn)在行業(yè)內部管理和外部環(huán)境的變化，具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾方面的“新”。

（1）管理理念的新，表現(xiàn)在由傳統(tǒng)的事前許可轉為加強事中事后監(jiān)管。傳統(tǒng)的行業(yè)監(jiān)管是一種以準入控制配置資源的發(fā)證監(jiān)管模式，該種模式下，監(jiān)管部門集三重角色于一身，既是規(guī)則框架的制定者，又是規(guī)則措施的執(zhí)行者，更是規(guī)則控制的監(jiān)督者。轉為事中事后監(jiān)管模式后，監(jiān)管部門將向導向、監(jiān)督和服務的角色轉變。

（2）法制建設的新，表現(xiàn)在國家道路運輸條例的修正和其他行業(yè)管理上位法的調整，以及交通執(zhí)法的理念和模式的調整。

（3）體制機制的新，表現(xiàn)在交通運輸行政管理機構調整帶來的管理機制和工作模式重塑。

（4）監(jiān)管模式的新，表現(xiàn)在信息化大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展帶來的新的信息化的管理手段，深化信用管理對加強事中事后監(jiān)管的作用。

（5）行業(yè)宣傳方式的新，表現(xiàn)在由過去傳統(tǒng)的被動式應對逐步轉變?yōu)橹鲃邮揭龑Вㄟ^正確的宣傳和引導方式，體現(xiàn)出政府的公信力，提升行業(yè)透明度和群眾滿意度。

1.2 對重要性和必要性的理解

基于新的工作形勢和環(huán)境背景，完善行業(yè)管理體系需明確行業(yè)的“管什么”“怎么管”等問題。調整、優(yōu)化，甚至創(chuàng)新汽車維修行業(yè)管理體系，主要是為了在實現(xiàn)更好地適應新環(huán)境的目標下，規(guī)范維修企業(yè)等市場主體經(jīng)營行為，促進市場正常經(jīng)營秩序，保障車主合法權益，滿足基本民生服務需求，同時人民群眾的滿意度和幸福感是行業(yè)管理部門現(xiàn)代化的行業(yè)治理能力和治理水平的重要體現(xiàn)（圖1）。

圖1 完善行業(yè)管理體系在政府、市場與民生中的作用體現(xiàn)

完善行業(yè)管理體系的重要性和必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是汽車維修行業(yè)定位民生服務業(yè)的重要體現(xiàn)。上海全市汽車維修總產(chǎn)值較“十二五”期末提高了10%，較好地適應了汽車產(chǎn)業(yè)和汽車社會發(fā)展，滿足了汽車維修和保養(yǎng)的需求。同時隨著市民維權意識的不斷提高，對汽車維修行業(yè)透明度和維修服務質量的訴求也日趨明顯，完善行業(yè)管理也是更好服務民生的重要體現(xiàn)。

二是貫徹“放管服”改革和精細化管理的重要體現(xiàn)。2018年國務院取消“機動車維修經(jīng)營許可”，提出加強事中事后監(jiān)管。研究完善新形勢下汽車維修行業(yè)管理體系，是推動“放管服”改革和交通精細化管理在汽車維修行業(yè)進一步落實的重要體現(xiàn)。

三是促進行業(yè)轉型升級的重要體現(xiàn)。2014年9月，交通運輸部等十部門聯(lián)合發(fā)布《關于促進汽車維修業(yè)轉型升級 提升服務質量的指導意見》（交運發(fā)〔2014〕186號），完善行業(yè)管理體系也是促進汽車維修業(yè)轉型升級，提升維修服務質量，更好服務于經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾生活質量提升的重要體現(xiàn)。

四是運用大數(shù)據(jù)和信息化手段創(chuàng)新服務和監(jiān)管的重要體現(xiàn)。國務院發(fā)布的《關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕51號）提出了提高政府運用大數(shù)據(jù)能力等方面內容。2017年，交通運輸部和上海市交通委分別發(fā)布文件明確了關于開展汽車維修電子健康檔案系統(tǒng)建設的相關要求。2018年3月，“上海市機動車維修公共服務平臺”（以下簡稱上海汽修平臺）正式上線運營，汽車維修電子健康檔案系統(tǒng)是其重要組成部分。通過運用“互聯(lián)網(wǎng)+維修”創(chuàng)新行業(yè)管理，是提升行業(yè)治理能力和治理水平的重要體現(xiàn)。

五是促進民營經(jīng)濟更高質量發(fā)展的重要體現(xiàn)。汽車維修行業(yè)市場化程度高，民營經(jīng)濟發(fā)展較為活躍。習近平同志和上海市委、市政府先后對促進民營經(jīng)濟發(fā)展提出了相關要求。研究新形勢下的行業(yè)管理體系，是貫徹優(yōu)化營商環(huán)境工作的重要體現(xiàn)，同時對轉變傳統(tǒng)管理理念和思維，優(yōu)化汽車維修行業(yè)監(jiān)管也提出了更新更高的要求。

2 新形勢下行業(yè)管理需面對的新局面和面臨的主要問題

2.1 行業(yè)管理法規(guī)政策體系有待進一步健全

取消行政許可后的法制體系有待健全。目前既有的國家層面上位法具有相對普適性，但未能充分考慮各地機動化發(fā)展水平和汽車維修市場發(fā)展的差異性；上海市地方層面上位法相關條款內容具有相對原則性，但相關內容存在一定滯后性。國務院取消“機動車維修經(jīng)營許可”，推動簡政放權，不是簡單“放權”了事，要“放”得有效，“管”得到位，兩個輪子都轉起來。汽車維修行業(yè)作為重要民生服務業(yè)，涉及維修質量和服務質量兩個方面，其中，維修質量關系到車輛和人員的出行安全，服務質量關系到消費主體、市場主體和行業(yè)穩(wěn)定。因此，需進一步思考如何通過優(yōu)化制度設計，真正做到“該放的抓緊放、該管的必須管”。

2.2 新形勢下的行業(yè)管理標準體系有待完善

（1）國家標準與本市行業(yè)管理的實際結合有待細化研究。例如，住建部2019年計劃編制的90項工程建設規(guī)范清單中已將“機動車維修設施”納入《特殊設施項目規(guī)范》，并明確了機動車維修服務設施的建設、使用和維護要求等內容。結合上海實際，如何將《特殊設施項目規(guī)范》與上海市汽車維修行業(yè)管理有機結合，有待進一步研究和推進。

（2）體現(xiàn)上海市汽車維修行業(yè)管理信息化建設水平的標準體系有待建立健全。交通運輸部雖已發(fā)布《汽車維修電子健康檔案系統(tǒng)》，但標準條款內容具有相對普適性，無法更好滿足上海市汽車維修電子健康檔案系統(tǒng)數(shù)據(jù)標準要求的相對更規(guī)范化、服務功能相對更多樣化等要求。

2.3 機構調整后的管理體制有待進一步磨合和適應

在上海市新一輪機構改革中，汽車維修行業(yè)管理機構調整為新成立的上海市道路運輸管理局和上海市道路運輸事業(yè)發(fā)展中心等機構，行業(yè)管理理念也正在從傳統(tǒng)的管理者思維向服務市場主體思維轉變。新機構成立后，伴隨著需要進一步厘清和協(xié)調處理好與交通系統(tǒng)內部既有的，以及與其他新成立機構之間的關系，新的管理體制仍需進一步磨合和適應。

2.4 行業(yè)管理新模式和新手段有待進一步優(yōu)化

上海汽修平臺是上海市汽車維修行業(yè)管理智能化和高水平的重要體現(xiàn)，平臺正式上線運行兩年多來，為行業(yè)信息化、智能化、精細化管理服務方面提供了重要支撐。但從完善行業(yè)管理體系角度看，在面向行業(yè)管理部門的決策分析功能、市場主體等對象的增值服務功能等方面尚待進一步優(yōu)化。行業(yè)誠信體系建設目前取得了一定的成效，但在信用管理制度評價指標的科學化水平、守信激勵和失信懲戒機制建設、信用考核結果應用等方面仍待進一步突破和提升。

2.5 新形勢下行業(yè)新媒體輿論應對有待進一步加強

汽車維修行業(yè)涉及的市場主體類型多、數(shù)量多，與廣大人民群眾日常出行生活關系緊密，隨著行業(yè)的不斷發(fā)展、維修新技術的不斷應用、服務新產(chǎn)品的不斷推出、市民維權意識的普遍增強、網(wǎng)絡媒體的日益發(fā)達，傳統(tǒng)行業(yè)宣傳理念和模式需要進一步與時俱進，更好適應新形勢下行業(yè)新媒體宣傳需要。

3 對完善上海市汽車維修行業(yè)管理體系的對策建議

3.1 健全行業(yè)監(jiān)管法規(guī)政策

（1）完善監(jiān)管法規(guī)和政策的配套制度體系。加快建立許可轉備案后的行業(yè)監(jiān)管制度體系，建立以加強事中事后監(jiān)管為核心的法規(guī)政策體系，逐步推進體現(xiàn)事中事后監(jiān)管理念的相關政策文件的制定、修訂工作，并考慮將新能源汽車維修、互聯(lián)網(wǎng)維修服務平臺等新模式相關內容和要求納入法規(guī)政策體系，確保有法可依、依法行政，同時要加強跟蹤調研和分析評估，做好法規(guī)政策儲備。

（2）深化行政審批制度改革，落實許可制改備案制度要求。結合重要民生服務業(yè)的定位，通過優(yōu)化分類管理，輔以信息化和信用監(jiān)管手段，加強事中事后監(jiān)管，推進行業(yè)監(jiān)管重心由事前確定市場主體資格，向事后規(guī)范市場主體轉變；加強對經(jīng)營者的經(jīng)營承諾告知監(jiān)管，強化信用監(jiān)管和上海汽修平臺在事后監(jiān)管中的應用。

3.2 完善行業(yè)管理標準體系

加強行業(yè)標準體系與行業(yè)管理應用的有機結合。銜接國家標準層面，緊密結合國家發(fā)展導向和上海市實際需求，加強上海市汽車維修行業(yè)標準與國家標準、行業(yè)標準的有機銜接和細化研究，加強長三角區(qū)域層面汽車維修行業(yè)管理標準的銜接。上海市地方層面，啟動研究符合上海汽修平臺和汽車維修電子健康檔案系統(tǒng)建設特點和其要求的上海汽修平臺相關信息化標準和規(guī)范。

3.3 調整構建新體制下的工作機制

（1）逐步磨合適應行業(yè)管理新體制新機制。在實際工作推進過程中，需進一步厘清新組建機構、職能調整后機構與原有機構之間的工作界面，不斷優(yōu)化制度設計，加強彼此磨合；繼續(xù)完善交通運輸與公安交通、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管等相關管理部門的溝通協(xié)調，促進相關信息的互聯(lián)互通和及時推送。

（2）發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會橋梁紐帶作用。進一步發(fā)揮上海市汽車維修行業(yè)協(xié)會在上海汽修平臺、汽車維修電子健康檔案系統(tǒng)建設等方面的功能和作用；繼續(xù)發(fā)揮協(xié)會在參與政策制定、溝通政府與企業(yè)等方面的作用，促進行業(yè)自律。

3.4 創(chuàng)新行業(yè)監(jiān)管模式和手段

（1）加強信用體系監(jiān)管的作用，構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制。對于實行備案制的事項，要建立信用檔案審查制度，為后續(xù)的事中事后監(jiān)管提供基礎；加強企業(yè)質量信譽考核和信用體系的銜接，系統(tǒng)梳理企業(yè)質量信譽考核中可納入信用體系的指標；研究失信懲戒的新型處罰措施；推進傳統(tǒng)單一的行政處罰監(jiān)管模式向行政處罰與信用約束相結合轉變；建立健全上海市交通行業(yè)統(tǒng)一信用平臺，推動實現(xiàn)汽車維修等交通行業(yè)信用信息與其他領域（例如生態(tài)環(huán)境等）信用信息的互通，實現(xiàn)全社會聯(lián)動懲戒。

（2）進一步加強信息化、大數(shù)據(jù)等技術手段的運用。加強上海汽修平臺的功能開發(fā)和應用領域拓展，加強面向行業(yè)管理的綜合分析決策、自動精準監(jiān)管、數(shù)據(jù)共享利用等方面的功能擴展；研究進一步拓展服務行業(yè)企業(yè)相關增值服務功能；研究發(fā)布經(jīng)營企業(yè)服務質量水平指標，引導企業(yè)提升服務意識。積極組織開展執(zhí)法信息化及大數(shù)據(jù)應用能力培訓，提升執(zhí)法人員信息化應用能力和水平。

3.5 優(yōu)化社會輿情管理

（1）推進行業(yè)新媒體輿論管理。依法合規(guī)推動新時期政務信息公開管理。依托大數(shù)據(jù)技術和進一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會橋梁紐帶功能，構建政府、企業(yè)和市民之間順暢、有效的溝通平臺，及時更新行業(yè)管理相關信息，確保公民的知情權和監(jiān)督權。

（2）增強行業(yè)新政的宣貫力度和相關培訓。行業(yè)管理法規(guī)和管理新政出臺后，針對其中在認識理解或具體執(zhí)行過程中可能存在誤解或理解不清的內容，要加強對相關業(yè)務部門管理人員的政策解讀和釋疑工作，確保政策落到實處，同時可充分依托上海汽修平臺等資源實現(xiàn)政府政策信息和服務信息的告知。