產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的東鄰樣本

鄭磊

《日本通商產(chǎn)業(yè)政策史（1980-2000）》

（日）阿部武司編著 安釗譯

中信出版集團(tuán)

2021年4月

改革開放初期，日本是中國(guó)的主要學(xué)習(xí)和借鑒對(duì)象。這是因?yàn)槿毡編в袧夂竦臇|亞文化和社會(huì)特征，其經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施方式，與中國(guó)的體制有一定兼容性。日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)成就也吸引了中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的注意。當(dāng)時(shí)主流觀點(diǎn)認(rèn)為日本政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中占有重要地位，所以了解日本政府的經(jīng)濟(jì)政策制定和影響，尤其是導(dǎo)致其戰(zhàn)后產(chǎn)業(yè)快速趕超歐美的政策，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)界對(duì)日本經(jīng)濟(jì)政策研究的主要方向。

1995年出版的《日本通商產(chǎn)業(yè)政策史（1945-1979）》曾產(chǎn)生過較大影響，為改革開放前30年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型政策提供了參考和借鑒。在20世紀(jì)最后20年間，日本的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了重大變化。日本政府大幅度調(diào)整了其產(chǎn)業(yè)政策方向和目標(biāo)。隨著中國(guó)GDP總量超過日本，中國(guó)目前面臨的形勢(shì)與20世紀(jì)80年代后的日本存在諸多相似之處，比如，我們可以從日美貿(mào)易摩擦中得到一些啟發(fā)?！度毡就ㄉ坍a(chǎn)業(yè)政策史（1980-2000）》的出版，讓我們得以及時(shí)了解日本產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型期的政策變化。以鄰為鑒，對(duì)我們的理論研究和政策設(shè)計(jì)有重要參考價(jià)值。

日本產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)

產(chǎn)業(yè)政策可以分為三類，一類是針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的縱向的產(chǎn)業(yè)政策（即結(jié)構(gòu)性政策），一類是為所有產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展環(huán)境的橫向的產(chǎn)業(yè)政策（即功能性政策），第三類兼具以上兩種特點(diǎn)。我們把“二戰(zhàn)”后的日本產(chǎn)業(yè)政策以1980年為界分為前期和近期。其前期產(chǎn)業(yè)政策主要包括用于推動(dòng)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性政策，以及協(xié)助企業(yè)改進(jìn)管理的合理化政策。

日本政府通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策對(duì)幼稚產(chǎn)業(yè)提供保護(hù)，而對(duì)衰退產(chǎn)業(yè)的介入程度也較高，對(duì)于發(fā)展較成熟的產(chǎn)業(yè)，行政介入的程度較低，表現(xiàn)了政府的政策目的不是為了干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是一種經(jīng)過慎重評(píng)估的“父愛主義”行為。由于戰(zhàn)后初期不存在穩(wěn)定、成熟的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，日本政府采用直接介入的方式，例如，戰(zhàn)后為了盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，政府優(yōu)先將煤炭、鋼鐵、重油等重要資源投向煤炭和鋼鐵行業(yè)，這兩個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)行業(yè)得以快速恢復(fù)，并帶動(dòng)了造船、鋼鐵、化工、電力、汽車等產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)。

上世紀(jì)50年代初期，日本政府加大了對(duì)企業(yè)的干預(yù)，主要推行合理化政策，推動(dòng)企業(yè)采用最新的管理方法，并協(xié)調(diào)企業(yè)間的關(guān)系。這些政策主要用于支持中小企業(yè)，包括稅收優(yōu)惠、外匯配額支持，協(xié)助引入國(guó)外技術(shù)，推廣美國(guó)先進(jìn)管理方法等，對(duì)促進(jìn)中小企業(yè)成長(zhǎng)起到了積極作用。1956年之后，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速成長(zhǎng)期，政府介入強(qiáng)度開始降低，更多采用間接方式，如從20世紀(jì)50年代中期到70年代，企業(yè)設(shè)備投資中來自政府系金融機(jī)構(gòu)的貸款占比，從20%上下減少到10%。

20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)對(duì)日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重大負(fù)面影響，時(shí)隔不久日本又與美國(guó)簽訂《廣場(chǎng)協(xié)議》，日元快速升值，經(jīng)濟(jì)泡沫破裂。日本雖然采取了重視市場(chǎng)和財(cái)政重建的產(chǎn)業(yè)政策，但是整體效果較差。隨著行業(yè)之間的聯(lián)系越來越緊密，政府很難找到適合單一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，遂將工作重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向了培育和促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和創(chuàng)新性生產(chǎn)技術(shù)的研發(fā)，以及改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境等方面，如能源政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策等。日本為了防止產(chǎn)業(yè)空心化，1995年制定了《科學(xué)技術(shù)基本法》，鼓勵(lì)將研究開發(fā)成果合理實(shí)用化;1998年頒布了《大學(xué)等技術(shù)轉(zhuǎn)移促進(jìn)法》，促進(jìn)大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的成果向民間轉(zhuǎn)移;1999年制定了《產(chǎn)業(yè)活力再生特別措施法》，鼓勵(lì)把國(guó)家委托課題研究成果相關(guān)的專利轉(zhuǎn)為民用。政府也將事前干涉轉(zhuǎn)變?yōu)樵诎l(fā)生問題之后再進(jìn)行規(guī)范。日本當(dāng)時(shí)和美國(guó)的摩擦，與當(dāng)下中國(guó)面對(duì)的問題有類似之處，很多做法值得我們借鑒。

學(xué)術(shù)界取得共識(shí)的觀點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了正面促進(jìn)作用，比如在第一階段采取鼓勵(lì)和支持出口的產(chǎn)業(yè)政策，經(jīng)濟(jì)得以快速恢復(fù)，而隨著市場(chǎng)體系的成熟，這種作用在逐漸降低。例如，日本1961年開始推進(jìn)貿(mào)易自由化，到1975年底，政府管制的進(jìn)口產(chǎn)品只剩下了27種。日本通產(chǎn)省試圖繼續(xù)控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向而制定的法案不一定能通過審議。法案也需要有官方、企業(yè)家和社會(huì)人士構(gòu)成的會(huì)議提出，企業(yè)在產(chǎn)業(yè)政策制定過程中擁有發(fā)言權(quán)。企業(yè)經(jīng)常抵制官方的安排。在第二階段，日本從選擇性地推動(dòng)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向推動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即將產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)從單純的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面發(fā)展，將重心轉(zhuǎn)移到宏觀經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策等領(lǐng)域。

歐美產(chǎn)業(yè)政策的啟示

除了日本，一直以新自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自詡的歐盟和美國(guó)，也有介入經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)政策。另一本書《理解中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策》則對(duì)歐美日的產(chǎn)業(yè)政策做了對(duì)比，從中可以看到近20年來，西方產(chǎn)業(yè)政策變化趨勢(shì)的共同點(diǎn)。中國(guó)和日本最開始采用的都是傳統(tǒng)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，歐洲各國(guó)在1980年之前的產(chǎn)業(yè)政策也是選擇性的，從另一個(gè)側(cè)面表明這類產(chǎn)業(yè)政策對(duì)戰(zhàn)后恢復(fù)經(jīng)濟(jì)有益。這可能是因?yàn)樵趹?zhàn)爭(zhēng)之后的恢復(fù)期，社會(huì)秩序混亂，百?gòu)U待興，由政府確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、挑選“冠軍企業(yè)”進(jìn)行扶持，保護(hù)本國(guó)弱勢(shì)、衰退產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，是理性的選擇。但是問題也有很多，比如，政府也面臨信息不對(duì)稱問題，政策制定者很難做出比企業(yè)家更準(zhǔn)確的判斷，而且這種政策模式帶來尋租問題，政府易被特定利益集團(tuán)俘獲。此外，對(duì)弱勢(shì)或衰退產(chǎn)業(yè)的保護(hù)會(huì)延誤產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)之后，市場(chǎng)功能已經(jīng)相當(dāng)成熟，此時(shí)，政府替代市場(chǎng)、駕馭市場(chǎng)或指導(dǎo)市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)政策模式的不足更凸顯出來。此時(shí)，歐美日不約而同地改變了產(chǎn)業(yè)政策的介入方式。1990年，歐洲共同體委員會(huì)《開放與競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的產(chǎn)業(yè)政策：共同體行動(dòng)的指導(dǎo)原則》明確提出了針對(duì)特定部門的干預(yù)性的產(chǎn)業(yè)政策會(huì)扭曲競(jìng)爭(zhēng)，歐盟從傳統(tǒng)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向橫向的產(chǎn)業(yè)政策，并最終轉(zhuǎn)向橫向政策與行業(yè)應(yīng)用相結(jié)合的矩陣式產(chǎn)業(yè)政策。美國(guó)政府對(duì)研發(fā)的補(bǔ)貼最多體現(xiàn)在對(duì)基礎(chǔ)科學(xué)研究、基礎(chǔ)技術(shù)和通用技術(shù)研發(fā)的支持。政府的扶持屬于對(duì)競(jìng)爭(zhēng)前技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)的支持，不僅沒有干預(yù)不同技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)，而且為后期市場(chǎng)機(jī)制下技術(shù)路線的分散試錯(cuò)、自發(fā)協(xié)調(diào)創(chuàng)造了更多可能性。

政府介入的動(dòng)態(tài)調(diào)整

主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論已經(jīng)不同程度地接受了政府有必要干預(yù)市場(chǎng)失靈的觀點(diǎn)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策理論認(rèn)為，政府應(yīng)以產(chǎn)業(yè)政策介入，彌補(bǔ)市場(chǎng)不足。保守的奧派理論也同意在解決市場(chǎng)失靈問題上，需要市場(chǎng)與政府的共同努力和相互補(bǔ)充。他們一致認(rèn)為市場(chǎng)失靈的根源來自市場(chǎng)運(yùn)行所依賴的制度基礎(chǔ)的失敗。解決市場(chǎng)失靈最重要的途徑是矯正制度基礎(chǔ)、降低交易成本或協(xié)調(diào)成本，為市場(chǎng)主體自發(fā)尋求和發(fā)展解決市場(chǎng)失靈的途徑創(chuàng)造空間。而市場(chǎng)可能會(huì)內(nèi)生出更有效率的解決途徑?？傊恼哌x擇應(yīng)以盡可能不阻礙市場(chǎng)自發(fā)尋求更好的解決途徑為基本原則。市場(chǎng)問題最終仍要依靠市場(chǎng)自身去解決，這是因?yàn)樵跐撛诶麧?rùn)的激勵(lì)下，市場(chǎng)主體會(huì)主動(dòng)通過組織創(chuàng)新、合約設(shè)計(jì)等方式，通過分散試錯(cuò)來尋求解決市場(chǎng)失靈的途徑。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程能夠篩選出更具效率的方式。

政府的一個(gè)最重要的職能是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行所必需的合適的制度基礎(chǔ)與制度框架，促進(jìn)市場(chǎng)體系發(fā)育。市場(chǎng)基礎(chǔ)制度的質(zhì)量和政府推進(jìn)制度改進(jìn)的努力，決定著市場(chǎng)機(jī)制能否更好發(fā)揮作用，政府不應(yīng)缺位;應(yīng)該為市場(chǎng)主體試錯(cuò)和協(xié)調(diào)提供更大空間。

美國(guó)政府用產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新的許多做法值得借鑒。聯(lián)邦政府和地方政府積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展及企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升，建立完善的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新/擴(kuò)散相關(guān)的公共服務(wù)體系，如技術(shù)轉(zhuǎn)移平臺(tái)、基礎(chǔ)研究與通用技術(shù)研究平臺(tái)。美國(guó)聯(lián)邦政府除了支持基礎(chǔ)科學(xué)研究，也會(huì)介入應(yīng)用研究和技術(shù)創(chuàng)新成果的商業(yè)化階段，像投資人一樣下注多樣化的“投資組合”。他們這樣做的目的不是為了商業(yè)目的，而是主動(dòng)承擔(dān)生產(chǎn)性投資和創(chuàng)新活動(dòng)中的不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)，因而有助于擴(kuò)大市場(chǎng)空間。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里，政府并沒有失去“有所作為”的空間，而是應(yīng)從更高層面為市場(chǎng)主體提供助力。在環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)科學(xué)研究、科技公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系、教育與勞動(dòng)者培訓(xùn)等領(lǐng)域，政府不僅需要補(bǔ)充市場(chǎng)的不足，而且應(yīng)該大有作為。

目前，包括中國(guó)和歐美日在內(nèi)的主要經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)進(jìn)入了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代。宏觀經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)函數(shù)發(fā)生了變化，人均金融資本、人均人力資本和人均數(shù)據(jù)使用量成為重要變量，而包括文化傳統(tǒng)和制度等社會(huì)因素影響了這些變量發(fā)揮作用的程度。政府不僅能夠通過政策影響市場(chǎng)，比如是否支持中小企業(yè)和鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，將資源和要素平等配置給不同所有制、不同規(guī)模的企業(yè);更可以在社會(huì)改造方面起到重要作用，比如打擊壟斷和資本無序擴(kuò)張。

經(jīng)濟(jì)全球化正在面臨新挑戰(zhàn)。中國(guó)可以充分借鑒日本與美國(guó)發(fā)生貿(mào)易摩擦的過程中采取的產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。這正是本書所蘊(yùn)含的豐富現(xiàn)實(shí)意義之一。

（編輯：臧博）