基于定性比較的創(chuàng)新數(shù)字政府建設(shè)組合路徑研究

黃鈺婷

摘 要：為加速推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)，提升政府服務(wù)能力和水平，運(yùn)用定性比較分析方法，基于我國除港澳臺(tái)外其余31省份的數(shù)據(jù)，對(duì)我國不同省份數(shù)字政府建設(shè)路徑進(jìn)行組態(tài)分析，探究了不同地區(qū)數(shù)字政府建設(shè)模式與組合路徑。研究發(fā)現(xiàn)，目前的數(shù)字政府建設(shè)主要存在3種模式，即多管齊下引領(lǐng)型、核心要素主導(dǎo)型、優(yōu)勢組合推進(jìn)型，對(duì)應(yīng)了5種不同的組合路徑。通過研究得出的不同模式和不同的組合路徑，有助于各省政府根據(jù)自身實(shí)際，采取有針對(duì)性的舉措，更好地推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府;定性比較;組態(tài)分析;建設(shè)模式;組合路徑

中圖分類號(hào)：D 63?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?? 文章編號(hào)：1672-7312（2021）05-0519-08

Research on the Combination Path of Innovative Digital

Government Construction Based on Qualitative Comparison

HUANG Yuting

（Graduate School，Party School of the Central Committee of C.P.C，Beijing 100089，China）

Abstract：In order to accelerate the construction of digital government and improve government service capabilities and levels，through the use of qualitative comparative analysis methods and based on the data of 31 provinces in China? except Hong Kong，Macao and Taiwan，the paper conducts a configuration analysis of the digital government construction path in different provinces in China，and explores the construction mode and combination path of digital government in different regions.The study found that current digital government construction mainly has three modes：the multi-pronged leading type，the core element-oriented type，and the advantage combination advancing type，corresponding to five different combination paths.The different models and different combination paths obtained through the research will help the provincial government to take targeted measures based on their own actual conditions to better promote the construction and development of digital government.

Key words：digital government;qualitative comparative analysis;configuration analysis;construction mode;combination path

0 引言

技術(shù)推動(dòng)社會(huì)變革，塑造人類未來。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新一代信息技術(shù)，不僅給我們的生產(chǎn)和生活方式帶來巨大變革，也在深刻影響著人們的觀念和思維方式。從歷史上看，當(dāng)歷次技術(shù)變革最終映射在公共領(lǐng)域時(shí)，在對(duì)公共治理最重要的主體——政府本身造成極大挑戰(zhàn)的同時(shí)，必然會(huì)對(duì)政府組織形態(tài)和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生滲透和重構(gòu)，甚至促生出一種全新的政府模式。正如韋斯特在《下一次浪潮》一書中預(yù)言，一個(gè)由數(shù)字技術(shù)（信息通信技術(shù)）驅(qū)動(dòng)的社會(huì)與政治創(chuàng)新浪潮、一個(gè)能夠改進(jìn)政府績效以及民主政治的新時(shí)代即將來臨[1]。在十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確指出：要加快數(shù)字化發(fā)展。加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平。目前，國內(nèi)多地已經(jīng)開展了數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐，廣東、湖北等省份出臺(tái)了數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃，并在省級(jí)層面成立數(shù)字政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。貴州等地依托大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，開始了云上貴州政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)，有效支撐政府?dāng)?shù)字化建設(shè)進(jìn)程。面對(duì)數(shù)字政府建設(shè)快速發(fā)展的趨勢，如何依托自身優(yōu)勢和發(fā)展基礎(chǔ)，選擇合適的數(shù)字政府建設(shè)路徑已成為各省數(shù)字政府建設(shè)過程中必須要解決的問題。

1 文獻(xiàn)回顧

1.1 數(shù)字政府的起源與內(nèi)涵

從數(shù)字政府的起源看，數(shù)字政府是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，這意味著一種新的治理理念和方式。在上個(gè)世紀(jì)80年代開始的新公共管理運(yùn)動(dòng)驅(qū)使下，信息和通信技術(shù)作為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和改善公共服務(wù)的基本手段受到了廣泛的關(guān)注和應(yīng)用。從1998年美國副總統(tǒng)戈?duì)柺状翁岢觥皵?shù)字地球”這一概念開始，數(shù)字化的技術(shù)開始滲透到政府管理的方方面面[2]。戴長征[3]等（2017）從社會(huì)歷史形態(tài)的變化出發(fā)，認(rèn)為數(shù)字政府是人類農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)、信息社會(huì)轉(zhuǎn)變下信息交互方式和傳遞形態(tài)變化的必然結(jié)果。王洛忠[4]等（2018）通過對(duì)數(shù)字治理的研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行官僚制面臨著政府效率低下和政府中心地位受到?jīng)_擊的狀況，數(shù)字政府是伴隨官僚制的改革而出現(xiàn)的。韓兆柱（2017）[5]等認(rèn)為后新公共管理時(shí)期挑戰(zhàn)，信息技術(shù)和全球化發(fā)展以及公共部門改革需要都對(duì)政府的數(shù)字治理變革提供了重要的依據(jù)。

從數(shù)字政府的內(nèi)涵看，目前，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)數(shù)字政府并無統(tǒng)一定義。RAMOND J[6]等（2018）學(xué)者將數(shù)字政府等同于電子政府，即數(shù)字政府是公共部門對(duì)信息和通信技術(shù)（ICT）的使用，目的是改善信息和服務(wù)的提供，鼓勵(lì)公民參與決策過程，并使政府更加負(fù)責(zé)，透明和有效。但一部分學(xué)者并不認(rèn)同這一說法，AMANDA C[7]（2020）認(rèn)為在電子政務(wù)計(jì)劃早期政府將整個(gè)IT職能大部分或全部外包給了私營部門，但受制于政府部門的支離破碎和專業(yè)知識(shí)的缺乏，重復(fù)的IT采購時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致原有模式成本居高不下。在此背景下，數(shù)字政府服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生，它具有以下顯著特征：以用戶為中心、高度依賴數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策和設(shè)計(jì)、敏捷的迭代設(shè)計(jì)和開源式的解決方案，是數(shù)字時(shí)代公共管理的變革。蔣敏娟[8]等（2020）則從概念辨析的角度出發(fā)在西方學(xué)者的研究中發(fā)現(xiàn)從電子政務(wù)到數(shù)字政府的治理發(fā)展過程可以劃分為：存在、互動(dòng)、交易、轉(zhuǎn)化和數(shù)字政府五個(gè)階段，其中：前四個(gè)階段屬于電子政務(wù)的范疇，數(shù)字政府階段則意味著通過雙向互動(dòng)為所有公眾或企業(yè)提供高質(zhì)量服務(wù)，最終會(huì)實(shí)現(xiàn)技術(shù)與服務(wù)的高度融合。徐曉林[9]等（2018）從過程視角出發(fā)認(rèn)為數(shù)字政府是政府通過數(shù)字化思維、理念、戰(zhàn)略、資源、工具和規(guī)則等治理信息社會(huì)空間、提供優(yōu)質(zhì)政府服務(wù)、增強(qiáng)公眾服務(wù)滿意度的過程，是一種新型政府管理和服務(wù)形態(tài)。

1.2 數(shù)字政府建設(shè)的影響因素

從數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程看，王少泉[10]（2019）指出，由于數(shù)字政府建設(shè)需要大量人力、物力、財(cái)力支撐，東部地區(qū)明顯要優(yōu)于中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)因素成為重要影響因素，但貴州的數(shù)字治理實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)因素也并非決定因素。多數(shù)學(xué)者更傾向認(rèn)為數(shù)字政府建設(shè)受到多重因素影響。王偉玲[11]（2019）認(rèn)為目前數(shù)字政府建設(shè)存在組織瓶頸、制度瓶頸、數(shù)據(jù)瓶頸、合作瓶頸、能力瓶頸等一系列問題，突出表現(xiàn)為體制機(jī)制不順、法律固化藩籬、聯(lián)通應(yīng)用不足、政企權(quán)責(zé)不清、數(shù)字素養(yǎng)不足，阻礙了數(shù)字政府進(jìn)一步建設(shè)發(fā)展。潘剛毅[12]（2020）指出數(shù)字政府建設(shè)的十大標(biāo)準(zhǔn)即數(shù)字共享廣泛、辦公辦事便捷、決策管理科學(xué)、執(zhí)法監(jiān)督透明、協(xié)作協(xié)同高效、服務(wù)覆蓋普惠、服務(wù)體驗(yàn)滿意、城市治理智能、安全標(biāo)準(zhǔn)可靠、治理體系扁平。何哲[13]（2019）認(rèn)為從國家層面來看，要搭建數(shù)字治理的架構(gòu)應(yīng)包括立法、司法、行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的管理層和大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)為代表的數(shù)據(jù)層以及不同行業(yè)數(shù)據(jù)中心為代表的活動(dòng)層。陳紹林[14]（2020）認(rèn)為數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)關(guān)注3個(gè)重點(diǎn)：一是要以用戶為中心，關(guān)注用戶需求，注重產(chǎn)品創(chuàng)新。二是要全流程一體化服務(wù)，打通前臺(tái)和后臺(tái)，實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接、一網(wǎng)通辦和一網(wǎng)處理。三是集約化支撐，利用信息技術(shù)，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

1.3 數(shù)字政府建設(shè)的推進(jìn)路徑

劉淑春[15]（2018）認(rèn)為加強(qiáng)數(shù)字建設(shè)的根本保障是通過體制機(jī)制改革加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì);重要手段是要通過流程和業(yè)務(wù)重組深化政務(wù)改革;前提條件是通過資源整合建立一體化數(shù)據(jù)平臺(tái);落腳點(diǎn)是基于用戶需求和公民訴求推行“掌上辦事”。周雅頌[16]（2019）指出數(shù)字政府建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從體制機(jī)制上進(jìn)行規(guī)劃和部署;重要基礎(chǔ)是要尋求基層認(rèn)同，特別是基層民眾和公務(wù)員的認(rèn)同;破局之策是要盡快對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行確權(quán)，同時(shí)完善數(shù)字政府建設(shè)績效評(píng)價(jià)體系。朱玲[17]（2019）認(rèn)為要在完善法律體系、多元參與機(jī)制、人才培養(yǎng)等方面尋求數(shù)字政策建設(shè)的突破路徑。章燕華[18]（2020）等通過對(duì)國外實(shí)踐分析，認(rèn)為打造統(tǒng)一數(shù)字開放平臺(tái)、推動(dòng)數(shù)據(jù)開放共享、建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與績效指標(biāo)、注重隱私保護(hù)、培養(yǎng)數(shù)字化人才、建立專門機(jī)構(gòu)是國外數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵任務(wù)舉措。

1.4 研究述評(píng)

從既有的數(shù)字政府研究看，數(shù)字政府是伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而產(chǎn)生的，信息通信技術(shù)的發(fā)展更是對(duì)數(shù)字政府的發(fā)展起到了極大的助推作用，但從內(nèi)涵看數(shù)字政府不同于電子政務(wù)，不單單是對(duì)信息通訊技術(shù)的簡單應(yīng)用，它是基于電子政務(wù)時(shí)期的新發(fā)展階段，是政府運(yùn)用數(shù)字化手段對(duì)其治理理念、工具、資源的全方位和體系化變革，最終目的是增強(qiáng)服務(wù)能力、提升公民滿意度。同時(shí)，不同學(xué)者基于數(shù)字政府建設(shè)的多重影響因素，從組織機(jī)構(gòu)、人才培養(yǎng)、數(shù)據(jù)共享、流程重塑、服務(wù)優(yōu)化等多個(gè)角度提出推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的路徑。

總體來看，現(xiàn)有的數(shù)字政府研究多集中在對(duì)數(shù)字政府的理論概念、總體框架、現(xiàn)實(shí)困境以及推進(jìn)路徑的研究上，對(duì)具體省份的案例研究也往往從以上幾個(gè)方面著手。目前比較缺少從總體上對(duì)各省份資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)上的數(shù)字政府建設(shè)路徑的對(duì)比分析。據(jù)此，研究基于我國除港澳臺(tái)外31省份的相關(guān)數(shù)據(jù)，運(yùn)用定性比較分析方法，探究數(shù)字政府建設(shè)的主要模式和不同省份所應(yīng)采取的組合路徑，以提出不同地區(qū)數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展的策略，更好地助推數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究方法

研究采用定性比較分析（QCA）方法進(jìn)行分析。定性比較分析（QCA）方法由社會(huì)科學(xué)家Ragin在1987年率先開發(fā)，起初主要用于政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域小樣本跨案例定性比較分析。近年來，由于其處理大樣本和復(fù)雜組態(tài)問題的功能受到學(xué)者關(guān)注，已經(jīng)成為管理、營銷等多個(gè)領(lǐng)域重要分析工具[19]?？紤]到數(shù)字政府建設(shè)受到多重因素影響，單純的定性分析或定量研究都存在一定的不足，而定性比較分析（QCA）方法能夠從整體性視角出發(fā)通過比較分析清晰展現(xiàn)出復(fù)雜因素下結(jié)果變量和條件組態(tài)之間的因果關(guān)系，得出特定結(jié)果的不同組合路徑，其分析更具有參考性和實(shí)踐性。同時(shí)考慮到數(shù)字政府案例的變量之間并非是“正”或“負(fù)”的完全對(duì)立特征，而是在一定范圍內(nèi)具有連續(xù)變化的特征。基于此，研究采用模糊集定性比較分析法（fsQCA）開展研究。

2.2 研究框架

目前，多數(shù)學(xué)者選擇TOE（技術(shù)-組織-環(huán)境）框架作為政府?dāng)?shù)據(jù)治理、電子政務(wù)等領(lǐng)域研究的主要分析框架，從TOE框架的內(nèi)涵看，它能夠從技術(shù)層、組織層和環(huán)境層3個(gè)維度去分析企業(yè)或組織開展技術(shù)創(chuàng)新或應(yīng)用新技術(shù)的主要影響因素，目前已經(jīng)在多個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生了廣泛的應(yīng)用。從文獻(xiàn)回顧來看，數(shù)字政府的確是伴隨著信息通信技術(shù)的發(fā)展而發(fā)展的，但它又不僅僅是新技術(shù)在政府治理領(lǐng)域的簡單推廣或應(yīng)用，更多地意味著政府治理理念、治理方式的轉(zhuǎn)變和政府與公民關(guān)系的重塑，最終要落腳到提升服務(wù)水平和公民滿意度上來。同時(shí)，從上述文獻(xiàn)回顧中對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的影響因素看，數(shù)字政府建設(shè)往往受到地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)水平、組織制度、實(shí)踐應(yīng)用、服務(wù)體驗(yàn)等多重因素影響，涉及數(shù)字政府建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)。鑒于此，研究在借鑒TOE框架的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步突出數(shù)字政府建設(shè)中實(shí)踐應(yīng)用和服務(wù)體驗(yàn)等因素的影響，增加了應(yīng)用層和服務(wù)層等維度進(jìn)一步完善數(shù)字政府建設(shè)影響因素的研究框架，從而構(gòu)建基于技術(shù)層、環(huán)境層、組織層、應(yīng)用層、服務(wù)層五位一體的數(shù)字政府研究分析框架。同時(shí)將技術(shù)層和環(huán)境層作為數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)準(zhǔn)備階段、將組織層和應(yīng)用層作為實(shí)踐操作階段、將服務(wù)層作為成效顯現(xiàn)階段進(jìn)行分析。

技術(shù)層。主要指數(shù)字政府建設(shè)的技術(shù)水平、技術(shù)基礎(chǔ)條件，包含大數(shù)據(jù)和人工智能兩個(gè)二級(jí)條件，從已有研究看，數(shù)字政府治理的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)的處理、分析和運(yùn)用將會(huì)對(duì)提升數(shù)字政府建設(shè)產(chǎn)生重要影響[20]，同時(shí)現(xiàn)有實(shí)踐也證明，使用人工智能技術(shù)有助于提升數(shù)字政府在線服務(wù)水平[21]。

環(huán)境層。主要指數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展所需的外部環(huán)境，具體包括財(cái)政收入和人才實(shí)力兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)。從當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐看，穩(wěn)定的資金投入能夠?yàn)閿?shù)字政府建設(shè)提供有力的保障[22]，而高素質(zhì)專業(yè)化的人才隊(duì)伍，尤其專業(yè)研發(fā)人才的缺乏已經(jīng)成為數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程中重要的阻礙因素[23]。

組織層。主要指省級(jí)政府對(duì)數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展過程中從組織上的重視和推動(dòng)程度，具體包括組織機(jī)構(gòu)和規(guī)劃文件兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)。不論是從當(dāng)前學(xué)者研究還是實(shí)踐來看，成立大數(shù)據(jù)局或者大數(shù)據(jù)中心等機(jī)構(gòu)可以為數(shù)據(jù)的匯集、融通、整合發(fā)揮重要作用[24]，此外，通過相關(guān)規(guī)劃文件的出臺(tái)可以從整體搭建數(shù)字政府建設(shè)的宏觀架構(gòu)，更好推動(dòng)數(shù)據(jù)、資源、服務(wù)的協(xié)同治理[25]。

應(yīng)用層。主要指數(shù)字政府建設(shè)過程對(duì)數(shù)字化服務(wù)手段的應(yīng)用能力。包括在線服務(wù)事項(xiàng)一個(gè)二級(jí)指標(biāo)。通過數(shù)字政府建設(shè)可以為民眾提供跨部門、跨系統(tǒng)、跨轄區(qū)的整合性服務(wù)，而且依托互聯(lián)網(wǎng)的實(shí)時(shí)在線特征，能夠?yàn)槊癖娞峁?4小時(shí)在線辦理的多類別、多渠道的便捷服務(wù)事項(xiàng)[26]。

服務(wù)層。主要指數(shù)字政府建設(shè)中政府服務(wù)能力的提升程度。包括網(wǎng)上服務(wù)能力一個(gè)二級(jí)指標(biāo)。從數(shù)字政府的建設(shè)的初衷看，是為了應(yīng)對(duì)在信息社會(huì)條件下公眾日益增長的服務(wù)需求，而網(wǎng)上政府服務(wù)能力高低是數(shù)字政府服務(wù)功能的集中體現(xiàn)，特別是其所體現(xiàn)出的理念、手段、效率以及人性化程度都是數(shù)字政府內(nèi)在要求的具體體現(xiàn)[27]。

2.3 樣本選取

研究以除我國香港、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣?。ㄏ嚓P(guān)統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù)難以獲?。┩獾?1個(gè)省、自治區(qū)、直轄市作為創(chuàng)新數(shù)字政府建設(shè)組合路徑分析的樣本。所選樣本具有較強(qiáng)代表性和覆蓋度，且數(shù)據(jù)從相關(guān)統(tǒng)計(jì)和公開渠道較易取得，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)操作性，能夠?yàn)楹罄m(xù)不同省份數(shù)字政府建設(shè)的路徑對(duì)比提供有效的支撐。

2.4 變量選擇

2.4.1 結(jié)果變量

研究關(guān)注的主要是如何通過一定的路徑組合去提升數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展的水平。目前，國內(nèi)已經(jīng)有研究機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展的水平進(jìn)行了詳細(xì)地排名。鑒于此，研究選用2020年清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心發(fā)布的《2020數(shù)字政府發(fā)展報(bào)告》中省級(jí)數(shù)字政府發(fā)展評(píng)估結(jié)果作為結(jié)果變量，見表1。

2.4.2 條件變量

網(wǎng)上服務(wù)能力，該變量主要采用各省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力總體指數(shù)得分，數(shù)據(jù)來源于中央黨校（國家行政學(xué)院）電子政務(wù)研究中心發(fā)布的《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告（2020）》。

在線服務(wù)事項(xiàng)，該變量主要采用各省級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)提供的依申請?zhí)卣鞯恼?wù)服務(wù)事項(xiàng)數(shù)量，數(shù)據(jù)來源于中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心2020年發(fā)布的《第46次中國互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。

組織機(jī)構(gòu)，該變量主要依據(jù)截止2020年底各省級(jí)政府設(shè)立的大數(shù)據(jù)管理局或政務(wù)數(shù)據(jù)管理局等相關(guān)機(jī)構(gòu)，如成立則記1，未成立則記0。數(shù)據(jù)來源于31省、自治區(qū)、直轄市政府網(wǎng)站公布的大數(shù)據(jù)管理局、政務(wù)數(shù)據(jù)管理局等相關(guān)機(jī)構(gòu)。

規(guī)劃文件，該變量主要依據(jù)截止2020年底各省級(jí)政府出臺(tái)的數(shù)字政府專項(xiàng)規(guī)劃文件，如出臺(tái)則記1，未出臺(tái)則記0。數(shù)據(jù)來源于31省、自治區(qū)、直轄市政府網(wǎng)站公布的專項(xiàng)數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)的規(guī)劃文件。

資金保障，該變量主要采用各省份地方財(cái)政收入，數(shù)據(jù)來源于31省、自治區(qū)、直轄市統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的2020年各省份一般公共預(yù)算收入。

人才實(shí)力，該變量主要采用各省份R&D人員數(shù)量，數(shù)據(jù)來源于2020年發(fā)布的《中國科技統(tǒng)計(jì)年鑒（2019）》。

大數(shù)據(jù)，該變量主要采用各省份大數(shù)據(jù)發(fā)展指數(shù)得分，數(shù)據(jù)來源于工信部賽迪智庫信息化與軟件產(chǎn)業(yè)研究所公布的《中國大數(shù)據(jù)區(qū)域發(fā)展水平評(píng)估白皮書（2020）》。

人工智能，該變量主要采用各省份人工智能區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力指數(shù)得分，數(shù)據(jù)來源于中國新一代人工智能戰(zhàn)略發(fā)展研究院發(fā)布的《中國新一代人工智能科技產(chǎn)業(yè)區(qū)域競爭力評(píng)價(jià)指數(shù)（2020）》。

2.5 數(shù)據(jù)校準(zhǔn)

研究通過fsQCA3.0軟件對(duì)各個(gè)變量的均值、標(biāo)準(zhǔn)差、最小值、最大值進(jìn)行分析描述性統(tǒng)計(jì)，并根據(jù)描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果和模糊集定性比較分析法（fsQCA）研究的需要對(duì)各個(gè)變量進(jìn)行校準(zhǔn)。校準(zhǔn)過程中將變量的最大值作為完全隸屬點(diǎn)，將變量最小值作為完全不隸屬點(diǎn)，將變量均值作為交叉點(diǎn)，以此更好地分析條件變量和結(jié)果變量之間的集合關(guān)系，見表2。

3 實(shí)證分析

3.1 必要性分析

必要性分析主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是一致性分析，二是覆蓋度分析。其中，一致性分析主要用來表示前因條件在展示特定結(jié)果方面的一致性程度，即分析前因條件是否是結(jié)果集合的必要條件;覆蓋度分析主要指特定的前因條件對(duì)結(jié)果集合實(shí)例的解釋程度，即前因條件案例與結(jié)果案例的配對(duì)程度[28]。

從表3的必要性分析結(jié)果來看，沒有任何一個(gè)前因條件的一致性大于0.9，則不存在相應(yīng)的條件變量作為結(jié)果變量的必要條件，即表明任何單一條件變量對(duì)結(jié)果變量的解釋力較弱。這一結(jié)果表面，數(shù)字政府建設(shè)受到多重復(fù)雜因素的影響，需要通過進(jìn)一步組態(tài)分析去探究影響數(shù)字政府發(fā)展水平的不同組合路徑。

3.2 組態(tài)分析

組態(tài)分析通過fsQCA3.0軟件來實(shí)現(xiàn)，遵循Fiss[29]和杜運(yùn)周的建議，將一致性閾值設(shè)置為0.8，案例閾值設(shè)定為1，PRI閾值選定為0.75，通過分析會(huì)得出復(fù)雜解、中間解、簡約解3個(gè)解，并以中間解為基礎(chǔ)通過中間解和簡約解的比較分析，得出提升數(shù)字政府發(fā)展水平的核心條件和邊緣條件。具體見表4，在表4中用●和●表示條件存在，其中：●表示核心條件存在，●表示邊緣條件存在;用表示和表示條件不存在，其中：表示核心條件不存在，表示邊緣條件不存在?？崭駝t表示一種模糊狀況，即該條件出現(xiàn)與否無關(guān)緊要。

從表4的組態(tài)分析結(jié)果來看，共有5種組合路徑可以解釋較高的數(shù)字政府發(fā)展水平，且解的總體一致性達(dá)到了0.99，總體覆蓋度達(dá)到了0.51，充分說明這5種組合路徑覆蓋了一半以上的案例，具有較強(qiáng)的解釋力。通過進(jìn)一步的整理分析，將5種路徑歸納成3種模式。在路徑組合中用*表示“和”，意味著變量之間的交集關(guān)系，用～表示“非”，表示該變量在組合中一定不存在，即變量缺席的狀況，具體分析如下。

多管齊下引領(lǐng)型。這一模式主要包括組合1和組合2，即網(wǎng)上服務(wù)能力*組織機(jī)構(gòu)*～規(guī)劃文件*資金保障*人才實(shí)力*大數(shù)據(jù)*人工智能和在線服務(wù)事項(xiàng)*組織機(jī)構(gòu)*規(guī)劃文件*資金保障*人才實(shí)力*大數(shù)據(jù)*人工智能的兩條組合路徑。這兩條路徑均包含了全部8個(gè)要素中存在的6個(gè)及以上的要素，從這兩個(gè)組合路徑對(duì)應(yīng)的案例看，組合1路徑對(duì)應(yīng)的是北京、江蘇、上海等省市，組合2路徑對(duì)應(yīng)的是廣東、浙江、山東等省，這些地區(qū)總體上處于我國東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)不僅具有較強(qiáng)的資金、人才等資源保障和大數(shù)據(jù)、人工智能發(fā)展的技術(shù)實(shí)力，而且能夠通過平臺(tái)系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用、設(shè)立組織機(jī)構(gòu)、出臺(tái)規(guī)劃文件的管理舉措推動(dòng)更多服務(wù)事項(xiàng)的落地生效。從實(shí)際成效來看，這些省份的數(shù)字政府建設(shè)總體處于數(shù)字政府建設(shè)的第一梯隊(duì)，因此，對(duì)其他東部沿海省份來說，如果想要在數(shù)字政府方面取得突出成效應(yīng)根據(jù)的框架原則從技術(shù)、環(huán)境、應(yīng)用、組織、服務(wù)5個(gè)方面協(xié)同發(fā)力，尤其是在技術(shù)和環(huán)境等基礎(chǔ)要素優(yōu)勢明顯的狀況下，更要注重從應(yīng)用、組織、服務(wù)方面采取更大的力度、更新的舉措，來贏得數(shù)字政府建設(shè)的主動(dòng)性，更好地提升其服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。

核心要素主導(dǎo)型。這一模式主要是組合3、組合4，即網(wǎng)上服務(wù)能力*～在線服務(wù)事項(xiàng)*組織機(jī)構(gòu)*規(guī)劃文件*～資金保障*～人才實(shí)力*～大數(shù)據(jù)*～人工智能和～網(wǎng)上服務(wù)能力*在線服務(wù)事項(xiàng)*組織機(jī)構(gòu)*規(guī)劃文件*～資金保障*～人才實(shí)力*～大數(shù)據(jù)*～人工智能的兩條組合路徑，這兩條路徑僅包含了3種確定存在的條件變量，對(duì)應(yīng)案例分別是貴州省、廣西壯族自治區(qū)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度看，貴州、廣西等省區(qū)處于我國西部的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在資金保障、人才實(shí)力所代表的資源層方面與東部地區(qū)相比有較大差距。盡管以貴州為代表的省份大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但總體上看其在大數(shù)據(jù)發(fā)展、人工智能領(lǐng)域的技術(shù)層并未具備顯著優(yōu)勢。但近年來，貴州能夠在其他條件缺乏的狀況下，不斷強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)力度，不僅在2017年開始研究編制《貴州省數(shù)字政府建設(shè)頂層規(guī)劃》《貴州省數(shù)字政府建設(shè)三年行動(dòng)方案》，而且在全國率先成立首個(gè)省廳級(jí)大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)還通過建設(shè)涵蓋所有政府部門應(yīng)用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的“云上貴州一朵云”平臺(tái)，打破數(shù)據(jù)共享障礙，不斷夯實(shí)了數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施。從實(shí)際成效看，2020年7月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求總結(jié)推廣貴州“全省通辦、一網(wǎng)通辦”改革經(jīng)驗(yàn)，在全國范圍內(nèi)起到了明顯的示范推廣作用。因此，對(duì)一些西部

欠發(fā)達(dá)省份來說，在面臨資源環(huán)境和技術(shù)條件約束時(shí)，可以通過設(shè)立組織機(jī)構(gòu)、出臺(tái)規(guī)劃文件和統(tǒng)一的系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)等有力的超常規(guī)手段，在管理和應(yīng)用兩個(gè)層面精準(zhǔn)發(fā)力，來不斷推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)取得新成就。

優(yōu)勢組合推進(jìn)型。這一路徑主要指組合5，即網(wǎng)上服務(wù)能力*在線服務(wù)事項(xiàng)*組織機(jī)構(gòu)*～規(guī)劃文件*～資金保障*人才實(shí)力*大數(shù)據(jù)*～人工智能的組合路徑，組合5路徑包含了5種確定存在的相關(guān)變量要素。從對(duì)應(yīng)案例來看，該組合對(duì)應(yīng)的是福建省。與多管齊下引領(lǐng)型和核心要素主導(dǎo)型所對(duì)應(yīng)的案例相比，福建省既不像北京、上海、廣東等地有著較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也不像貴州、廣西等總體處于西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的省份，相反，它能夠依托自身的大數(shù)據(jù)發(fā)展優(yōu)勢和較強(qiáng)的人才實(shí)力，開展組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、增加服務(wù)事項(xiàng)、提升服務(wù)能力。福建早在2011年就在省級(jí)層面成立了“數(shù)字福建”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并于2018年成立了福建省大數(shù)據(jù)管理局，統(tǒng)籌推進(jìn)信息資源綜合開發(fā)利用，打破數(shù)據(jù)孤島。同時(shí)，建立政務(wù)服務(wù)APP統(tǒng)一平臺(tái)即閩政通平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全省九市一區(qū)政務(wù)平臺(tái)全面入駐、“一號(hào)通認(rèn)”和“一碼通行”。目前，閩政通注冊用戶數(shù)突破3 000萬，月活躍用戶超過1 600萬，已覆蓋醫(yī)社保、公積金、機(jī)動(dòng)車違法處理、臺(tái)風(fēng)路徑、個(gè)人檔案以及便民繳費(fèi)等超過905項(xiàng)民生服務(wù)。因此，對(duì)于多數(shù)省份來說，完全可以對(duì)自身所具有的資源和技術(shù)水平有效評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身省份的特點(diǎn)，衡量優(yōu)勢與劣勢，最終選擇最適合自身的數(shù)字政府建設(shè)創(chuàng)新組合路徑。數(shù)字政府建設(shè)的主要模式路徑選擇與對(duì)應(yīng)省份如圖1所示。

4 研究結(jié)論與展望

4.1 結(jié)論

數(shù)字政府建設(shè)作為推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要手段，對(duì)實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的變革有著至關(guān)重要的影響。從實(shí)際狀況看，多數(shù)省份已經(jīng)從不同角度開啟了數(shù)字政府建設(shè)的進(jìn)程，但由于地區(qū)狀況不同，建設(shè)模式和建設(shè)進(jìn)度存在明顯差異，也有不同的推進(jìn)路徑。基于此，研究在對(duì)TOE框架進(jìn)行適應(yīng)性改造的基礎(chǔ)上從技術(shù)層、環(huán)境層、組織層、應(yīng)用層、服務(wù)層五個(gè)層面，基于8項(xiàng)指標(biāo)對(duì)我國除港澳臺(tái)外31個(gè)省份數(shù)字政府建設(shè)定性比較分析，得出了以下結(jié)論。

1）數(shù)字政府建設(shè)存在3種主要的模式。通過研究分析發(fā)現(xiàn)，多管齊下引領(lǐng)型、核心要素主導(dǎo)型、優(yōu)勢組合推進(jìn)型是當(dāng)前不同地區(qū)推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的3種主要的模式，在這3種模式下包含了5條不同的組合路徑，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來說可以選擇多管齊下引領(lǐng)的模式，對(duì)應(yīng)的是組合1和組合2的路徑，即要在技術(shù)、組織、應(yīng)用、環(huán)境、服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域共同發(fā)力，不要留下明顯短板;對(duì)西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說可以參照貴州、廣西的核心要素主導(dǎo)型模式，對(duì)應(yīng)的是組合3、組合4的路徑，即根據(jù)自身實(shí)際，突出好組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)劃文件引領(lǐng)等組織管理方面的內(nèi)容和服務(wù)事項(xiàng)等應(yīng)用方面的內(nèi)容;對(duì)更廣大的區(qū)域來說，可以參照優(yōu)勢組合推進(jìn)型模式，對(duì)應(yīng)的是組合5的路徑，即可以根據(jù)比較優(yōu)勢，通過選取不同的要素組合實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)的既定目標(biāo)。

2）單一要素變量不可能決定數(shù)字政府建設(shè)的成敗，但關(guān)鍵要素變量值得關(guān)注。通過上述分析，可以清晰地看出，不存在僅靠一種要素變量就能提升數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展水平的模式，即使是條件變量最少的組合3和組合4路徑也需要至少3種存在的要素變量，最多的組合1和組合2路徑更是需要6種以上存在的要素變量。實(shí)際建設(shè)中，數(shù)字政府建設(shè)需要多種要素變量、再根據(jù)地區(qū)發(fā)展實(shí)際通過不同的組合路徑來實(shí)現(xiàn)。值得注意的是，盡管從必要性分析結(jié)果來看，沒有要素變量一致性已經(jīng)大于0.9，這也意味著不存在構(gòu)成結(jié)果集合的必要條件，但在一致性分析中我們發(fā)現(xiàn)網(wǎng)上服務(wù)能力和組織機(jī)構(gòu)的一致性已經(jīng)大于了0.8，分別達(dá)到了0.82和0.83，這表明服務(wù)能力和組織機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展的結(jié)果具有了相當(dāng)?shù)慕忉屃?，省?jí)政府在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展過程中需要給予格外關(guān)注。

3）數(shù)字政府建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，不同組合路徑之間可以實(shí)現(xiàn)相互轉(zhuǎn)化。通過組態(tài)分析可以發(fā)現(xiàn)，組合3和組合4的路徑之間僅網(wǎng)上服務(wù)能力和在線服務(wù)事項(xiàng)不同，如果把兩個(gè)要素相互對(duì)調(diào)，則兩種組合路徑之間就實(shí)現(xiàn)了相互轉(zhuǎn)化。同理，其他不同組合之間也存在的類似的關(guān)系，當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化，一些要素變量也會(huì)隨之發(fā)生變化，這便為不同組合路徑之間的轉(zhuǎn)化提供了可能，當(dāng)要素變化的類別較多時(shí)，甚至可以實(shí)現(xiàn)跨模式間的轉(zhuǎn)化，即可以從核心要素主導(dǎo)型向優(yōu)勢組合推進(jìn)型和多管齊下引領(lǐng)型轉(zhuǎn)變，這從另一個(gè)方面也為不同路徑之間的對(duì)比學(xué)習(xí)借鑒提供了基礎(chǔ)，只有正確地認(rèn)識(shí)到數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展的階段性，才能更好地推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展邁上新的臺(tái)階。

4.2 研究展望

盡管得出了數(shù)字政府建設(shè)中存在的3種主要模式和5種不同的組合路徑，但數(shù)字政府建設(shè)本身是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，研究所選的技術(shù)層、環(huán)境層、組織層、應(yīng)用層、服務(wù)層五個(gè)層面相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)也會(huì)隨著時(shí)間進(jìn)行動(dòng)態(tài)變化，從而產(chǎn)生相應(yīng)其他組合路徑和建設(shè)模式，這需要研究者在未來進(jìn)行持續(xù)跟蹤關(guān)注。同時(shí)，研究所選取的研究框架雖然能夠在總體上對(duì)不同省份的數(shù)字政府建設(shè)路徑進(jìn)行解釋，且達(dá)到了50%以上的覆蓋度，但仍有較強(qiáng)的改進(jìn)和提升空間，需要研究者結(jié)合更多研究資料從其他角度進(jìn)一步提出更具針對(duì)性的研究框架，選取其他指標(biāo)增強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)創(chuàng)新路徑的解釋度。最后，研究所選取的是省級(jí)政府層面的相關(guān)數(shù)據(jù)，未來研究可以進(jìn)一步深入到市縣層面的數(shù)據(jù)開展研究，以更好地深入發(fā)掘不同層級(jí)數(shù)字政府建設(shè)的特點(diǎn)，更好的采取針對(duì)性的舉措。

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（責(zé)任編輯：張 江）