完善法治建設(shè)促進(jìn)北京市生活垃圾分類可持續(xù)發(fā)展

竺效　吳昂

一、北京市生活垃圾分類法治建設(shè)取得矚目成就

《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）對垃圾分類的方法、垃圾的收集運(yùn)輸和處理、垃圾分類管理的責(zé)任主體、監(jiān)督管理等都作出了規(guī)定。其中，《條例》對生活垃圾類別的劃分在全國來看具有典型性和代表性。

隨著《條例》的出臺(tái)，北京市的生活垃圾分類工作也正式啟動(dòng)。在這個(gè)過程中，為了使生活垃圾分類更有保障，北京市還相繼出臺(tái)了一系列與生活垃圾分類相關(guān)的規(guī)定，構(gòu)筑了一套較為完整的規(guī)則體系。從縱向體系分析，在《條例》之后，《北京市建筑垃圾處置管理規(guī)定》《北京市人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)生活垃圾分類工作的意見》《北京市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工現(xiàn)場生活垃圾分類指引》《北京市學(xué)校生活垃圾分類工作方案》等一系列政府規(guī)章或規(guī)范性文件，搭建起了層次清晰的規(guī)則架構(gòu)。就橫向內(nèi)容而言，所出臺(tái)的規(guī)范既涵蓋了垃圾收集、運(yùn)輸及處置的各個(gè)環(huán)節(jié)，還涉及廚余垃圾、建筑垃圾、醫(yī)療衛(wèi)生垃圾等特殊垃圾的分類處理?？傮w而言，北京市關(guān)于垃圾分類的規(guī)則體系已較為完善。

法律的生命力在于實(shí)施，對于生活垃圾分類的規(guī)范而言更是如此。倘若居民、商戶不配合，那么垃圾分類工作便難以推行。為確保《條例》及其他配套規(guī)定能夠得到遵守，北京市展開了一系列的強(qiáng)化執(zhí)法活動(dòng)。例如，2020年5月至7月，北京市集中開展了為期3個(gè)月的生活垃圾分類強(qiáng)化執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年5月1日至2021年4月1日期間，城管執(zhí)法部門共檢查生活垃圾分類主體責(zé)任單位89.5萬家次，共發(fā)現(xiàn)問題2萬家次，立案查處了4萬余起涉及生活垃圾的違法行為。在執(zhí)法手段上，針對不同主體，執(zhí)法部門采取了不同的方式。針對單位，采取的主要方式是責(zé)令改正或罰款;針對個(gè)人，所采取的主要執(zhí)法方式則是勸阻、警告、罰款，以及提供社區(qū)服務(wù)活動(dòng)。同時(shí)，自2021年5月起，北京市還將關(guān)于垃圾分類的21項(xiàng)執(zhí)法權(quán)下放基層，單位和個(gè)人未按規(guī)定分類投放生活垃圾等行為，都將由街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接處罰，確保政策執(zhí)行質(zhì)量。

綜上可見，北京市在生活垃圾管理法治方面的確取得了不小成績?？梢詾槠渌∈刑峁┝己玫慕梃b，也能為國家層面生活垃圾分類法治化提供鮮活的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

垃圾分類新聞發(fā)布會(huì) 攝影：康彩恩

二、北京市垃圾分類法治建設(shè)的完善空間

盡管北京市在生活垃圾分類法治建設(shè)方面取得了許多成績，但客觀而言，目前北京市垃圾分類法治建設(shè)尚未達(dá)到最理想狀態(tài)。概括而言，至少可從以下幾個(gè)方面予以研究完善。

（一）立法尚存缺失

1.立法指導(dǎo)思想不明確，主要表現(xiàn)為重分類、輕源頭減量和回收利用。這一點(diǎn)在《條例》中有直觀體現(xiàn)?？v觀《條例》，主要內(nèi)容皆圍繞垃圾分類展開，關(guān)于垃圾源頭減量和回收利用的規(guī)定相較之下僅有一小部分。這反映出當(dāng)前立法的指導(dǎo)思想仍側(cè)重垃圾分類本身，而尚未擴(kuò)展到其他更廣泛的層面。

2.已有規(guī)定尚不夠細(xì)致、具體，實(shí)操性有待提高。例如，《條例》雖對垃圾的類型給予了明確定義，但結(jié)合實(shí)踐來看，居民在進(jìn)行垃圾分類時(shí)仍會(huì)面臨分類不清的問題，難以有效指導(dǎo)、規(guī)范垃圾投放行為。

3.配套規(guī)定尚有遺漏。雖然已經(jīng)出臺(tái)了一系列的配套規(guī)定，但從整體上分析，還存在一些缺漏。例如，《條例》第8條規(guī)定：“本市按照多排放多付費(fèi)、少排放少付費(fèi)，混合垃圾多付費(fèi)、分類垃圾少付費(fèi)的原則，逐步建立計(jì)量收費(fèi)、分類計(jì)價(jià)、易于收繳的生活垃圾處理收費(fèi)制度，加強(qiáng)收費(fèi)管理，促進(jìn)生活垃圾減量、分類和資源化利用。具體辦法由市發(fā)展改革部門會(huì)同市城市管理、財(cái)政等部門制定?！钡刂聊壳埃嚓P(guān)的具體辦法似乎仍未出臺(tái)。

（二）執(zhí)法有待加強(qiáng)

1.主體責(zé)任未充分落實(shí)。主要體現(xiàn)為生活垃圾分類管理責(zé)任人虛置，物業(yè)服務(wù)企業(yè)未能依法履行生活垃圾分類管理責(zé)任人義務(wù)。從現(xiàn)實(shí)看，在許多小區(qū)、物業(yè)公司并未依照規(guī)定自覺承擔(dān)主體責(zé)任。這不僅使垃圾分類難以推動(dòng)，更重要的是，會(huì)打擊有意愿參與的居民的積極性。

2.執(zhí)法手段單一，以懲罰性手段為主，缺乏激勵(lì)措施。就目前而言，執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法措施還是以“硬”手段為主，例如警告、責(zé)令改正、罰款等。然而，事實(shí)證明，這種方式不僅執(zhí)法成本高，效果也并不理想。尤其是在面對普通居民時(shí)，“硬”手段并不方便施行，收效甚微。

3.城市管理部門任務(wù)繁重、執(zhí)法資源匱乏，垃圾分類執(zhí)法任務(wù)艱巨，難以有效顧及。生活垃圾分類執(zhí)法工作任務(wù)繁重，需要花費(fèi)大量的人力和時(shí)間成本，從側(cè)面導(dǎo)致執(zhí)法效果難以保證。

（三）居民參與度亟待提升

1.宣傳引導(dǎo)不足，居民認(rèn)同度低。生活垃圾分類目標(biāo)的達(dá)成，在一定程度上可以說是生活習(xí)慣的養(yǎng)成問題。當(dāng)生活垃圾分類成為習(xí)慣后，無需借助外力也可取得良好的社會(huì)效果。但從已有實(shí)踐情況分析，部分居民垃圾分類意識仍未樹立，垃圾混扔混投仍然普遍，撤桶并站、定點(diǎn)投放未獲絕大多數(shù)居民的完全理解和支持配合。

2.公眾參與的實(shí)質(zhì)缺失。作為國家生態(tài)治理能力和治理體系的必要組成部分，公眾參與是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。目前，公眾參與已成為《環(huán)境保護(hù)法》的一項(xiàng)基本原則，在我國的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中處處都有體現(xiàn)。但是就《條例》及一系列規(guī)定來看，未能充分重視垃圾分類中的公眾參與，對公眾參與的規(guī)定不夠充分。已有的規(guī)定只是側(cè)重從義務(wù)角度規(guī)范垃圾分類中的公眾行為，但在公眾參與宣傳教育、監(jiān)督實(shí)施、投訴舉報(bào)等方面，甚至在有關(guān)部門的后續(xù)及時(shí)反饋機(jī)制方面，《條例》的法律制度設(shè)計(jì)略顯“單薄”，若不予以及時(shí)解決，恐不利于公眾參與的實(shí)現(xiàn)。

三、推進(jìn)北京市生活垃圾分類法治建設(shè)的幾點(diǎn)建議

（一）持續(xù)完善立法

1.應(yīng)更新立法理念，逐步樹立以回收利用為指導(dǎo)的立法思想，在后續(xù)立法、修法中，補(bǔ)充完善回收利用和建立與再生資源利用相協(xié)調(diào)的回收體系的相關(guān)內(nèi)容。

2.完善立法細(xì)節(jié)，提高規(guī)范的可操作性。具體而言，就是要明確、簡化分類標(biāo)準(zhǔn)，便于公眾理解。可以考慮從細(xì)節(jié)入手，就可回收物投放等事項(xiàng)進(jìn)行具體規(guī)定。例如，可以規(guī)定在居民小區(qū)、超市、商場、政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)等人流相對較大的場所設(shè)置便民的可回收物智能回收機(jī)，便于人們投放日常生活、消費(fèi)過程中產(chǎn)生的可回收垃圾。

3.進(jìn)一步完善配套規(guī)定，構(gòu)建完整的垃圾分類制度體系。可以從主體制度、分類標(biāo)準(zhǔn)制度、獎(jiǎng)懲制度、分類收費(fèi)制度、分類標(biāo)識制度、分類監(jiān)管制度、分類保障制度等方面著手，構(gòu)架完整的生活垃圾分類制度體系。

（二）不斷探索現(xiàn)代化的執(zhí)法機(jī)制

1.依法嚴(yán)格落實(shí)垃圾分類管理職責(zé)。落實(shí)屬地政府管理職責(zé)，細(xì)化責(zé)任人主體責(zé)任，加大日常綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)力度，強(qiáng)化生活垃圾全過程監(jiān)管。嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)管理與執(zhí)法有效對接。進(jìn)一步明確執(zhí)法規(guī)范，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化違法行為處罰辦法，貼近市民群眾關(guān)切執(zhí)法，提高監(jiān)管執(zhí)法實(shí)效。

2.獎(jiǎng)懲并舉，調(diào)動(dòng)利益相關(guān)方參與，提升垃圾分類執(zhí)法實(shí)效。嚴(yán)格執(zhí)法，提升垃圾分類的法律權(quán)威，強(qiáng)化垃圾分類被動(dòng)行為模式的養(yǎng)成，并逐步過渡到主動(dòng)分類投放模式。應(yīng)加強(qiáng)激勵(lì)手段應(yīng)用，設(shè)計(jì)“強(qiáng)、弱干預(yù)”并存的綜合執(zhí)法手段。比如，可以將垃圾分類投放與家庭、企業(yè)用電價(jià)格聯(lián)系起來，對于嚴(yán)格按照規(guī)定分類投放的家庭或企業(yè)可以給予一定額度的費(fèi)率優(yōu)惠等。

3.合理配置執(zhí)法資源，充分利用科技手段，緩解執(zhí)法壓力。應(yīng)圍繞垃圾分類執(zhí)法的具體環(huán)節(jié)與工作內(nèi)容，為執(zhí)法部門足額配置人力資源、財(cái)政資金，解決垃圾分類執(zhí)法所面臨的現(xiàn)實(shí)性障礙。例如，可推廣在社區(qū)使用智能化的自助回收設(shè)備，方便進(jìn)行可再生能源的自助回收。利用信息化手段建立從垃圾回收到處理全程可監(jiān)控、可追溯體系，便于相關(guān)部門開展監(jiān)管。

（三）提升公眾參與度

1.完善公眾參與的規(guī)定，賦予公眾在垃圾分類全過程中的參與權(quán)，全程參與垃圾分揀、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理、回收等多個(gè)環(huán)節(jié)。同時(shí)，還可以廣泛吸納公眾參與垃圾分類立法，利用多樣化的手段保障社會(huì)公眾的全過程參與，采取座談會(huì)、論證會(huì)、公眾聽證會(huì)等方式，以及通過各種新媒體工具征詢公眾建議。

2.重視普法宣傳，提升居民垃圾分類法治意識。采取多種形式，普及垃圾分類法律知識。通過媒體擴(kuò)大垃圾分類處理監(jiān)管的法治宣傳，提升民眾積極性，引導(dǎo)更多民眾參與到垃圾分類中來。

3.鼓勵(lì)公眾參與，形成執(zhí)法監(jiān)督合力。發(fā)揮社會(huì)公眾、新聞媒體等監(jiān)督力量，擴(kuò)大垃圾分類監(jiān)督主體范圍。通過新媒體、社區(qū)媒體等鼓勵(lì)公眾自覺參與垃圾分類監(jiān)管，暢通垃圾分類社會(huì)化監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)渠道，確保社會(huì)監(jiān)督意見有效反饋，打造多主體全方位的垃圾分類監(jiān)管新模式。

參考文獻(xiàn)

[1] 徐偉倫.北京垃圾分類實(shí)現(xiàn)“六升兩降”[N].法治日報(bào)，2020-08-07（07）.

[2] 孟帆，黃江松.把生活垃圾分類這件“關(guān)鍵小事”做成大文章[J].城市管理與科技.2021（3）：16-18.

（責(zé)任編輯：榮榮）