規(guī)劃書(shū)評(píng)

書(shū)評(píng)作者：

李志剛 武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院 院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師

書(shū)籍作者：任雪飛

出版社：普林斯頓大學(xué)出版社

出版年份：2020年

21世紀(jì)是一個(gè)城市世紀(jì)。聯(lián)合國(guó)在2014年宣布人類(lèi)進(jìn)入“城市時(shí)代”，全球城市化水平首次超過(guò)50%。2020年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率亦超過(guò)60%。事實(shí)上，過(guò)去30多年來(lái)，我國(guó)每年進(jìn)城落腳的農(nóng)民工規(guī)模在2 000萬(wàn)人以上。城市變得愈加重要，城市管理、城市規(guī)劃和城市研究的重要性愈加突出，城市的基礎(chǔ)性研究也愈加重要。傳統(tǒng)城市研究多圍繞單個(gè)城市或區(qū)域展開(kāi)，鮮有跨區(qū)域尤其是跨國(guó)的比較性研究。進(jìn)入新世紀(jì)，“比較性城市研究”正成為新熱點(diǎn)[1-3]。這是因?yàn)?，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃、城市理論建立在西方國(guó)家工業(yè)革命以來(lái)的城市實(shí)踐基礎(chǔ)之上，以西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)、制度和地理環(huán)境為背景。然而，當(dāng)代城市實(shí)踐的熱點(diǎn)“東進(jìn)南移”，其發(fā)生之地主要是廣大發(fā)展中國(guó)家尤其是亞洲國(guó)家，如中國(guó)、印度[4]。城市知識(shí)的生產(chǎn)格局發(fā)生了很大變化，熱點(diǎn)向亞非拉諸國(guó)轉(zhuǎn)移。傳統(tǒng)城市理論與當(dāng)代城市實(shí)踐的空間錯(cuò)位成為當(dāng)前城市研究面臨的主要問(wèn)題。為此，亟待開(kāi)展針對(duì)主要發(fā)展中國(guó)家、亞洲國(guó)家城市的系統(tǒng)性研究尤其是比較研究。Governing the Urban in China and India：Land Grabs,Slum Clearance,and the War on Air Pollution（《治理中國(guó)和印度的城市：征地、舊村改造與治理空氣污染》）在2020年由普林斯頓大學(xué)出版社出版，正是這方面的成功嘗試乃至典范。本書(shū)的作者任雪飛博士是美國(guó)密西根州立大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授，近年有諸多中國(guó)城市研究大著問(wèn)世，是蜚聲海內(nèi)外的城市學(xué)者。本書(shū)同時(shí)被收入普林斯頓大學(xué)謝宇教授所主編的“普林斯頓當(dāng)代中國(guó)研究”系列。

作為一本高水平學(xué)術(shù)專(zhuān)著，本書(shū)圍繞土地、拆遷和環(huán)境治理等當(dāng)代最重要的城市話題展開(kāi)。全書(shū)共分7個(gè)章節(jié)，第1章是引言部分，系統(tǒng)呈現(xiàn)了全書(shū)的基本觀點(diǎn)。第2章對(duì)中國(guó)和印度的城市概念予以對(duì)比，揭示兩國(guó)城市內(nèi)涵的差異。第3章則轉(zhuǎn)向兩個(gè)具體案例，分別是中國(guó)廣東省的烏坎村和印度西孟加拉邦的辛古爾（Singur），圍繞征地及其所引發(fā)的群體事件展開(kāi)敘述。第4章的案例研究聚焦廣州和孟買(mǎi)等特（超）大城市，主題是城中村改造和貧民窟改造。第5章則對(duì)比分析了北京和德里的空氣污染治理。第6章討論了歷史維度下的兩國(guó)城市治理及相關(guān)議題。第7章是全書(shū)的結(jié)論與討論部分。這些內(nèi)容主要基于作者2013—2016年在中印兩國(guó)各地所做的實(shí)地調(diào)查，綜合運(yùn)用歷史視角、比較視角和民族志（ethnographic）等分析方法，理論結(jié)合實(shí)證，全面系統(tǒng)地分析了中印兩國(guó)城市治理上的差異與聯(lián)系。任教授指出，中國(guó)城市研究歷來(lái)強(qiáng)調(diào)中國(guó)城市的獨(dú)特性、差異性。但從比較的視角出發(fā)，將中國(guó)城市現(xiàn)象置于廣闊背景之下，則可帶來(lái)諸多全新發(fā)現(xiàn)。據(jù)此，作者亦呼吁中國(guó)城市研究要由“基于地方的研究”轉(zhuǎn)向“比較性的研究”。事實(shí)上，針對(duì)中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家的城市研究并非只是案例呈現(xiàn)，它們恰是城市理論創(chuàng)新的關(guān)鍵所在[5-7]。

具體而言，任教授的思考始于她在廣州洗村所目睹的城管、街道的聯(lián)合執(zhí)法。對(duì)比而言，這種基層日常巡查在印度不僅少見(jiàn)，甚至可以說(shuō)是不可想象，這種差異成為作者的切入點(diǎn)。傳統(tǒng)上，學(xué)界對(duì)中印差異的解說(shuō)中主要有兩種觀點(diǎn)：政府能力觀、政治體制觀。前者強(qiáng)調(diào)兩國(guó)政府的能力差異，后者則強(qiáng)調(diào)兩國(guó)差異化的政治體制（社會(huì)主義、資本主義）。任教授認(rèn)為，中印差異的核心是基層政府的治理能力與治理模式：中國(guó)的地方政府更具決斷力、執(zhí)行力和動(dòng)員力，對(duì)于地方事務(wù)的管理和干預(yù)力更強(qiáng)。相對(duì)而言，印度地方政府尤其是城市尺度的地方政府的決策力和動(dòng)員力較弱，對(duì)于地方事務(wù)的干預(yù)更多需要NGO、社會(huì)組織乃至政黨等的參與和協(xié)作，在執(zhí)行力上有較大局限。作者指出，中國(guó)的城市治理具有“地域邏輯”（territorial logic），存在諸多基于地域空間的制度，比如戶(hù)籍制度、土地集體所有權(quán)等，當(dāng)局及其基層組織具有很強(qiáng)的治理能力；相反，印度城市治理則是一種“結(jié)社邏輯”（associational logic），地方政府尤其是市政府沒(méi)有實(shí)權(quán)，其土地所有權(quán)也相對(duì)復(fù)雜，其治理成效取決于政府、私人和社會(huì)組織的博弈與協(xié)作。這是一個(gè)貫穿全書(shū)的核心觀點(diǎn)。通過(guò)各案例的深入實(shí)證，作者全面呈現(xiàn)了兩種邏輯在城市治理中的作用與效能。

總體上，第1、2、6章是理論性章節(jié)，第3、4、5章是實(shí)證的章節(jié)。全書(shū)章節(jié)安排均衡有致，理論與實(shí)證內(nèi)容的體量相得益彰，構(gòu)成有機(jī)整體。就理論而言，作者對(duì)中印的城市概念做了精彩的分析和對(duì)比（第2章）。千里之行、始于足下，概念的精確界定和厘清無(wú)疑是比較研究的基礎(chǔ)。事實(shí)上，城市的界定在各國(guó)有著很大差別。不同國(guó)家會(huì)以不同規(guī)模、密度、指標(biāo)來(lái)界定城市。正因如此，近年一些學(xué)者們（Neil Brenner，任教授等）對(duì)聯(lián)合國(guó)的“城市時(shí)代”的說(shuō)法持批判態(tài)度，認(rèn)為聯(lián)合國(guó)的人口統(tǒng)計(jì)方式相對(duì)粗放，忽略了各地具體的城市概念（人口統(tǒng)計(jì)）差異，忽視了各地城市實(shí)踐的巨大差別[8]。為了把握城市特征及規(guī)律，近年學(xué)者們（地理學(xué)、規(guī)劃學(xué)、地理信息科學(xué)、人口學(xué)、管理學(xué)等的學(xué)者們）無(wú)疑付出了很多努力。任教授則另辟蹊徑，認(rèn)為相對(duì)于精細(xì)化的城市邊界描繪或人口統(tǒng)計(jì)，更重要的問(wèn)題是城市身份的內(nèi)涵，也就是成為城市居民的意義如何、對(duì)人們的影響如何。為此，任教授從歷史維度詳細(xì)分析了兩國(guó)城市概念的演化及差別。相對(duì)而言，印度的城市人口的內(nèi)涵比較穩(wěn)定，而中國(guó)的城市人口的內(nèi)涵則處于持續(xù)變動(dòng)之中。也就是說(shuō)，中國(guó)基層政府不斷拓展其城市界定的范圍，使得更多土地和資源被置于管理權(quán)限之下；印度的城市政府則因中央政府、本地社區(qū)等的博弈、協(xié)商而無(wú)法這樣去做。作者指出，印度城市邊界的劃定是一個(gè)政治斗爭(zhēng)的場(chǎng)域，鄉(xiāng)村地區(qū)并不愿被吸納或劃定為城市地區(qū)。從城市地理學(xué)角度看，印度城市指的多是嚴(yán)格意義上的非農(nóng)人口的高密度建成區(qū)，而中國(guó)的城市概念則往往同時(shí)包含建成區(qū)和周?chē)牟糠粥l(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)際是一個(gè)城市區(qū)域（city region）[9-11]。殊途同歸的是，隨著近年我國(guó)鄉(xiāng)村振興和戶(hù)籍制度改革的加速推進(jìn)，城市戶(hù)口的吸引力有所下降，農(nóng)業(yè)戶(hù)口身份反倒有了一些優(yōu)勢(shì)，部分農(nóng)民也不再一味地追求城市化。

實(shí)證部分是本書(shū)的精華。本書(shū)的第3、4、5章跨越了3組中印兩國(guó)的大小城市，深入細(xì)致地探究幾個(gè)核心領(lǐng)域：土地、拆遷、空氣污染，它們也是發(fā)展中國(guó)家城市化、工業(yè)化和土地開(kāi)發(fā)進(jìn)程中普遍存在的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，也是涉及“維穩(wěn)”的大問(wèn)題。任教授認(rèn)為，兩國(guó)地方政府在其中發(fā)揮了核心作用，不同的是尺度上的差異：中國(guó)是城市和村級(jí)政府，而印度則是區(qū)域級(jí)的地方政府（州政府）。通過(guò)對(duì)比分析廣東的“烏坎事件”（2011年）和印度西孟加拉邦的“辛古爾事件”（2006年），發(fā)現(xiàn)兩者均涉及招商引資、征地，出現(xiàn)開(kāi)發(fā)爭(zhēng)議下的群體性事件；不同的是前者具有“地域性”，無(wú)論是征地主體還是涉事群體均局限在烏坎村，村民們表達(dá)不滿(mǎn)的對(duì)象主要是村委會(huì)和市政府；后者則是“結(jié)社性”的，征地主體涉及州政府，抗議者不僅包括本地居民，還包括諸多NGO、政黨等各類(lèi)組織。

第4章關(guān)注了廣州城中村（冼村）和孟買(mǎi)貧民窟（賈特拉帕蒂?希瓦吉國(guó)際機(jī)場(chǎng)周邊的貧民窟）的改造項(xiàng)目。任教授認(rèn)為，雖然同是涉及土地開(kāi)發(fā)的城市更新項(xiàng)目，兩者也表現(xiàn)出明顯差別：中國(guó)的城中村改造中地方政府全程參與并發(fā)揮著重要作用，印度的貧民窟改造則主要依托于開(kāi)發(fā)商，自下而上的性質(zhì)更加明顯；而且，廣州城中村改造中的村民往往獲得大量補(bǔ)償，印度的貧民窟則僅有少量合法居民能獲得一定面積的安置房，原因當(dāng)然在于前者擁有集體產(chǎn)權(quán)，后者則對(duì)其占用的土地并無(wú)產(chǎn)權(quán)可言。重要的是，中國(guó)和印度在補(bǔ)償獲得機(jī)制上存在很大差別，廣州城中村的補(bǔ)償主要是在村集體的地域范圍內(nèi)，戶(hù)口是關(guān)鍵；孟買(mǎi)的貧民窟的補(bǔ)償則主要基于“結(jié)社政治學(xué)”（associational politics），得失取決于諸利益相關(guān)者之間的博弈與聯(lián)合。以機(jī)場(chǎng)貧民窟為例，補(bǔ)償取決于居民能否證明自己在商定的時(shí)間點(diǎn)在貧民窟住下，需要居民與住房組織進(jìn)行談判及達(dá)成共識(shí)。

第5章關(guān)注的是北京和德里的空氣污染及其治理問(wèn)題。任教授認(rèn)為，傳統(tǒng)研究強(qiáng)調(diào)中印環(huán)境治理上的分野在于“政府—市場(chǎng)”，前者更依靠政府，后者更依靠市場(chǎng)，但這種劃分忽略了中印兩國(guó)環(huán)境治理的實(shí)際進(jìn)程。事實(shí)上，北京的環(huán)境治理同樣具有“地域性”，空氣污染的指標(biāo)分解到各級(jí)政府及國(guó)有企業(yè)，是一種有針對(duì)性的問(wèn)責(zé)制。就德里而言，空氣污染的控制并非政府牽頭，而是建立在各方利益主體的協(xié)作上，NGO發(fā)揮著核心作用。作者發(fā)現(xiàn)，諸多NGO的動(dòng)員能力（尤其是對(duì)印度高院的游說(shuō)和動(dòng)員）對(duì)于環(huán)境治理具有決定性作用。從這個(gè)角度看，中國(guó)城市的環(huán)境治理有其主體也就是地方政府和國(guó)企等，而印度城市的環(huán)境治理則似乎缺乏責(zé)任主體。當(dāng)然，更加廣泛的公眾參與是兩個(gè)案例均面臨的挑戰(zhàn)。

這些案例表明，中印兩國(guó)在城市治理上所采用的方式和路徑其實(shí)是具有一定互補(bǔ)性的。中國(guó)的城市治理需要更多納入“結(jié)社性”策略，讓更多的利益相關(guān)者參與其中，并發(fā)揮更大作用，這樣也有利于減輕基層政府的治理壓力。印度的城市治理則應(yīng)更加具有“地域性”，尤其要賦予城市政府更多更大的權(quán)力，提升其治理能力和執(zhí)行能力，從而提升治理成效。當(dāng)然，“結(jié)社型”治理和“地域型”治理的劃分也并非絕對(duì)。例如我國(guó)的城市治理雖以地方政府的主導(dǎo)為特征，但其中的“結(jié)社性”也是明顯的：中國(guó)社會(huì)以“關(guān)系”著稱(chēng)；政府、部門(mén)的“條塊”間普遍存在著博弈與協(xié)商；近年城市決策如國(guó)土空間規(guī)劃的公眾參與水平和強(qiáng)度也在持續(xù)提升[12]。

總體上，這是一本語(yǔ)言簡(jiǎn)潔、娓娓道來(lái)的學(xué)術(shù)大作，它為我們?nèi)娼馕龊驼J(rèn)知中印兩國(guó)的城市治理開(kāi)辟了一條“比較研究”的新路。通過(guò)深入、細(xì)致和長(zhǎng)期持續(xù)的努力，任雪飛教授闡明了兩國(guó)城市治理的格局與特征，呈現(xiàn)了豐富多彩的在地現(xiàn)實(shí)、治理圖景和歷史脈絡(luò)。不僅如此，圍繞“地域性”和“結(jié)社性”特征，作者建立了一個(gè)清晰有力的分析框架，實(shí)現(xiàn)了對(duì)于中印城市治理體系的系統(tǒng)化解析。這些成績(jī)的取得，也全面展現(xiàn)了作者扎實(shí)的學(xué)術(shù)功底、持之以恒的探索毅力，以及始終關(guān)注底層的人文情懷。