《全球難民契約》視角下難民治理體系：框架、問題及啟示

曾范敬，馬艷珩

（中國(guó)人民公安大學(xué) 涉外警務(wù)學(xué)院，北京 100038）

2018 年12 月17 日，第73 屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過了《全球難民契約》（The Global Compact on Refugees），又被稱為《難民問題全球契約》（以下簡(jiǎn)稱《契約》）。《契約》的通過在收容國(guó)解決難民危機(jī)以及難民保護(hù)等方面作出了巨大的貢獻(xiàn)。聯(lián)合國(guó)181 個(gè)成員國(guó)對(duì)《契約》的通過沒有任何異議，只有美國(guó)和匈牙利作出了反對(duì)的決定。《契約》是聯(lián)合國(guó)難民署與各成員國(guó)、民間組織、國(guó)際組織、專家以及私營(yíng)部門經(jīng)過兩年的商討后最終決定通過的，不具有任何法律約束力?！镀跫s》明確表示，希望各國(guó)政府和私營(yíng)部門加大資金投入以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定相關(guān)政策和法律法規(guī)，確保難民能夠解決基礎(chǔ)溫飽問題并且能夠接受良好的教育。聯(lián)合國(guó)難民署通過每四年召開一次的全球難民論壇，對(duì)各國(guó)解決難民問題的措施進(jìn)行匯總并提出指導(dǎo)和意見。

一、《全球難民契約》中難民治理體系的基本內(nèi)容

（一）《全球難民契約》制定的背景

人類的流動(dòng)伴隨著人類的誕生而來，流動(dòng)的原因分為主動(dòng)流動(dòng)和被迫流動(dòng)。有些人為了謀求更好的生存環(huán)境和生活條件，為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)，從一個(gè)國(guó)家或地區(qū)遷移到另一個(gè)國(guó)家或地區(qū)；而另外一些人遷移則是被迫遷移，被迫遷移的原因很多，饑荒、武裝沖突、恐怖主義、惡劣的環(huán)境、迫害和暴力等等都會(huì)導(dǎo)致被迫流動(dòng)。在世界難民日到來的前夕，2020 年6 月18 日聯(lián)合國(guó)難民署發(fā)布的《全球趨勢(shì)報(bào)告》顯示，被迫流離失所者數(shù)量與十年前相比幾乎翻了一倍，達(dá)到了7950 萬人，其中，難民和其他被迫流亡國(guó)外者達(dá)到了2960 萬人。報(bào)告指出，相比之前，能夠重返家園的難民數(shù)量越來越少。在20 世紀(jì)90 年代，這一數(shù)字可達(dá)到150 萬，而在過去十年中，僅有38.5 萬人能夠重返家園。①UNHCR《全球趨勢(shì)報(bào)告》，載https://www.unhcr.org/cn/14201-聯(lián)合國(guó)難民署《全球趨勢(shì)報(bào)告》.html，2020 年1 月23 日訪問。現(xiàn)實(shí)中難民的迫切需求與各國(guó)解決問題的能力仍然存在著巨大差距。

一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題往往來自于人口的大規(guī)模遷移。人們可能由于遭遇迫害或武裝襲擊被迫遷移到另一個(gè)國(guó)家，在遷移途中往往也面臨各種各樣未知的危險(xiǎn)，尤其是處于相對(duì)弱勢(shì)地位的婦女與兒童。在戰(zhàn)爭(zhēng)中受到迫害的人們，為了到達(dá)自己心中夢(mèng)想的家園，甚至?xí)安粨袷侄巍?，不顧一切踏上危險(xiǎn)的旅程，有些甚至被犯罪團(tuán)伙所利用，即使到達(dá)目的地，也不知道自己的命運(yùn)如何，人權(quán)也得不到保障。難民與移民的大量涌入會(huì)讓一些國(guó)家措手不及，也會(huì)讓一些本來經(jīng)濟(jì)就不發(fā)達(dá)的國(guó)家負(fù)擔(dān)更重。加上有些國(guó)家本來就沒有解決移民和難民安置問題的財(cái)政預(yù)算，大批移民和難民的涌入會(huì)給這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)造成不小的壓力。難民問題的解決仍然需要在聯(lián)合國(guó)難民署的牽頭之下，本著公平公正的原則，由各個(gè)國(guó)家加強(qiáng)合作，將應(yīng)對(duì)難民問題看作自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

2016 年9 月19 日，各國(guó)國(guó)家首腦以及高級(jí)代表在聯(lián)合國(guó)總部紐約圍繞移民和難民問題召開大會(huì)，通過了《關(guān)于難民和移民的紐約宣言》（以下簡(jiǎn)稱《紐約宣言》），以期更好地應(yīng)對(duì)大規(guī)模移民流動(dòng)問題以及難民流離失所問題。《紐約宣言》的通過體現(xiàn)了世界各國(guó)國(guó)家元首在全球范圍內(nèi)拯救生命、保護(hù)權(quán)利和分擔(dān)責(zé)任的美好愿望，其中包括一系列大膽的承諾，既要解決我們目前面臨的問題，也要為應(yīng)對(duì)未來的挑戰(zhàn)作好準(zhǔn)備。《紐約宣言》也對(duì)如何實(shí)現(xiàn)這些大膽承諾制定了詳細(xì)具體的計(jì)劃，其中就包含根據(jù)難民問題全面響應(yīng)框架，由聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)官員與各國(guó)和其他組織以及利益攸關(guān)方進(jìn)行協(xié)商，計(jì)劃在2018 年通過《契約》，在全球范圍內(nèi)更加平等地分擔(dān)世界難民責(zé)任，更好地拯救生命，保護(hù)難民權(quán)利。《契約》的最終草案被聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員添加至聯(lián)合國(guó)大會(huì)2018 年年度報(bào)告中，并在年底將最終草案和年度報(bào)告一同提交至聯(lián)合國(guó)大會(huì)?！镀跫s》的制定以1951 年的《難民公約》和《人權(quán)條約》等國(guó)際法律和標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以在全球范圍內(nèi)更好地分擔(dān)難民責(zé)任為目的。

（二）難民治理體系的框架及主要內(nèi)容

難民在庇護(hù)國(guó)參與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化生活的方式都要受到國(guó)家治理體系的限制。國(guó)家治理體系決定了難民能否自由行動(dòng)或工作，能否接受良好的教育，生病時(shí)能否享受醫(yī)療保障，能否依靠國(guó)家不受暴力傷害。國(guó)家制定針對(duì)難民的相應(yīng)的法律、制度和政策，并授權(quán)或設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)予以實(shí)現(xiàn)，這些法律、制度、政策和實(shí)踐便構(gòu)成了難民治理體系。

難民治理體系是一個(gè)綜合性的框架，國(guó)家治理體系決定了一個(gè)國(guó)家難民治理的能力。從國(guó)家治理體系的層次來看，難民治理體系框架包括宏觀、中觀和微觀層次，構(gòu)成了一個(gè)閉合系統(tǒng)（見圖1）：宏觀層面包括難民治理理念和目標(biāo)，《全球難民契約》的主要目標(biāo)為通過一系列措施提高難民自給自足的能力來減輕收容國(guó)的負(fù)擔(dān)，拓展通過第三國(guó)應(yīng)對(duì)難民壓力的途徑，幫助難民安全、有尊嚴(yán)地返回原籍國(guó)；中觀層面包括法律和政策，難民國(guó)家根據(jù)宏觀層面的理念和目標(biāo)，結(jié)合本國(guó)國(guó)情和實(shí)際情況制定和完善相應(yīng)的難民治理法律和政策；微觀層面包括難民管理部門和機(jī)構(gòu)，通過難民管理機(jī)構(gòu)將難民法律和政策付諸實(shí)踐，賦予其實(shí)際的意義。

圖1 難民治理體系的基本框架

關(guān)于宏觀層面的難民治理理念和目標(biāo)，同一時(shí)期，每個(gè)國(guó)家的基本國(guó)情和實(shí)際情況不同；不同時(shí)期，同一國(guó)家的基本國(guó)情和實(shí)際情況也有所改變，隨之對(duì)難民的態(tài)度也發(fā)生了相應(yīng)的變化。新中國(guó)成立之初，中國(guó)對(duì)外來移民采取嚴(yán)管的政策，對(duì)中國(guó)公民出境也有嚴(yán)格的要求；改革開放之后，我國(guó)轉(zhuǎn)變移民理念，不再嚴(yán)格限制出入境，這一時(shí)期的中國(guó)與世界上的其他國(guó)家交流逐漸深入，大量人口向一些地廣人稀、勞動(dòng)力匱乏的西方國(guó)家流入，出國(guó)求學(xué)的人數(shù)也迅速增加；隨著全球化的迅速發(fā)展，為吸引國(guó)外的人才、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，中國(guó)在2018 年成立了國(guó)家移民管理局，在鞏固中國(guó)與國(guó)際社會(huì)的聯(lián)系中扮演了重要的角色。中觀層面的法律和政策作為實(shí)質(zhì)性內(nèi)容而存在，是機(jī)構(gòu)和實(shí)踐的基礎(chǔ)和實(shí)施依據(jù)，涉及生活的各個(gè)方面，包括經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域。以美國(guó)為例，作為難民接收大國(guó)，美國(guó)宣揚(yáng)人道主義、反敵對(duì)國(guó)家和推行對(duì)外戰(zhàn)略是其法制建設(shè)思路。沿著這三條主線，美國(guó)制定了難民法律和政策，規(guī)定難民如何參與經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活。制定法律和政策便是規(guī)定了行為的實(shí)施準(zhǔn)則，微觀層面的機(jī)構(gòu)和實(shí)踐將賦予這些條文實(shí)際的意義，以難民法作為法律依據(jù)，規(guī)定難民管理機(jī)構(gòu)組織作為國(guó)家治理行為的承載主體和實(shí)際力量，發(fā)揮著重要的作用。

從系統(tǒng)組成的觀點(diǎn)來看，難民治理體系又可以劃分為治理主體、治理對(duì)象和治理方式三個(gè)部分。[1]首先，難民治理主體包括世界上的主權(quán)國(guó)家和聯(lián)合國(guó)難民署兩部分，二者互相配合、取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流離失所問題。聯(lián)合國(guó)難民署在成立之初就秉持著人道主義精神，將永久性解決難民危機(jī)作為其主要任務(wù)和目標(biāo)，對(duì)難民進(jìn)行一般性援助和特別援助。[2]主權(quán)國(guó)家在救助難民過程中將聯(lián)合國(guó)難民署的目標(biāo)具體細(xì)化，對(duì)聯(lián)合國(guó)難民署無法做到的事情進(jìn)行補(bǔ)充和協(xié)助，突破聯(lián)合國(guó)難民署在難民保護(hù)中忽略難民保護(hù)后續(xù)問題、救助資金來源有限和在救助過程中權(quán)力有限等局限性。其次，治理對(duì)象是難民。1951 年《關(guān)于難民地位的公約》、1967 年《關(guān)于難民地位的議定書》以及1984 年《卡塔赫納宣言》對(duì)難民的定義都不相同。隨著國(guó)際形勢(shì)的發(fā)展，難民的定義也在不斷演變。從廣義上來說，難民是指由于自然原因或者非自然原因受到迫害，需要離開自己原籍國(guó)的人。嚴(yán)格意義上來講，難民是指由于種族、宗教、國(guó)籍或出于某些政治原因，害怕遭受迫害而離開自己的原籍國(guó)，或者不愿意受到原籍國(guó)的保護(hù)，或者原籍國(guó)已經(jīng)不存在，基于以上原因現(xiàn)在無法或不愿意返回該國(guó)的人。自愿遣返、協(xié)助自愿回國(guó)、就地融合、第三國(guó)重新安置等是聯(lián)合國(guó)難民署所建議的解決難民問題的治理方式。一個(gè)國(guó)家治理難民的能力是國(guó)家治理體系的顯示外化，這也是一個(gè)將理論轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐的過程。雖然難民可能受到一系列國(guó)家治理體系的限制，但難民能否獲得相應(yīng)權(quán)利卻取決于國(guó)家的治理框架，這些治理框架管理著難民的生活。

二、《全球難民契約》中存在的問題

（一）責(zé)任分擔(dān)不均

《全球難民契約》被譽(yù)為“改善世界各地難民處境的獨(dú)特機(jī)會(huì)”。聯(lián)合國(guó)難民署高級(jí)專員與世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人和代表以及民間組織和各利益攸關(guān)方進(jìn)行了深入廣泛的商討，為世界各國(guó)應(yīng)對(duì)難民危機(jī)、解決難民大規(guī)模流離失所問題、分擔(dān)難民責(zé)任提供了良好的合作框架和行動(dòng)依據(jù)。但是，縱觀整個(gè)《契約》，在“解決辦法”之前的章節(jié)中，對(duì)于國(guó)家治理體系的完善基本上沒有提及，在“實(shí)現(xiàn)負(fù)擔(dān)和責(zé)任分擔(dān)的關(guān)鍵工具”這一章節(jié)中幾乎沒有提及對(duì)國(guó)家法律、政策和實(shí)踐的修改，這就表示國(guó)家治理體系并不是《契約》的主要考慮因素。收容國(guó)對(duì)難民所要承擔(dān)何種責(zé)任以及對(duì)難民的責(zé)任通過國(guó)家法律、政策、機(jī)構(gòu)和實(shí)踐如何實(shí)施在《契約》中也沒有被提及?！镀跫s》明確表示，希望各國(guó)政府和私營(yíng)部門加大資金投入以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定相關(guān)政策和法律法規(guī)，確保難民能夠解決溫飽問題并且接受良好教育。聯(lián)合國(guó)難民署與各國(guó)政府通過每四年召開一次的全球難民論壇對(duì)各國(guó)解決難民問題的措施進(jìn)行匯總并提出指導(dǎo)和意見，以此激勵(lì)各個(gè)國(guó)家在應(yīng)對(duì)大規(guī)模流離失所現(xiàn)象以及難民危機(jī)不斷進(jìn)步。這種激勵(lì)模式缺乏責(zé)任問責(zé)制。在難民論壇中作出的承諾如果沒有兌現(xiàn)或者沒有達(dá)到既定的目標(biāo)，除了在眾人面前尷尬之外并沒有別的懲罰措施。大赦國(guó)際組織甚至稱《全球難民契約》為“逃避責(zé)任的可恥藍(lán)圖”。

“2016年的成果‘電力作業(yè)安全預(yù)警裝置’從解決安全生產(chǎn)問題出發(fā)，在中國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽團(tuán)隊(duì)組榮獲全國(guó)第二名，并實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)?？梢钥闯?，云南電網(wǎng)公司在科技創(chuàng)新和促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化工作方面做了大量的卓有成效的工作。”云南省科技廳龍?jiān)品甯碧庨L(zhǎng)認(rèn)為，云南電網(wǎng)公司建立了成果篩選、評(píng)估、轉(zhuǎn)化的內(nèi)部機(jī)制，依托子公司和公有平臺(tái)企業(yè)，通過信息化手段多途徑對(duì)接科技成果供給需求，初步打通電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)科技成果落地轉(zhuǎn)化的路徑和模式，構(gòu)建制度支撐和服務(wù)轉(zhuǎn)化的良好環(huán)境。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署報(bào)告，難民接收人數(shù)最多的是非洲，亞洲以及拉丁美洲緊隨其后，但這一立場(chǎng)并沒有被承認(rèn)，因?yàn)槭杖蓦y民的主要費(fèi)用是由美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、日本等國(guó)家所承擔(dān)的。在難民營(yíng)中，難民住房、公用事業(yè)、食品、學(xué)校、保健設(shè)施等由外部捐助者提供資金；在難民被納入國(guó)家社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)的地方，外部捐助者通常擔(dān)負(fù)難民使用這些服務(wù)的費(fèi)用。在《契約》的談判過程中，難民收容國(guó)一直認(rèn)為自己承擔(dān)了更多的責(zé)任、為安置難民做了很多的工作，在財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面受到了巨大的沖擊、承擔(dān)了巨大的壓力，表示想要其他國(guó)家予以分擔(dān)，這也使得對(duì)捐助國(guó)提供更多的資金、減少收容國(guó)的財(cái)政壓力這一觀點(diǎn)得到普遍的接受。但是，收容國(guó)對(duì)難民的責(zé)任以及如何通過調(diào)整收容國(guó)的法律和政策去承擔(dān)對(duì)難民的責(zé)任在《契約》中并沒有被提及。其在“實(shí)現(xiàn)負(fù)擔(dān)和責(zé)任分擔(dān)的關(guān)鍵工具”這一章節(jié)中被概括為“籌資和切實(shí)有效地利用資源、多利益攸關(guān)方和伙伴關(guān)系辦法、數(shù)據(jù)和證據(jù)”，而不是法律、政策和實(shí)踐，此舉忽略了對(duì)國(guó)家治理體系的調(diào)整。在草案一中，衡量《契約》是否成功的標(biāo)準(zhǔn)是：如何改進(jìn)負(fù)擔(dān)和責(zé)任分擔(dān)制度；世界各地對(duì)于難民權(quán)利的保護(hù)制度以及對(duì)于難民的反應(yīng)能力如何；根據(jù)《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》，如何改善難民收容社區(qū)的條件和難民的生活狀況，特別是婦女和兒童；如何通過實(shí)現(xiàn)持久的解決辦法來減少生活在這種情況下的難民人數(shù)，從而更加努力地緩解拖延的局勢(shì)。這說明各個(gè)國(guó)家改進(jìn)本國(guó)的難民治理體系與分擔(dān)難民的責(zé)任是同等的重要，重視了國(guó)家治理體系的改進(jìn)。而草案二則把“如何改進(jìn)負(fù)擔(dān)和責(zé)任分擔(dān)制度”刪掉，只保留了其他三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)?！镀跫s》草案的演變反映了對(duì)國(guó)家治理框架的疏忽，使得難民在收容國(guó)持續(xù)邊緣化，難以真正融入一個(gè)國(guó)家。[3]

總體而言，《契約》基本上沒有闡明國(guó)際社會(huì)履行其對(duì)難民的責(zé)任和義務(wù)的機(jī)制，導(dǎo)致責(zé)任分擔(dān)不均?？v觀當(dāng)今難民的處境，他們?nèi)匀粚儆谙聦与A級(jí)，過著顛沛流離、支離破碎沒有保障的生活，甚至遭受著饑荒的危機(jī)與痛苦，不少年輕的生命因此喪生。這一點(diǎn)令人失望。

（二）忽視難民人權(quán)

保護(hù)難民的第一步是確認(rèn)難民身份，其次要從兩個(gè)方面進(jìn)行保護(hù)：一是要遵循不推回原則，任何締約國(guó)不得以任何方式將難民驅(qū)逐或送回（“推回”）至其生命或自由因?yàn)樗姆N族、宗教、國(guó)籍、參加某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解而受威脅的領(lǐng)土邊界；①1951年《關(guān)于難民地位的公約》，載https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/OHCHR-1951.shtml，2020 年3 月20 日訪問。二是要保護(hù)難民人權(quán)，包括政治、社會(huì)、民事、經(jīng)濟(jì)、文化、教育以及健康等方面的權(quán)利，如庇護(hù)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)等等。

難民的人權(quán)是否得到保護(hù)以及受保護(hù)程度與原始國(guó)息息相關(guān)。根據(jù)推拉理論，難民在原始國(guó)受到了戰(zhàn)爭(zhēng)、暴力襲擊、饑荒的威脅，希望到一個(gè)和平的地方尋求安逸的生活。由于原始國(guó)的戰(zhàn)亂、饑荒或者氣候等原因，難民在原始國(guó)的人權(quán)遭到了嚴(yán)重的踐踏，得不到保護(hù)。為防止難民人數(shù)增加，出現(xiàn)大規(guī)模流離失所的現(xiàn)象，追溯其根本就是要尊重和保護(hù)人權(quán)。難民作為外來人員，與本國(guó)人必然不相同，由于受到本國(guó)人的歧視而使其地位低下，難以受到平等的待遇，也難以享有政治權(quán)利。一些國(guó)家沒有針對(duì)難民的資金預(yù)算，并且國(guó)家資源有限，不愿意與難民分享。一旦被貼上難民的標(biāo)簽，其就失去了原有國(guó)家的保護(hù)，成為社會(huì)最底層的人們，只能依靠自己的雙手重新創(chuàng)造生活。難民在尋求庇護(hù)的過程中，庇護(hù)國(guó)為了設(shè)置一些障礙，會(huì)對(duì)難民進(jìn)行拘留或?qū)徲?，難民的身體甚至?xí)艿狡群透鞣N變相的虐待，人權(quán)遭到嚴(yán)重踐踏，對(duì)難民人權(quán)的保護(hù)迫在眉睫。

《契約》第100 段即“其他地方解決方案”這一小節(jié)中提及了難民人權(quán)問題，把難民及其人權(quán)降為“可選解決辦法”的一部分，而不是將其納入應(yīng)對(duì)流離失所問題的所有階段，這與其他文書對(duì)國(guó)家治理框架的處理是不一致的。例如，1951 年《關(guān)于難民地位的公約》就是在1945 年《聯(lián)合國(guó)憲章》和1948 年《世界人權(quán)宣言》所確認(rèn)的人人享有基本權(quán)利和自由而不受歧視的原則的基礎(chǔ)上制定的，確保難民能夠最大限度地享有這項(xiàng)基本權(quán)利。同時(shí)，難民享有的權(quán)利范圍不斷擴(kuò)大，并且難民從進(jìn)入收容國(guó)起，就有一些相應(yīng)的權(quán)利。此外，其中許多文書明確呼吁各國(guó)通過調(diào)整其國(guó)家治理框架來保護(hù)這些權(quán)利。然而，由于《契約》涉及流離失所問題解決方案的實(shí)施，國(guó)家治理框架的定位僅作為一個(gè)可選的一部分，即收容國(guó)可能選擇實(shí)施的“其他地方解決方案”，這種選擇似乎表明，通過國(guó)家法律和政策框架保障難民的人權(quán)并不重要，嚴(yán)重侵犯了難民的人權(quán)。然而，如果沒有這種保障，難民就無法利用各種機(jī)制來捍衛(wèi)他們享有的權(quán)利，故而《契約》忽視了對(duì)難民人權(quán)的保護(hù)。

《契約》在“登記和證件”小節(jié)中寫到，應(yīng)該將“登記”作為解決方案的一部分，無論是婦女還是兒童，無論是已婚還是未婚，無論是健康還是殘疾，聯(lián)合國(guó)難民署都應(yīng)該與各個(gè)國(guó)家和利益攸關(guān)方提供相關(guān)資源和技術(shù)，包括數(shù)字化、生物識(shí)別等技術(shù)，遵守?cái)?shù)據(jù)保密和隱私保密原則，按照年齡、性別等多樣性特征對(duì)其進(jìn)行登記并且發(fā)放證件。國(guó)家初步承認(rèn)難民地位，但國(guó)家法律或政策沒有賦予難民實(shí)質(zhì)性權(quán)利。雖然聯(lián)合國(guó)難民署與各個(gè)國(guó)家和利益攸關(guān)方提供相關(guān)資源和技術(shù)，但各國(guó)拒絕了這一提議。根據(jù)《契約》的規(guī)定，聯(lián)合國(guó)難民署只有在一國(guó)提出請(qǐng)求時(shí)才有權(quán)提供這種援助，因而當(dāng)提議遭到拒絕時(shí)，難民署不會(huì)對(duì)該國(guó)施加任何壓力。由于各國(guó)未能調(diào)整其國(guó)家治理框架以承認(rèn)給予難民的地位，他們無法利用國(guó)家承認(rèn)的法律地位來處理日常生活時(shí)，便會(huì)出現(xiàn)這些情況：當(dāng)難民尋求獲得貸款或租賃時(shí)，被告知他們的證件無效；當(dāng)難民試圖報(bào)案時(shí)，警察以非法居留逮捕他們并將他們驅(qū)逐出境。

迫害、戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖主義、暴力襲擊以及武裝沖突，這些都是難民產(chǎn)生的原因。若想要從根本上解決難民危機(jī)、挽救難民生命、保障難民權(quán)利，就要在聯(lián)合國(guó)的帶領(lǐng)下，增進(jìn)難民人權(quán)，遵循獨(dú)立、公平與公正的人道主義準(zhǔn)則，各國(guó)共同展開難民援助活動(dòng)。

三、《全球難民契約》對(duì)中國(guó)的啟示

（一）中國(guó)難民問題的現(xiàn)狀

難民問題離我們并不遙遠(yuǎn)。目前，我們正在經(jīng)歷著有史以來難民人數(shù)最多的時(shí)期。聯(lián)合國(guó)難民署報(bào)告顯示，截至2015 年底，中國(guó)難民數(shù)量達(dá)到了301052 萬人，這些難民主要包括20 世紀(jì)70 年代以來的印支難民、老撾和柬埔寨難民，其中高達(dá)30 萬的印支難民很好地融入了中國(guó)社會(huì)，受到了中國(guó)政府的保護(hù)。[4]另外，中國(guó)境內(nèi)仍存在著大量的越南和緬甸的“非法侵入者”。隨著中國(guó)在國(guó)際社會(huì)上的地位越來越突出，中國(guó)也應(yīng)該承擔(dān)更多的大國(guó)責(zé)任，展現(xiàn)大國(guó)風(fēng)采。中國(guó)一直以來保持著“有朋自遠(yuǎn)方來，不亦樂乎”的優(yōu)良傳統(tǒng)，對(duì)難民也秉持著同樣的態(tài)度。不論是二戰(zhàn)時(shí)期對(duì)猶太難民的接收，還是二十世紀(jì)七十年代對(duì)印支難民的庇護(hù)，中國(guó)都在國(guó)際社會(huì)上展現(xiàn)了我們泱泱大國(guó)的實(shí)力與擔(dān)當(dāng)，但難民數(shù)量的不斷增多對(duì)中國(guó)的威脅也日益顯露出來。

一方面，目前我國(guó)沒有針對(duì)難民制定的專門法律，難民人權(quán)難以得到保障?；谥性綉?zhàn)爭(zhēng)，越南大批難民涌入中國(guó)邊境，20 多萬人開始了流離失所的生活。我國(guó)基于難民的生活習(xí)慣，將其安置在南方城市，給予其人道主義救援。1979 年，為了幫助中國(guó)安置涌入的大批印支難民，聯(lián)合國(guó)難民署向中國(guó)伸出援助之手，雙方簽訂了一系列經(jīng)濟(jì)援助的協(xié)議，在攀枝花秧口村等地建立了灌溉水池、飲水系統(tǒng)、難民中小學(xué)等基礎(chǔ)生活設(shè)施并興建了一些生產(chǎn)生活所必需的工程項(xiàng)目。但是，難民身份仍然難以得到認(rèn)定，直至2005 年公安部才決定給予印支難民身份證件，其效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如居民身份證和外國(guó)人合法身份證件，對(duì)居留權(quán)和出境權(quán)無法得到持久的保障。截至1985 年，在聯(lián)合國(guó)難民署的援助之下，中國(guó)已經(jīng)興建了70 多個(gè)國(guó)營(yíng)華僑農(nóng)場(chǎng)，解決了難民的工作問題，但由于難民沒有證件，流動(dòng)性較差，再加上我國(guó)雇傭外國(guó)人工作程序復(fù)雜，難民的工作權(quán)利也難以得到保障。我國(guó)《義務(wù)教育法》沒有將外國(guó)人納入接受義務(wù)教育的范圍?！读x務(wù)教育法》第4 條規(guī)定，只有具有中國(guó)人民共和國(guó)國(guó)籍的適齡兒童才享有義務(wù)教育的權(quán)利。有些省份出臺(tái)了相關(guān)政策，規(guī)定難民只有提供外國(guó)人永久居留證或外僑居留證才能獲得參加高考的資格，而大多數(shù)難民沒有這些證件，并且我國(guó)各地的規(guī)定不同，教育權(quán)利難以得到保障。

另一方面，我國(guó)缺少專門的難民管理機(jī)構(gòu)，難以開展難民管理。不同群體之間的宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣存在較大的差異。在我國(guó)境內(nèi)的難民基于文化差異、宗教信仰差異，可能會(huì)與當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)生沖突，給我國(guó)的治安帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。難民營(yíng)中存在潛在的黑社會(huì)化的現(xiàn)象，有些人甚至參與毒品的販賣與運(yùn)輸，并且通過毒品牟取非法利益，藐視我國(guó)的毒品管理制度，嚴(yán)重危害人民的身心健康。同時(shí)，社會(huì)上還存在滋生恐怖主義的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重危害我國(guó)的社會(huì)秩序與穩(wěn)定。這需要我們的高度重視與警惕。

總之，中國(guó)難民問題的現(xiàn)狀不容樂觀，隨著時(shí)間的積累和難民數(shù)量的增多，一些問題日益凸顯出來。我國(guó)隨著國(guó)際社會(huì)地位的不斷提高和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，在治理難民問題方面扮演著越來越重要的角色。我國(guó)應(yīng)該借鑒國(guó)際社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，從自身國(guó)情出發(fā)，完善我國(guó)難民治理策略。

（二）完善我國(guó)難民治理策略

1.創(chuàng)造有利條件，推動(dòng)難民自愿遣返

在所有難民問題永久解決的方案中，自愿遣返是大多數(shù)難民所希望采取的方式。所謂“自愿遣返”是指在自由表達(dá)回國(guó)意愿的基礎(chǔ)上，將合格人員送回本國(guó)。[5]自愿遣返必須滿足兩個(gè)條件：一是基于難民本人的意愿，自愿回國(guó)，這體現(xiàn)了人道主義精神；二是難民國(guó)內(nèi)的情況發(fā)生質(zhì)的改變。1951年《關(guān)于難民地位的公約》規(guī)定，難民身份中止是指難民國(guó)內(nèi)的情況發(fā)生根本性和實(shí)質(zhì)性的改變，難民回到原籍國(guó)后不再有繼續(xù)遭到迫害的擔(dān)心。當(dāng)滿足這兩個(gè)條件之后，難民身份可以解除并回到原籍國(guó)。[6]中國(guó)要在堅(jiān)持不推回原則的基礎(chǔ)上推動(dòng)自愿遣返成為難民的首選，與聯(lián)合國(guó)難民署和難民原籍國(guó)簽訂協(xié)議保障難民的合法地位。在遣返過程中，中國(guó)要切實(shí)保證難民的人身和財(cái)產(chǎn)安全，為難民提供現(xiàn)金上的支持和交通上的援助，保證難民能夠安全體面地回到自己的國(guó)家。

2.推進(jìn)難民立法和相關(guān)政策制定，提高難民自力更生的能力

多年以來，中國(guó)根據(jù)國(guó)情、法制建設(shè)和難民形勢(shì)發(fā)展一直在為推進(jìn)難民立法作出努力，但目前為止，我國(guó)還沒有制定針對(duì)難民權(quán)利的法律，國(guó)內(nèi)法也只有《憲法》和《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》中提及了難民?！稇椃ā芬?guī)定“中華人民共和國(guó)對(duì)于因?yàn)檎卧蛞蟊茈y的外國(guó)人，可以給予受庇護(hù)的權(quán)利”?！吨腥A人民共和國(guó)出境入境管理法》第46 條規(guī)定，“申請(qǐng)難民地位的外國(guó)人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的臨時(shí)身份證明在中國(guó)境內(nèi)停留；被認(rèn)定為難民的外國(guó)人，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的難民身份證件在中國(guó)境內(nèi)停留居留”。這些都是我國(guó)法律中為數(shù)不多的有關(guān)于難民的條款。除此之外，我國(guó)也與其他國(guó)家和地區(qū)簽訂了有關(guān)難民的國(guó)際條約，締結(jié)了一些引渡條約和刑事司法協(xié)助條約，如2005 年《中國(guó)和西班牙引渡條約》以及2006 年《中國(guó)和澳大利亞關(guān)于刑事司法協(xié)助的條約》。[7]中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)難民立法，對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行修改與完善。[8]《全球難民契約》第七段總體目標(biāo)的第2 條提到要提高難民自力更生的能力。沒有難民立法，我國(guó)關(guān)于難民的認(rèn)定、難民甄別程序以及難民管理制度就無法可依，難民也會(huì)因?yàn)闆]有法律的保障而缺失安全感，難民最基本的權(quán)利和地位都難以保障，何談自力更生。難民身份得到認(rèn)可后，這群弱勢(shì)群體仍然面臨很多的挑戰(zhàn)。在陌生國(guó)家，語言是首要問題，語言障礙使得難民無法工作、接受教育、享受醫(yī)療，甚至?xí)獾絼兿鳌Ⅱ}擾和歧視。授人以魚不如授人以漁，語言培訓(xùn)、工作技能培訓(xùn)才能從根本上提高難民自力更生的能力。語言課程培訓(xùn)可以促進(jìn)難民與當(dāng)?shù)鼐用竦慕涣?，把握出售商品的機(jī)會(huì)，工作技能培訓(xùn)能夠使難民找到一份稱心的工作，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、自給自足。難民問題與人道主義息息相關(guān)，中國(guó)應(yīng)該繼續(xù)秉持著人道主義精神，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情、社情和民情推進(jìn)難民法以及相關(guān)政策的制定，規(guī)定難民的權(quán)利，保障難民的住房、工作、醫(yī)療、生活、飲食、教育等方面，提高難民自力更生的能力，解決難民的需求。[9]

3.確立難民主管機(jī)關(guān)，加強(qiáng)難民管理

目前我國(guó)沒有確立針對(duì)難民的專門管理機(jī)關(guān)。聯(lián)合國(guó)難民署主要負(fù)責(zé)難民的確定與甄別，我國(guó)的公安部、外交部、民政部、國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室等部門起到協(xié)調(diào)輔助作用，各部門協(xié)調(diào)配合，分工負(fù)責(zé)難民事務(wù)。難民的日常生活管理主要是在聯(lián)合國(guó)難民署的協(xié)調(diào)下由公安機(jī)關(guān)的出入境管理局負(fù)責(zé)，公安機(jī)關(guān)定期召開會(huì)議向難民普及相關(guān)法律知識(shí)以及難民管理制度；外交部則處理有關(guān)難民的外交事務(wù)，進(jìn)行難民管理，處理大規(guī)模涌入人員事務(wù)等；民政部主要是負(fù)責(zé)難民以及大規(guī)模涌入人員的安置工作，如1988 年7 月在安置印支難民方面，民政部設(shè)立了國(guó)際合作司，即民政部接待安置印支難民辦公室，主要負(fù)責(zé)難民的安置管理工作；國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室則從僑務(wù)角度管理歸國(guó)難僑。[10]雖然在處理難民問題中各個(gè)部門協(xié)調(diào)合作，但目前難民問題仍是采用“一事一申請(qǐng)一辦理”的制度，責(zé)任不夠明確，遇到問題很有可能出現(xiàn)相互推諉的局面，導(dǎo)致辦事效率低下，同時(shí)也不利于我國(guó)在國(guó)際社會(huì)中樹立良好的形象。我國(guó)應(yīng)加快設(shè)立專門處理難民問題的機(jī)構(gòu)，能夠在接收難民時(shí)爭(zhēng)取更多的主動(dòng)權(quán)，最大限度地采取更加有利于我國(guó)利益的做法。

4.加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)的聯(lián)系，重視國(guó)際組織的作用

隨著人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建，經(jīng)濟(jì)全球化的迅速發(fā)展，任何一個(gè)國(guó)家都不可能在難民問題中置身事外，難民危機(jī)也不是靠一個(gè)國(guó)家就能夠解決的，加強(qiáng)國(guó)家和地區(qū)的區(qū)域合作以及與國(guó)際組織的合作才能更好地應(yīng)對(duì)這一問題。中國(guó)要深刻認(rèn)識(shí)到國(guó)際組織在解決難民問題中扮演的重要角色，積極支持配合聯(lián)合國(guó)難民署和國(guó)際組織的相關(guān)工作，加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)難民署以及相關(guān)國(guó)際組織的合作，提高信息收集與處理能力，培養(yǎng)難民治理專業(yè)人才，這也是中國(guó)執(zhí)行《契約》的重要內(nèi)容。[11]在處理難民問題遇到困境時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)和國(guó)際組織的聯(lián)系，接受聯(lián)合國(guó)難民署和其他利益攸關(guān)方的資助，包括資金、物資和技術(shù)支持等等，根據(jù)本國(guó)國(guó)情和優(yōu)先事項(xiàng)制定解決方案。在參加難民問題全球論壇時(shí)，要積極學(xué)習(xí)和借鑒其他國(guó)家和地區(qū)良好的難民治理經(jīng)驗(yàn)的做法，并根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況應(yīng)用到實(shí)踐中，取長(zhǎng)補(bǔ)短，以期更有效地解決大規(guī)模流離失所問題。

結(jié)語

《契約》的制定是為了拯救生命，通過在全球范圍內(nèi)分擔(dān)責(zé)任，保護(hù)難民權(quán)利，為改善難民處境提供了美好藍(lán)圖，其行動(dòng)綱領(lǐng)的宗旨在于：通過有效的負(fù)擔(dān)和責(zé)任分擔(dān)安排，促進(jìn)采取全面對(duì)策，支助難民和受大規(guī)模難民流動(dòng)及久拖不決的難民局勢(shì)影響尤為嚴(yán)重的國(guó)家；確定需要及時(shí)獲得捐助的領(lǐng)域，支助收容國(guó)并酌情支助來源國(guó)。①《難民問題全球契約》，載https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-73-12.shtml，2020 年3 月16 日訪問。解決難民問題的關(guān)鍵在于尊重和保護(hù)難民的人權(quán)，但《契約》仍然存在難民治理體系不完善、責(zé)任分擔(dān)不均、忽視難民人權(quán)等問題。盡管如此，《契約》也為推進(jìn)全球難民治理提供了全球性合作框架，并對(duì)中國(guó)有著重要的借鑒意義，中國(guó)要繼續(xù)展現(xiàn)大國(guó)風(fēng)范，在難民問題中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，推進(jìn)難民立法進(jìn)程，完善難民治理體系。解決難民問題需要新思路新方法，應(yīng)對(duì)難民問題必定要尊重難民人權(quán)，但不能建立在違背收容國(guó)法律，危害當(dāng)?shù)厣鐣?huì)安全以及破壞當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣之上。[12]難民收容國(guó)要根據(jù)實(shí)際情況制定相應(yīng)的法律法規(guī)，不斷完善難民治理體系，在國(guó)家社會(huì)、本國(guó)公民以及難民中找到平衡點(diǎn)，為推動(dòng)《契約》的實(shí)施貢獻(xiàn)自己的力量。