大數(shù)據(jù)時代對個人信息行政法保護的思考

周興永

【摘要】? ? 大數(shù)據(jù)是推動社會發(fā)展的重要資源。通過對大數(shù)據(jù)的研究，行政主管部門可以制定更加有效的社會發(fā)展規(guī)劃，企業(yè)可以制定更加科學(xué)的投資決策。但是，大數(shù)據(jù)時代個人信息的保護現(xiàn)狀不容樂觀，現(xiàn)有的保護個人信息的行政法規(guī)范不夠完善，行政執(zhí)法體系存在欠缺。本文通過對大數(shù)據(jù)時代個人信息保護困境的思考，探索個人信息保護的體系建設(shè)，以達到既要享受數(shù)字時代帶來的便利又要保護個人信息安全的目的。

【關(guān)鍵詞】? ? 個人信息? ? 行政保護? ?大數(shù)據(jù)? ?保護困境? ? 保護措施

引言：

現(xiàn)代社會是數(shù)字時代，是大數(shù)據(jù)時代。科技日新月異，信息海量增長。由生產(chǎn)、生活、科學(xué)研究等各類信息轉(zhuǎn)化而來的大數(shù)據(jù)把我們帶進了數(shù)字時代。如何迎接數(shù)字時代？如何激活數(shù)據(jù)要素潛能？如何加強網(wǎng)絡(luò)強國建設(shè)？國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十四五規(guī)劃明確提出，要打造數(shù)字經(jīng)濟新優(yōu)勢，加快數(shù)字社會建設(shè)步伐，提高數(shù)字政府建設(shè)水平，營造出良好的數(shù)字生態(tài)。在數(shù)字時代，如何取得大數(shù)據(jù)，如何保存大數(shù)據(jù)，如何利用大數(shù)據(jù)，都是需要深入研究的課題。但另一方面，如何保護大數(shù)據(jù)，特別是保護大數(shù)據(jù)中的個人信息，也成了需要迫切解決的難題。如何避免以利用大數(shù)據(jù)之名侵犯個人隱私，如何防止利用個人信息謀取私利甚至違法犯罪，都是各級行政管理部門不得不面對的階段性難題。本文的寫作目的就是思考在大數(shù)據(jù)背景下如何解決個人信息的行政法保護難題。

一、個人信息行政法保護的現(xiàn)狀

信息時代也是大數(shù)據(jù)時代。麥肯錫全球研究所認(rèn)為：大數(shù)據(jù)是一種規(guī)模大到在獲取、存儲、管理、分析方面大大超出了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫軟件工具能力范圍的數(shù)據(jù)集合;大數(shù)據(jù)具有海量的數(shù)據(jù)規(guī)模、快速的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)、多樣的數(shù)據(jù)類型和價值密度低等四大特征。大數(shù)據(jù)的來源、形成機制決定了大數(shù)據(jù)必然包括了大量的個人信息。

對于個人信息的定義，《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個人信息保護規(guī)定》第4條和《網(wǎng)絡(luò)安全法》第76條均有專門規(guī)定。二者雖有差異，但都是指以電子形式保存的公民姓名、出生日期、身份證件號碼、住址、電話號碼、賬號和密碼等公民個人身份信息。

信息時代，公民通過網(wǎng)絡(luò)訂機票、訂車票、訂酒店方便了出行，通過網(wǎng)絡(luò)購物豐富了生活。網(wǎng)絡(luò)帶來了便利，也產(chǎn)生了隱患。

“大數(shù)據(jù)時代沒有個人隱私”似乎正在成為現(xiàn)實。非法獲取、披露、出售公民身份證信息、戶籍信息、住宿記錄、征信記錄等個人信息的事件層出不窮。最近鬧得沸沸揚揚的特斯拉侵犯隱私事件再次引起了個人信息保護的討論熱潮。在客戶購買的特斯拉媒體控制單元（MCU）中，竟然發(fā)現(xiàn)了大量原車主的個人信息，不僅包括了住所、工作地點，甚至還包括了WIFI密碼和網(wǎng)站的COOKIE信息，讓人不寒而栗。更為嚴(yán)重的是，個別不法人員利用個人信息實施各種刑事犯罪，典型如2016年山東臨沂的徐玉玉事件。已考上南京郵電大學(xué)的畢業(yè)生徐玉玉，被犯罪嫌疑人陳文輝、鄭賢聰、黃進春等人詐騙學(xué)費9900元，傷心欲絕，郁結(jié)于心，最終導(dǎo)致心臟驟停，不幸離世，年僅18歲。經(jīng)查，包括徐玉玉在內(nèi)的五萬余名山東省2016年高考考生的個人信息在網(wǎng)絡(luò)上被到處兜售。

面對個人信息被嚴(yán)重侵犯的現(xiàn)狀，雖然各級行政機關(guān)加強了監(jiān)管，公安機關(guān)加大了打擊力度，最高人民法院和最高人民檢察院也頒布了一系列典型案例，但通過網(wǎng)絡(luò)侵犯個人信息的民事侵權(quán)行為、行政違法行為、刑事犯罪行為仍然呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢。在大數(shù)據(jù)背景下如何實現(xiàn)對個人信息的保護，顯得越來越重要，越來越急迫。

二、個人信息行政保護的困境

2.1現(xiàn)有的個人信息法律保護體系

個人信息的保護有賴于法律體系的建立和完善。個人信息保護分為民法保護、行政法保護和刑法保護。三大部門法一起構(gòu)筑起了個人信息保護的法網(wǎng)。

《民法總則》頒布實施前，我國缺乏保護個人信息的民法規(guī)范。《民法總則》第111條明確規(guī)定：“自然人的個人信息受法律保護”。該規(guī)定第一次將個人信息納入到民法保護之中。但截至目前，除了該項原則性規(guī)定以外，尚無特殊規(guī)定或補充規(guī)定。

2009年《刑法修正案七》規(guī)定了出售、非法提供個人信息罪和非法獲取個人信息罪，首次將個人信息納入了刑法保護。

2015年的《刑法修正案九》將兩罪整合為侵犯公民個人信息罪。

2017年，最高人民法院、最高人民檢察院頒布了《關(guān)于辦理侵犯個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了罪與非罪、此罪與彼罪、罪輕與罪重的界限，完善個人信息的刑法保護。

2012年的《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》，提出“國家保護能夠識別公民個人身份和涉及公民個人隱私的電子信息”，首次將個人信息納入法律保護。2016年頒的《網(wǎng)絡(luò)安全法》，對個人信息的定義、范圍、保護方法都進行了相對詳細的規(guī)定，屬于個人信息保護的基本法律規(guī)范。此外，國家網(wǎng)信辦、工信部市場監(jiān)管總局等主管部門先后頒布了《規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)市場秩序若干規(guī)定》、《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個人信息保護規(guī)定》、《兒童個人信息網(wǎng)絡(luò)保護規(guī)定》、《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》等規(guī)章。這些規(guī)章和《網(wǎng)絡(luò)安全法》、《電子商務(wù)法》等法律一起構(gòu)筑了個人信息行政法保護的基本框架。

2.2個人信息行政立法的不足

現(xiàn)有的行政法體系，雖然初步建立了個人信息的行政法保護體系，但是有明顯的不足，無法建立起完整的、有效的個人信息保護的護城河。

首先，行政法保護范圍過窄，不利于完整保護個人信息。不論是《網(wǎng)絡(luò)安全法》還是《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個人信息保護規(guī)定》，個人信息行政法保護的范圍都局限在公民身份識別信息，而不包括公民活動信息。公民身份信息指公民的姓名、公民身份號碼、聯(lián)系電話、銀行帳號等單獨或者結(jié)合以識別公民身份的靜態(tài)信息。公民活動信息指公民住宿記錄、通話記錄、航班記錄、高鐵記錄等反映公民行蹤軌跡的動態(tài)信息。

公民身份信息固然重要，但公民活動信息也不容忽視。公民，特別是具有特殊身份的公民（如特殊崗位的軍人、國家機關(guān)工作人員、科研究院所研究人員），其活動信息不僅可能反映公民的個人隱私，還可能反映公民的特殊工作、特殊崗位，甚至關(guān)系到商業(yè)秘密、國家秘密。但現(xiàn)有的行政法規(guī)范未涉及個人活動信息的保護問題。反觀個人信息的刑法保護，《關(guān)于辦理侵犯個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》就明確將公民活動信息納入到刑法保護中。如果個人信息的行政法保護范圍不包括公民活動信息，既不利于完整保護公民合法權(quán)益，也不利于行政法保護和刑法保護的合理銜接。

其次，個人信息的行政法保護體系不完善。網(wǎng)絡(luò)空間是虛擬空間，但卻不是法外空間?，F(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章，不能滿足個人信息安全的保護需求。對于網(wǎng)絡(luò)詐騙、電信詐騙、跨境賭博，現(xiàn)有的行政法保護體系無能為力。

三、個人信息行政法保護的思考

《網(wǎng)絡(luò)安全法》第一條開宗明義，將網(wǎng)絡(luò)安全上升到了網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的高度。網(wǎng)絡(luò)安全既包括網(wǎng)絡(luò)運營安全，也包括網(wǎng)絡(luò)信息安全。個人信息安全是網(wǎng)絡(luò)信息安全的重要組成部分，重要性不容忽視。但現(xiàn)有的個人信息安全的行政法保護體系不盡如人意，不能做到未雨綢繆，建議予以完善。

其一，建議制定《個人信息安全法》，將公民活動信息納入保護范圍，建立完整的個人信息行政法保護體系?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》、《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個人信息保護規(guī)定》和《兒童個人信息網(wǎng)絡(luò)保護規(guī)定》雖然對個人信息的保護作出了規(guī)定，但保護的深度和廣度均有欠缺。如果由全國人大常委會制定《個人信息安全法》，將公民的身份信息、活動信息一體納入保護范圍，將包括網(wǎng)絡(luò)運營者、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、平臺經(jīng)營者、平臺內(nèi)經(jīng)營者等在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)相關(guān)方一體納入管理范圍，將電信主管部門、治安管理部門、市場監(jiān)管部門一并列入主管部門并賦予相應(yīng)職權(quán)，就可以完善個人信息的行政法保護體系。

其二，建議在《治安管理處罰法》中增加侵犯個人信息的處罰規(guī)定?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定了公安機關(guān)保護個人信息的行政職責(zé)，但卻未充分賦予公安機關(guān)相應(yīng)的行政職權(quán)?！吨伟补芾硖幜P法》沒有任何與侵犯個人信息有關(guān)的規(guī)定。公安部截至目前也未制定任何與侵犯個人信息有關(guān)的規(guī)章。法律法規(guī)的缺位，導(dǎo)致公安機關(guān)缺乏對侵犯個人信息的行為作出行政處理的依據(jù)，對于輕微違法行為無法履行職責(zé)。

其三，建議對個人信息實施分類管理。公民通過網(wǎng)絡(luò)訂機票、訂車票、訂酒店、購物，都不得不提供姓名、住址、電話等個人信息。如果不提供個人信息，則無法享受到網(wǎng)絡(luò)帶給的便利?？墒沁^度提供個人信息，又會損害公民合法權(quán)益。個人信息的度如何把握？如何監(jiān)管？實屬困難。為此，建議對個人信息實施分類管理。通過立法將個人信息分為基本信息和詳細信息?；拘畔⒅话ㄐ彰⑿詣e、住址和電話號碼，而不包括其他任何信息。對于基本信息，允許網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者在征得公民同意后予以收集和利用。除基本信息以外的個人信息均屬詳細信息。對于詳細信息，未經(jīng)許可，一律不得收集、保存和使用。

其四，建立收集、利用個人信息的行政許可和年審制度。任何個人都不得向不特定的人收集個人信息。任何單位擬收集公民詳細信息的，必須取得行政許可。未取得行政許可的，不得收集。取得行政許可的條件是：設(shè)立保密崗位，落實網(wǎng)絡(luò)安全負(fù)責(zé)人，建立保密制度，接受保密培訓(xùn)。取得行政許可后，行政主管部門每一年或者每兩年進行定期檢查和年審。年審合格的，繼續(xù)授予行政許可;年審不合格的，取消行政許可。

其五，對于為儲存公民詳細信息的單位，建立行政許可和年審制度。《網(wǎng)絡(luò)安全法》第37條規(guī)定：關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運營者在中華人民共和國境外內(nèi)運營中收集和產(chǎn)生的個人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲。該項規(guī)定將個人信息的保護上升到了國家網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)的高度。服務(wù)器存儲的個人信息的數(shù)量、質(zhì)量都和一般單位不可同日而語。如果發(fā)生泄密事件，有可能會為國家、公民帶來毀滅性災(zāi)難。為了保證公民的詳細信息不被濫用，甚至為境外反對勢力所利用，建立個人詳細信息存儲的行政許可和年審制度。任何單位未經(jīng)許可，不能存儲公民詳細信息。所有的公民詳細信息應(yīng)當(dāng)存儲在指定的服務(wù)器內(nèi)。對于提供存儲服務(wù)的單位，設(shè)立行政許可和年審制度。

存儲單位除滿足收集、利用公民詳細信息的單位條件以外，還應(yīng)當(dāng)滿足設(shè)立時間、經(jīng)營情況、服務(wù)器數(shù)量、人員配置等更為嚴(yán)格的條件。甚至不排除采取特許制度，將全國公民個人信息的存儲服務(wù)指定由國務(wù)院指定的單位實施，以杜絕隱患。

四、結(jié)束語

本文認(rèn)為需要在大數(shù)據(jù)背景下思考如何提高個人信息行政法保護的深度和廣度，立足網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)提高各級行政機關(guān)的認(rèn)識，圍繞有法可依完善行政法保護體系，依靠制度設(shè)計建立個人信息保護的銅墻鐵壁，防范個人信息被濫用和盜用，保護公民的隱私權(quán)，維護公民的合法權(quán)益，保障國家網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)。

參? 考? 文? 獻

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