健全財政收支管理 助力財政政策提質(zhì)增效

王正國 胡博

摘要：2021年5月發(fā)布的土地出讓金征收改革政策主要體現(xiàn)在征收部門由自然資源部門轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門，但土地財政的歸屬權(quán)并未發(fā)生改變。從短期來看，該政策不會對地方政府的財權(quán)造成實質(zhì)性影響。從中長期來看，該政策為加強財政收支統(tǒng)籌管理、完善現(xiàn)代化財政體系打下了堅實基礎(chǔ)。隨著土地財政的相關(guān)監(jiān)管政策逐漸被強化，預(yù)計地方政府將逐漸減少對土地財政的過度依賴，我國的財政政策效率也將穩(wěn)步提升。

關(guān)鍵詞：財政收支? 土地出讓金 財政體制改革

2021年5月，財政部發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（財綜〔2021〕19號，以下簡稱《通知》），提出將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負責征收。國有土地使用權(quán)出讓收入（以下簡稱“土地出讓金”）是地方政府的重要財政收入來源，對于平衡地方財政收支、穩(wěn)定城投公司生產(chǎn)經(jīng)營等具有重要作用。因此，本次土地出讓金劃轉(zhuǎn)改革也受到了市場的廣泛關(guān)注。

土地出讓金制度的歷史變遷

土地出讓金是指各級政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)而獲取的全部土地價款。自新中國成立以來，我國曾長期實行土地無償劃撥的土地分配制度。隨著我國經(jīng)濟實力的不斷增強以及市場經(jīng)濟體制的逐步完善，我國開始逐步推進土地使用制度改革。1987年，為增強地方政府的財政實力、助力城市化建設(shè)發(fā)展，深圳開展了土地出讓制度改革試點，以招拍掛方式公開拍賣國有土地使用權(quán)，拉開了土地出讓制度改革的序幕。然而，當時土地出讓收入的劃分仍采取央地分成的方式。1994年，我國實行分稅制改革，將國有土地出讓金列入地方的固定收入，中央不再參與土地收益分成，土地出讓金全部歸地方政府所有，我國的土地財政制度正式確立。此后，隨著住房制度改革以及土地招拍掛制度的全面推行，土地財政制度不斷完善。

近年來，土地財政已成為地方政府財政收入的重要來源，約占地方政府廣義財政收入的35%（見圖1），約占政府性基金收入的84%（見圖2）。持續(xù)增長的土地財政收入在增強地方政府財政實力、支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、穩(wěn)定國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。同時，部分地方政府為了追求經(jīng)濟增長和財政收入，對土地財政過度依賴，在一定程度上推升了房地產(chǎn)泡沫以及隱性債務(wù)風險。為規(guī)范土地出讓收支管理機制，深化我國財政體制改革，《通知》應(yīng)運而生。

土地出讓金征收改革的三大關(guān)注點

結(jié)合《通知》的表述，本次土地出讓金征收改革主要體現(xiàn)在征收部門由自然資源部門轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門，土地財政的歸屬權(quán)并未發(fā)生改變，央地的財力格局也不會受到明顯影響。事實上，2018年我國就曾發(fā)布《國稅地稅征管體制改革方案》，明確按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門的范圍，因此，本次征收改革實際上是此前政策的延續(xù)舉措。

（一）土地財政“收款人”的角色轉(zhuǎn)變

根據(jù)《通知》的有關(guān)規(guī)定，土地財政的“收款人”將從此前的自然資源部門轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門。在《通知》出臺前，我國按照2006年頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號，以下簡稱《管理辦法》）實施土地出讓收入征收管理。該《管理辦法》明確提出，土地出讓收入由財政部門負責征收管理，可由國土資源部門負責具體征收。國土資源部門首先與國有土地競買人簽訂土地出讓合同，隨后國有土地競買人需按照合同及時將土地出讓收入繳入地方國庫，并由國土資源部門和財政部門確認后核發(fā)土地使用證。根據(jù)《通知》的安排，未來土地出讓收入需劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。具體來看，土地出讓收入的實現(xiàn)仍然需由自然資源部門負責簽訂合同，但在相關(guān)信息報送給稅務(wù)部門后，由稅務(wù)部門負責向土地競買人征收款項，其余相關(guān)部門則需配合做好信息傳遞和材料交接工作（見圖3）。

（二）土地出讓金的歸屬權(quán)維持不變

盡管土地出讓金的征收環(huán)節(jié)有所改變，但其歸屬權(quán)并未發(fā)生變化，國有土地使用權(quán)出讓收入仍屬于地方收入并全額納入地方政府性基金預(yù)算管理。《通知》明確表示，除本通知規(guī)定外，四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)2006年頒布的《管理辦法》，目前我國土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。因此，本次征收劃轉(zhuǎn)僅僅改變了土地出讓金進入國庫的流程，但并不會對地方財權(quán)造成實質(zhì)性影響，同時也不會改變當前地方與中央的財力格局。

（三）非稅收入征收改革早有征兆

非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有利于提高財政政策的統(tǒng)籌能力，此次并非首次出現(xiàn)。近年來，我國社會保險費和非稅收入征管機制不斷優(yōu)化，2019年1月，國家重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、可再生能源發(fā)展基金等多項非稅收入已劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收。2020年11月，北京、上海等地的企業(yè)職工各項社會保險費也開始由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，這既簡化了征收流程，降低了征收成本，又提高了征收透明度，提升了稅收治理能力。本次土地出讓收入劃轉(zhuǎn)延續(xù)了此前的政策思路，有助于規(guī)范土地財政收支管理，提高財政政策的統(tǒng)籌能力，促進我國財政體系的現(xiàn)代化建設(shè)。

征收主體改革對各方的影響

從短期來看，本次土地出讓金征收改革并不會對地方財權(quán)造成實質(zhì)性影響，但隨著土地財政的監(jiān)管逐漸強化，地方政府對城投公司違規(guī)返還的現(xiàn)象將明顯減少，這對于防范化解地方政府和城投公司債務(wù)風險意義重大。同時，本次征收改革也在一定程度上減少了地方政府對土地財政的依賴，有助于完善我國房地產(chǎn)調(diào)控長效機制、推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。

（一）地方財政：財權(quán)并未稀釋，但監(jiān)管逐漸強化

隨著稅務(wù)部門對財政預(yù)算收入資金進行統(tǒng)一管理，后續(xù)相關(guān)部門針對土地類收入的監(jiān)管將更加嚴格，土地拍賣相關(guān)數(shù)據(jù)與信息也將更加透明化。事實上，目前地方政府土地收支相關(guān)信息披露有待強化，部分地區(qū)存在減征、緩征、免征土地收入，違規(guī)先征后返，虛增土地出讓收入等不規(guī)范行為?？紤]到稅務(wù)系統(tǒng)與地方政府之間較為獨立，地方政府對稅務(wù)部門施加的影響較小，這有助于提高土地出讓過程的透明度，減少違規(guī)亂象的發(fā)生。對于部分出現(xiàn)較大規(guī)模土地出讓金虛增現(xiàn)象的地區(qū)來說，其政府性基金收入的使用可能面臨一定程度的糾偏，其利用土地出讓金違規(guī)舉債的行為也將得到有效控制，這對防范化解地方政府債務(wù)風險、確保地方財政的平穩(wěn)運行具有重要意義。

（二）城投公司：減少亂象，加速規(guī)范化轉(zhuǎn)型

土地出讓金劃轉(zhuǎn)將減少城投公司非市場化拿地現(xiàn)象，同時也將推動城投公司整合轉(zhuǎn)型進程。目前，部分地方政府存在通過返還城投一級招拍掛所支付的土地出讓金，向城投公司違規(guī)注入資產(chǎn)的情況。同時，部分城投公司通過土地質(zhì)押來迅速擴大自身資產(chǎn)規(guī)模，這既導(dǎo)致地方政府財政收入的虛增，又加大了城投公司債務(wù)負擔以及地方政府隱性債務(wù)風險。隨著土地出讓收入劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收，政府違規(guī)返還土地出讓金的情況將大幅減少，城投公司通過購地方式無序擴張的局面將得到有效控制。同時，隨著土地出讓金管理的日益規(guī)范，城投公司需要足額、按時繳納土地出讓金，這將對部分城投公司的業(yè)務(wù)和現(xiàn)金流形成考驗，并進一步推動城投公司的市場化轉(zhuǎn)型，部分經(jīng)營狀況不佳、地方財政實力較弱的城投公司可能面臨一定的經(jīng)營壓力。

（三）房地產(chǎn)市場：政策的短期影響有限，但有助于完善中長期頂層設(shè)計

從目前來看，本次土地出讓金征收改革并沒有對房地產(chǎn)市場的供需格局造成明顯影響，但從中長期來看，隨著國有土地出讓收入管理機制的不斷優(yōu)化，后續(xù)地方政府高度依賴土地財政的發(fā)展模式可能會逐漸轉(zhuǎn)變，直接稅對地方政府財政收入的重要性可能有所提高，房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、消費稅等直接稅的相關(guān)征收工作可能會有序推進。同時，將土地出讓收入的征管轉(zhuǎn)移至稅務(wù)部門也有助于加強稅務(wù)部門對各省份房地產(chǎn)市場情況的了解，為后續(xù)制定精細化、差異化的房地產(chǎn)市場監(jiān)管方案提供了重要的信息來源，對完善房地產(chǎn)長效機制的頂層設(shè)計，提升因城施策的政策效果具有重要意義。

未來我國將繼續(xù)深化財政收支征管改革，房產(chǎn)稅等直接稅在地方財政收入中的占比可能會逐步提升，城投公司及房地產(chǎn)市場將逐漸優(yōu)化轉(zhuǎn)型，地方財政與實體經(jīng)濟互促發(fā)展的格局有望持續(xù)深化。（本文僅代表作者觀點）

作者單位：中信證券固定收益部

責任編輯：陳濤? 鹿寧寧? 印穎