基于人類行為的國土空間規(guī)劃用途管制研究
——以《布里斯班城市規(guī)劃2014》為例

鄧明霞，周劍云

（華南理工大學建筑學院）

1 引言

2019年5 月，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出“以國土空間規(guī)劃為依據，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制”《。意見》發(fā)布以來，各地就國土空間用途管制不斷開展探索實踐，但學界對如何建立覆蓋全域的管制分區(qū)，以及如何制定管制規(guī)則尚未達成共識。

《布里斯班城市規(guī)劃2014》是整合多種管控工具、面向開發(fā)的綜合規(guī)劃文件。綜合文件以人類行為為核心，對開發(fā)活動及其造成的影響進行全面管控，同時給予土地利用和開發(fā)很大的彈性，具有積極性和容納性，對我國國土空間管控思路的延伸具有可借鑒之處。

2 用途管制研究綜述

我國的用途管制制度源于1998年土地管理法的修訂，該法提出了國家實行土地用途管理制度，嚴格限制農用地轉為建設用地。多年來，土地用途管制在保護耕地資源和國家糧食安全、控制建設用地增長速度、促進用地集約利用方面頗有成效[1]。但隨著空間治理要求的提高，原有的用途管制也呈現出以下問題：管制范圍與要素未能全覆蓋；管制工具與內容都較為單一，難以涵蓋復雜的開發(fā)活動；管控對象主要針對空間載體，對人類行為的管控深度不足等。

隨著中央文件的相繼發(fā)布，學界圍繞著用途管制展開了積極的討論?，F有的研究主要以空間管控為對象，包括問題反思與制度演化[1-2]、體制構建[3-4]、策略與技術應用[5-6]、國內外案例經驗介紹[7-8]等，缺乏對人類活動的管制研究。亦有研究從人類行為視角出發(fā)進一步延伸管控思路，將受管控的行為分為保護、開發(fā)生產建設、其他等三類，不同行為在各個分區(qū)中的管控措施包括禁止、有條件禁止、有條件允許、允許等[9]，但未對各類行為的開展程度提出管制規(guī)則建議。

人類行為是作用影響的發(fā)出主體，人類憑借其主觀能動性對建筑、土地乃至周邊環(huán)境進行改造，影響的范圍涵蓋自然資源、國土空間及其他人群。以人類行為為核心進行管制規(guī)則的編制更能直接、全面地約束其影響。

對此，本文以布里斯班的規(guī)劃實踐為例，介紹綜合規(guī)劃文件中的管制工具、管制內容及管制方式，以具體的管制規(guī)則分析其如何通過約束人類行為，達到高效且精細的管制效果。

3 布里斯班城市規(guī)劃綜合文件中的管制工具與方式

3.1 多樣化的管制工具

《布里斯班城市規(guī)劃2014》綜合文件整合了地方政府基礎設施規(guī)劃（Local government infrastructure plan）、綜合分區(qū)（Zones）、疊加區(qū)（Overlays）、社區(qū)規(guī)劃（Neighbourhood plan）以及開發(fā)規(guī)則（De‐velopment code）等規(guī)劃工具，作為開發(fā)項目的法定評估依據，通過簡潔明晰的開發(fā)申請與評估過程，對全域范圍的開發(fā)項目進行管控。

3.1.1 地方政府基礎設施規(guī)劃

地方政府基礎設施規(guī)劃對城市未來的人口、就業(yè)增長做出預測，推斷市政、交通、文體、公園等各類設施的需求，統(tǒng)籌規(guī)劃全域的基礎設施網絡，制定財務計劃、設施服務標準，為開發(fā)建設提供條件。同時將大部分城區(qū)劃為優(yōu)先基礎設施發(fā)展區(qū)域（見圖1），而在該區(qū)域以外的基本是環(huán)境區(qū)或鄉(xiāng)村地區(qū)，區(qū)域內的基礎設施服務水平高于區(qū)域外，以此引導土地的集約利用。

圖1 優(yōu)先基礎設施發(fā)展區(qū)域

3.1.2 綜合分區(qū)

綜合分區(qū)覆蓋全域，劃分了居住區(qū)、中心區(qū)、工業(yè)區(qū)、環(huán)境區(qū)、體育區(qū)和其他區(qū)等六大類別，以及27個中類（見圖2），對每類分區(qū)提出一般性的管制要求，并指定分區(qū)的主要用途以及可行的混合用途，同一種分區(qū)的管制規(guī)則相同。

圖2 布里斯班綜合分區(qū)總圖

3.1.3 疊加區(qū)

疊加區(qū)主要對敏感地區(qū)、文化遺產、環(huán)境資源或者特定要素進行特別管控，如沿海災害疊加區(qū)、生物多樣性疊加區(qū)、自行車網絡疊加區(qū)等。

3.1.4 社區(qū)規(guī)劃

社區(qū)規(guī)劃處理鄰里社區(qū)層面的規(guī)劃事務，對有發(fā)展需求的地區(qū)進行具體的地塊與城市形態(tài)控制（見圖3），包括建筑高度、密度、街道、公共空間設計等。社區(qū)規(guī)劃并未全域覆蓋，如布里斯班西部某些綠地與鄉(xiāng)村區(qū)域就沒有編制社區(qū)規(guī)劃或者編制內容較為簡略。

圖3 南布里斯班社區(qū)規(guī)劃中的地塊控制圖

3.1.5 開發(fā)規(guī)則

開發(fā)規(guī)則包含多戶住宅規(guī)則、鄉(xiāng)村活動規(guī)則等27個用途規(guī)則，以及戶外照明、污水規(guī)則等11個工程類規(guī)則，對具體的開發(fā)行為進行約束。

3.2 差異化的管制方式

對于在基礎設施優(yōu)先發(fā)展區(qū)域以外的開發(fā)項目，主要依靠綜合分區(qū)中的用途指定以及對應的開發(fā)規(guī)則進行管控。而對于城區(qū)內發(fā)展需求較為復雜的地區(qū)，為了引導土地的集約利用，布里斯班市議會還編制了社區(qū)規(guī)劃，連同綜合分區(qū)和開發(fā)規(guī)則共同管控。另外，在沿海、文化遺址等特定地區(qū)的開發(fā)活動，還需要同時遵守相應的疊加區(qū)規(guī)則。這種提倡城區(qū)土地高效利用的差異化管理方式，對我國城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內外的開發(fā)引導與控制具有借鑒意義。

4 布里斯班用途管制的約束對象

4.1 容納人類活動的空間載體

這是一類較為普遍且實用性較強的約束對象，適用于產生物質空間變化的新建或更新改造項目，包括控制地塊規(guī)模、開發(fā)強度；建筑面積、高度、建造材料；入口、停車、道路、通行安排；配套設施；照明、吿牌標識等等。

4.2 與周邊用途、整體環(huán)境的關系

此類約束對象注重環(huán)境與城市形態(tài)的協調，包括開發(fā)場地對布里斯班亞熱帶氣候、文化遺址、河濱景觀、周邊環(huán)境的回應與利用；臨街建筑與庭院的退讓；開敞空間、景觀設計；視線通廊等等。

4.3 人類活動產生的外部性影響

外部性指行為主體的活動對他人和社會所產生的影響。開發(fā)活動有可能產生噪音、粉塵等影響。布里斯班的開發(fā)規(guī)則對某些開發(fā)活動所在的固定場所，以及運輸過程中產生的噪聲、眩光、氣味、振動、廢氣、廢物、輻射、其他風險或污染等進行嚴格約束，如《采掘業(yè)規(guī)則》對資源開采活動中釋放物的性質、標準、數量、強度、頻率、持續(xù)時間以及緩沖、遮擋要求等作出了規(guī)定。

4.4 活動涉及的人車物參與情況

此類約束對象是指人類活動中人車物的數量、來源、逗留時間等等，甚至包括農業(yè)生產或寵物培訓寄養(yǎng)、獸醫(yī)院中的動物（見表1）。對這類對象進行約束是因為某些活動不一定對空間場所進行建設改造，但依然產生了環(huán)境影響。例如，我國城市中居民自發(fā)的住改商行為，住宅本身不一定被大型拆改。一方面，這種小型個體商業(yè)促進了用途的混合，在某些地區(qū)的臨街地面層甚至形成特色化的商業(yè)街，有利于城市特色的塑造，但另一方面，商業(yè)經營中產生的噪音、廢物排放與引起的人流變化，也使得居民不堪其擾。以下以布里斯班用途管制進行舉例，說明對人員、車輛、貨物的管制如何降低人類行為影響。

表1 對活動涉及對象的約束情況

4.4.1 人員與車輛

以布里斯班的保護區(qū)（Conservation Zone）為例，保護區(qū)位于城市外圍，主要功能是管理和恢復區(qū)域的生物多樣性、生態(tài)完整性、自然發(fā)生的土地形態(tài)以及沿海過程。保護區(qū)執(zhí)行最為嚴格的用途管制，只允許公園或可持續(xù)的戶外休閑、教育活動，但在私人土地上，即原住民區(qū)域允許住宅用途以及家庭式的商業(yè)活動。家庭式商業(yè)是指在居民住宅中開展的托兒服務、民宿、家庭辦公等，為了避免這種小型商業(yè)活動對其他居民和環(huán)境產生影響，《家庭式商業(yè)規(guī)則》中除了規(guī)定住宅使用、電量荷載、噪音污水排放及安全方面的要求，還對營業(yè)時間、車輛運輸時間和載重作出了如下規(guī)定。

與家庭式商業(yè)相關的工作和訪問限制在周一至周六的上午8點至下午6點，除了計算機工作之類的辦公活動、托兒服務、住宿；送貨車輛的到訪限制在周一至周六的上午8點至下午6點之間，公眾假期除外。

同時限制了民宿經營中的人員數量——任何一次住宿不超過6位付費客人；居民和付費客人的總數在任何一次住宿中均不超過10人；僅向付費過夜的客人提供膳食；客人最多可以連續(xù)住宿14晚。

在原住民區(qū)域允許小型商業(yè)的開展有利于滿足居民需求，形成理性規(guī)劃中無法賦予的社區(qū)氛圍與本土特色，比起一刀切的禁止規(guī)定更體現以人為本的精神。雖然這些活動不一定會造成空間載體的改變，但超出環(huán)境預期的人流、車流依然會對保護區(qū)產生影響，因此對行為主體，而非空間載體的約束更能直接地控制影響結果。

4.4.2 貨物

以鄉(xiāng)村區(qū)（Rural zone）為例，布里斯班的鄉(xiāng)村區(qū)位于城市外圍，周邊是大片的保護區(qū)與環(huán)境管理區(qū)，這部分地區(qū)的發(fā)展目標是在不擴大鄉(xiāng)村區(qū)域的情況下，平衡鄉(xiāng)村生產需求與環(huán)境價值保護之間的關系，因此鄉(xiāng)村區(qū)允許開展廣泛的鄉(xiāng)村產業(yè)，包括水產養(yǎng)殖、畜牧業(yè)、農產品商店等，但需要極力降低活動造成的影響。

《鄉(xiāng)村活動規(guī)則》規(guī)定了鄉(xiāng)村產業(yè)存儲、加工或包裝的產品必須是在該場地10km以內的土地上生產的，此條規(guī)定避免了在鄉(xiāng)村區(qū)加工外地產品，間接控制了產業(yè)規(guī)模以及避免大量貨物、車輛的對內運輸。同時，規(guī)則還規(guī)定在鄉(xiāng)村區(qū)銷售農產品的商店最大面積為25m2，其銷售的農產品也必須是在附近土地上種植、生產、制作的，避免了大型批發(fā)商店的形成與人流的集聚。

如果要開展加工外地產品的工業(yè)活動，可以在工業(yè)區(qū)進行開發(fā)申請，同理，銷售外地農產品，或面積超過25m2，則可以在鄉(xiāng)村區(qū)附近的中心區(qū)進行。這種差異化的管理維持了鄉(xiāng)村生產活動的同時，也保護了周邊綠地區(qū)域不受人類行為干擾。

5 比較與建議

我國的國土空間管制工具與管制方式方面，確定了在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式，邊界外則按照主導用途分區(qū)，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標+分區(qū)準入”的管制方式，但邊界內外的管制內容、深度及區(qū)別均未做規(guī)定。

約束對象方面，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內側重對建設用地的開發(fā)強度、空間布局進行控制，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，管控側重于生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等規(guī)模與控制線，對“不能做什么”有明確規(guī)定，但對“可以做什么”“可以怎么做”則未進行引導，剛性有余而彈性不足。總體來說，開發(fā)約束的對象主要為空間載體，對人類行為的管控深度不足。

為更好地引導開發(fā)，實現高效的空間管理，國土空間規(guī)劃實踐中的用途管制應明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內外的管控內容與深度區(qū)別。同時應注重對人類行為的引導，針對每類行為制定相應的管制規(guī)則，不應簡單一刀切地規(guī)定為“禁止”或“允許”，而是通過規(guī)則來定義人類活動的性質、涉及的人車物參與情況，對可能造成的噪音、污染等負外部性影響制定釋放標準，并且協調該活動與周邊用途、整體空間環(huán)境的關系，最終實現精細化與差異化管理。