發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的路徑探索

周靜

摘 要 探討在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下，發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵與意義。以云南省昆明市為例，闡述僅靠確權(quán)和資產(chǎn)量化的基礎(chǔ)性產(chǎn)權(quán)制度改革不足以激發(fā)集體內(nèi)生動力，而昆明市自下而上集體經(jīng)濟(jì)自發(fā)壯大的典型案例則充分說明，能人帶動、搶抓城鄉(xiāng)融合發(fā)展市場機(jī)遇、發(fā)展多種經(jīng)營更具活力，并提出發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)的政策建議。

關(guān)鍵詞 新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì);集體產(chǎn)權(quán)制度改革;鄉(xiāng)村振興;云南省昆明市

中圖分類號：F321.32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI： 10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.21.050

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革是事關(guān)我國基本經(jīng)濟(jì)制度和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的一項(xiàng)重要任務(wù)。改革的目標(biāo)是明晰產(chǎn)權(quán)、完善權(quán)能，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營新機(jī)制，不斷增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。2017—2019年，全國基本完成了農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部明確要求，2021年底完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度試點(diǎn)任務(wù)。因此下一步的工作重點(diǎn)應(yīng)聚焦在大膽創(chuàng)新集體資產(chǎn)增值的實(shí)現(xiàn)機(jī)制上。

1 政策背景及研究意義

2021年初頒布的“中央一號”文件及《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。其中發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的一項(xiàng)重要任務(wù)。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必要舉措，發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)是帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展、帶動農(nóng)民持續(xù)增收的重要手段。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織和以農(nóng)民合作社為代表的適度規(guī)模經(jīng)營主體的意義不同：農(nóng)民合作社是農(nóng)民自愿集合，可以跨村甚至跨縣、跨省結(jié)合，以農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營為主要活動的經(jīng)濟(jì)互助組織;而集體經(jīng)濟(jì)組織是以村集體全體成員為服務(wù)對象，以從事經(jīng)濟(jì)活動為主，兼有社區(qū)管理職能的農(nóng)村基層管理單位。

集體經(jīng)濟(jì)組織，或股份制改革后成立的集體經(jīng)濟(jì)合作社也可以認(rèn)為是一種新型經(jīng)營主體，其經(jīng)濟(jì)活動經(jīng)營范圍不局限于農(nóng)牧業(yè)種養(yǎng)殖及加工，可以調(diào)動的資源也不限于承包地。包括集體建設(shè)用地入市、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易、宅地基使用權(quán)的適度放開、農(nóng)村金融業(yè)務(wù)、集體資產(chǎn)資源資金的各種經(jīng)營管理等，都可以以集體經(jīng)濟(jì)組織為載體運(yùn)作。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)對促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性和經(jīng)營性收入增加都有著重要意義[1]。

包括深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在內(nèi)的一系列農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，是培育新型經(jīng)營主體、壯大集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)[2-4]。早在2016年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，提出要逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢和保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系。2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要求全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，推進(jìn)資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革工作。但對昆明市等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，集體產(chǎn)權(quán)制度改革仍處于確權(quán)與賦能的初級階段，尚未能激發(fā)農(nóng)村集體資產(chǎn)和資源的組織化、市場化利用[5]。因此，以云南省昆明市集體產(chǎn)權(quán)制度試點(diǎn)改革成效及集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行的典型案例為研究對象，提出發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)需搶抓城鄉(xiāng)融合發(fā)展的市場機(jī)遇，促進(jìn)多種要素形成合力的對策建議。

2 昆明市農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基本特征和問題

昆明市作為西南部區(qū)域性國際性中心城市，經(jīng)濟(jì)實(shí)力持續(xù)上升。昆明市地區(qū)生產(chǎn)總值在全國省會城市中的排名從2015年第17位提高到2019年的第12位。昆明市農(nóng)業(yè)種植以烤煙、花卉、蔬菜、鮮果和中藥材為特色，高原種植產(chǎn)業(yè)特色突出?！笆濉逼陂g農(nóng)林牧漁業(yè)增加值年均增長5.7%。

昆明市農(nóng)業(yè)增長勢頭良好，品牌化建設(shè)日見效果，但城鄉(xiāng)差異尚未有明顯改善。昆明市城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)明顯的大城市、大農(nóng)村模式，城鄉(xiāng)差距收入明顯高于成都、貴陽、重慶等西部省會城市。第一產(chǎn)業(yè)吸納了較多的勞動力，占昆明市就業(yè)人員總量的25%，但是勞動效率不高，一產(chǎn)增加值只占GDP的4.2%，遠(yuǎn)低于全國平均水平;農(nóng)村產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)單一的情況沒有明顯改變，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等三產(chǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)育不足，吸納就業(yè)能力有限;昆明市農(nóng)村居民工資性收入僅為杭州的35%、成都的63%;財(cái)產(chǎn)性收入僅為杭州的73%、成都的29%。發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展鄉(xiāng)村多元化產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道勢在必行。

3 昆明市自上而下的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革探索

3.1 昆明市集體經(jīng)濟(jì)組織基本情況

昆明市有集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營性收入的不多，集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱。根據(jù)2018年農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計(jì)年報(bào)，昆明市還有411個村當(dāng)年無經(jīng)營性收入，占到所統(tǒng)計(jì)村莊總數(shù)的30%。在972個當(dāng)年有經(jīng)營性收入的村中，年收入5萬元以下的村占32%，50萬元以上的村占15%。目前，昆明市已全面完成集體經(jīng)濟(jì)組織清產(chǎn)核資工作，并計(jì)劃于2022年完成昆明市1 234個行政村的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。

3.2 宜良縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)成效

為突破集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的瓶頸，昆明市積極爭取國家試點(diǎn)項(xiàng)目，其中宜良縣成為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革國家第二批100個試點(diǎn)之一。宜良縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作于2018年底全面完成宜良縣試點(diǎn)工作，在全面摸清家底、劃清產(chǎn)權(quán)邊界、規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)建機(jī)制等方面形成了有效的經(jīng)驗(yàn);以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導(dǎo)向，宜良縣的改革系統(tǒng)全面地完成了包括集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、折股量化、股權(quán)設(shè)置及組建新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等重點(diǎn)改革任務(wù)。前后出臺了15個指導(dǎo)性文件，形成了縣鄉(xiāng)村組4級工作機(jī)制，成立了由縣委常委等50個縣直部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）集體產(chǎn)權(quán)制度改革指導(dǎo)小組，形成連鄉(xiāng)包片責(zé)任制;改革全面成功地摸清了集體家底，掃清了長期的管理混亂;通過試點(diǎn)改革，宜良縣112個村（社區(qū)）、821個村小組已全部建立起了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;新建立的組織具有法人資格，明確了管理和經(jīng)營職能，分離了集體經(jīng)濟(jì)組織和村“兩委”的職能、權(quán)力和義務(wù)。

3.3 發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)

集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要目的是盤活農(nóng)戶資產(chǎn)、資源、資金，給“三資”賦能，引導(dǎo)帶領(lǐng)農(nóng)戶將承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、閑置農(nóng)房和現(xiàn)金等入股村集體經(jīng)濟(jì)組織，或結(jié)合工商資本下鄉(xiāng)，參股新型經(jīng)營主體，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)資本入股經(jīng)營活動，增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入。但從宜良縣改革后的實(shí)際情況看，產(chǎn)權(quán)改革工作雖然奠定了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，清理出來可以挖掘利用的沉睡資源，但集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展仍相對乏力，企業(yè)和項(xiàng)目支撐弱，自主創(chuàng)收能力并沒有因?yàn)橥苿赢a(chǎn)權(quán)制度改革而顯著提高。集體產(chǎn)權(quán)改革后，宜良縣土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地面積的52%，只略高于昆明市土地流轉(zhuǎn)平均水平。從昆明市角度看，集體經(jīng)濟(jì)兩極分化嚴(yán)重，多種經(jīng)營發(fā)展較好的集體經(jīng)濟(jì)組織往往在城市近郊，并且具備駕馭市場能力的集體經(jīng)濟(jì)致富帶頭人和能做好群眾工作的村兩委領(lǐng)導(dǎo)班子。

4 昆明市集體經(jīng)濟(jì)組織自下而上發(fā)展壯大的典型案例

4.1 集體經(jīng)濟(jì)組織自發(fā)發(fā)展的兩種模式

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，昆明市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要存在2種典型模式：集體經(jīng)濟(jì)股份合作制和全體村民參與的農(nóng)民合作社。集體經(jīng)濟(jì)股份合作制通常是被征地城市化的村集體，全部失地或保留少量集體土地和資產(chǎn)。農(nóng)民合作社通常為離城市較為偏遠(yuǎn)的遠(yuǎn)郊區(qū)，除了耕地、林地和生態(tài)資源沒有更多生產(chǎn)經(jīng)營資源和機(jī)會的村集體。

農(nóng)村改為社區(qū)之后，采用社區(qū)股份合作社或股份制公司的模式，鼓勵群眾以現(xiàn)金方式自愿入股，由社區(qū)兩委干部為公司的主要領(lǐng)導(dǎo)班子，或利用存量土地和資產(chǎn)搞多種經(jīng)營，或利用籌集的資金進(jìn)行商業(yè)操作。由于投資具有主動權(quán)，經(jīng)營業(yè)務(wù)范疇靈活多元，又靠近城市市場，找準(zhǔn)路子的社區(qū)集體經(jīng)營往往發(fā)展速度較快，效果比較理想。

村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民合作社等同。與下鄉(xiāng)的工商資本結(jié)合時(shí)通常采取“公司+合作社+農(nóng)戶”的模式，以農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖為主，輔以鄉(xiāng)村旅游開發(fā)。這類模式由農(nóng)民專業(yè)合作社作為連接個體農(nóng)戶和公司的紐帶，以全體村民或部分村民入社的形式形成連股連利，以土地流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，連片抱團(tuán)發(fā)展統(tǒng)一經(jīng)營，有實(shí)力的村集體或合作社甚至可以為種植基地配套水利和道路等基礎(chǔ)設(shè)施。

4.2 七步場社區(qū)壯大集體經(jīng)濟(jì)的典型案例

昆明市呈貢區(qū)烏龍街道七步場社區(qū)是拆遷村融入城市發(fā)展大潮的典型案例。按照“選好班子、找準(zhǔn)路子、以資源換資金、以存量換增量、以服務(wù)換創(chuàng)收、以出租換收益，堅(jiān)持多元化發(fā)展”的路子，大力發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，80%以上的勞動力實(shí)現(xiàn)了就地就業(yè)。截止2018年年底，集體總資產(chǎn)總額已達(dá)5 981萬元。七步場社區(qū)把握住了城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)遇，可以總結(jié)出以下4點(diǎn)做法。

4.2.1 主動出擊成立專業(yè)公司

失地農(nóng)民在取得失地補(bǔ)償后面臨的最大的問題是讓資產(chǎn)保值升值，以避免“坐吃山空”。經(jīng)過1年多的調(diào)研和戶主會等討論，2009年9月成立了失地農(nóng)民股份制公司，以“居委會+公司+居民”的模式，按社區(qū)每個居民5 000元自愿集資入股，籌資1 000萬元注冊了以土石方工程、市政公用設(shè)施和園林綠化施工為主營業(yè)務(wù)的呈貢豐樂經(jīng)貿(mào)有限公司，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居民人人有股份。

4.2.2 規(guī)范公司內(nèi)部管理機(jī)制

設(shè)立了完整的公司內(nèi)部機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部管理。選舉產(chǎn)生了董事會、監(jiān)事會、資產(chǎn)管理監(jiān)控中心、成本控制中心等部門，確立了股東代表大會、董事會、監(jiān)事會的民主決策權(quán);責(zé)任落實(shí)到人，以工作業(yè)績?yōu)榈谝豢己藰?biāo)準(zhǔn);財(cái)務(wù)信息實(shí)現(xiàn)公開透明，經(jīng)營管理公示于民，發(fā)展決策問計(jì)于民，實(shí)現(xiàn)了全民參與和全程監(jiān)督。

4.2.3 多元化經(jīng)營防范風(fēng)險(xiǎn)

集體公司選擇參與在七步場社區(qū)轄區(qū)被征收的土地上開展的建設(shè)項(xiàng)目的土石方工程和綠化工程，注重工程品質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量使得公司與多家企業(yè)建立了良好的關(guān)系，贏得了下一步的發(fā)展機(jī)會。為增強(qiáng)抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力，公司先后競購了呈貢新區(qū)核心區(qū)的近萬平方米的商鋪和棄土場的經(jīng)營使用權(quán)，建成了130余公頃的綠化苗木基地，并擴(kuò)展了物業(yè)管理、機(jī)械租賃等經(jīng)營業(yè)務(wù)。近年來，集體公司圍繞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，以“豆腐文化”為主題，宣傳傳承“七步場臭豆腐”呈貢非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。2017—2019年成功舉辦了三屆“呈貢七步場豆腐文化旅游節(jié)”，以“豆腐宴”為主題的農(nóng)家餐廳已發(fā)展了10余家。

4.2.4 營收反哺社區(qū)建設(shè)

以集體經(jīng)濟(jì)的壯大為支撐，公司投入資金650余萬元，相繼完成了社區(qū)道路硬化改造、治安防控設(shè)施配備、新建了社區(qū)文體服務(wù)中心和居家養(yǎng)老服務(wù)中心，提高了社區(qū)居民的生活質(zhì)量。

5 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與發(fā)展建議

宜良縣為例的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，重點(diǎn)任務(wù)聚焦在明晰產(chǎn)權(quán)上。宜良縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)探索了工作方法、規(guī)范了程序、建立起了組織，奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。但是集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展壯大歸根到底還是要依靠各村自身的資源稟賦和市場能力。因此昆明市自下而上的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展案例中，在沒有系統(tǒng)和明確的政府政策和資金支持下，在村（社區(qū)）干部的帶領(lǐng)下，也可以自發(fā)完成理清權(quán)屬關(guān)系的工作，創(chuàng)出集體致富的路子。而有些村即使在政府主導(dǎo)下完成了改革，或因缺乏有駕馭市場經(jīng)濟(jì)能力的帶頭人，或因資源薄弱很難吸引企業(yè)和項(xiàng)目，鮮有發(fā)展創(chuàng)收的動能。

鄉(xiāng)村繁榮起來單靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是不夠的，而新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要集體組織和入鄉(xiāng)的城市企業(yè)、工商資本聯(lián)合發(fā)力。集體產(chǎn)權(quán)制度改革最終目的是為了推動有效的、市場化的資源配置，提高資源使用效率、打通要素流動的瓶頸、推動工商資本與農(nóng)村的土地和人力資本更好地結(jié)合，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民多渠道增收致富。在村集體理清權(quán)屬關(guān)系、成員關(guān)系等基礎(chǔ)上，為完成好、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，提出以下3點(diǎn)建議。

1）加強(qiáng)對集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)與幫扶。選擇資源稟賦和人才條件較好的村或社區(qū)重點(diǎn)幫扶指導(dǎo)。建議市、縣一級政府成立指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的政府主導(dǎo)的平臺機(jī)構(gòu)，由專業(yè)化人才對縣域村集體發(fā)展?jié)摿M(jìn)行評估，并給予發(fā)展建議和實(shí)踐指導(dǎo);平臺提供農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的專業(yè)化服務(wù)，并匯聚城鄉(xiāng)發(fā)展市場信息，促進(jìn)企業(yè)和鄉(xiāng)村雙向?qū)影l(fā)展需求和資源。

2）賦予能人更大的舞臺和權(quán)限。要抓住領(lǐng)路人這個“牛鼻子”，大力培養(yǎng)和推舉集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)營和管理人才，積極支持返鄉(xiāng)人才創(chuàng)業(yè)或擔(dān)任集體經(jīng)濟(jì)組織重要崗位;適當(dāng)放活放寬村集體經(jīng)濟(jì)組織政經(jīng)分離的要求，使更多有能力的村兩委領(lǐng)導(dǎo)干部兼具經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，促進(jìn)新型經(jīng)營主體快速抓住機(jī)遇的窗口期。

3）完善產(chǎn)權(quán)交易制度。因地制宜制定包括集體經(jīng)營性用地入市、宅基地有償自愿退出、建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省交易、生態(tài)資源等產(chǎn)權(quán)交易在內(nèi)的地方實(shí)施方案，使其法律化、組織化、規(guī)范化和細(xì)則化;進(jìn)一步激活鄉(xiāng)村沉睡資源，完善其市場化交易、資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金、資金變股金的制度設(shè)計(jì)，使各經(jīng)營主體的行為有約束、權(quán)益有保障;建議上級政策要更具備靈活度，在宅基地“三權(quán)分置”等改革事項(xiàng)上給基層下放決策權(quán)，允許地方謹(jǐn)慎的試錯探索，才更可能激活鄉(xiāng)村發(fā)展改革的內(nèi)生動力。

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[5] 李韜，陳麗紅，杜晨瑋，等.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)壯大的障礙、成因與建議：以陜西省為例[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2021（2）：54-64.

（責(zé)任編輯：趙中正）