向存量要效益以更新促發(fā)展

趙德和

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出要實施城市更新行動?！渡虾Ｊ谐鞘懈聴l例》的出臺為新時期本市城市更新提供了法治保障，也為實施城市更新行動指明了方向、提供了依據(jù)。

以問題為導向加強頂層設(shè)計

當前，本市中心城區(qū)舊區(qū)改造即將完成，城市建設(shè)進入從外延擴張到內(nèi)涵提升、以存量更新為主的新階段。去年，市人大常委會啟動城市更新法治化課題研究，密集開展調(diào)研，廣泛征求意見，為推進城市更新立法提供有效保障。

新階段的城市更新行動，情況十分復(fù)雜，利益主體眾多，涉及居住條件改善、歷史風貌保護、基礎(chǔ)設(shè)施提升、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等不同訴求，暴露出體制不順、機制不靈、政策不力等深層次問題。本次立法以結(jié)果和問題為導向，加強頂層設(shè)計，系統(tǒng)考慮，整體謀劃，兼顧了各方利益，提出了一攬子體制、機制、政策等創(chuàng)新舉措。

以更高站位明確目標尋求突破

進入城市更新階段，按照本市城市發(fā)展總體目標，更需要向存量要效益，以更新促發(fā)展。本次立法開宗明義，提出城市更新目標和任務(wù)，主要集中在改善住房條件、提升城市能級、傳承歷史文脈、提高城市競爭力等方面，這是本市城市更新工作的邏輯起點。

新一輪的城市更新，實施范圍更大、周期更長、難度更高，需要以更高高度、更高起點、更高站位，遠近結(jié)合，統(tǒng)籌謀劃，循序漸進。當前，主要突出三方面任務(wù)：持續(xù)改善民生，加快推進安全隱患嚴重、功能設(shè)施不全、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的老舊房屋改造，不斷改善群眾居住條件和環(huán)境;保護歷史風貌，實行最嚴格的保護制度，傳承歷史文脈，保護優(yōu)秀文化，不斷提升城市軟實力;提高城市功能，按照城市總體規(guī)劃，優(yōu)化城市空間，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，將城市洼地轉(zhuǎn)變成發(fā)展高地。

以“區(qū)域更新”為主線提升整體能級

綜觀本市多年來舊區(qū)改造和城市更新的實踐，主要集中在單“地塊”或單“建筑”改造，對規(guī)模較大、難度較高的“區(qū)域更新”實踐不多，有時造成空間形態(tài)和功能業(yè)態(tài)系統(tǒng)性、整體性、連貫性不足，影響區(qū)域整體發(fā)展能級。城市更新需要根據(jù)新的發(fā)展形勢，實行“面”上統(tǒng)籌，有條件的區(qū)域，盡可能實行“區(qū)域更新”，整體提升地區(qū)功能和業(yè)態(tài)，提高更新整體效益。

本次立法明確提出“區(qū)域更新統(tǒng)籌”理念，要求遴選區(qū)域更新主體，編制區(qū)域更新方案，統(tǒng)籌更新項目實施。在條例實施過程中，應(yīng)牢牢把握“區(qū)域更新”這條主線，圍繞“區(qū)域能級、用地績效”雙提升，組織落實好區(qū)域更新。一方面要發(fā)揮統(tǒng)籌優(yōu)勢，實施整體規(guī)劃，堅持傳承歷史文脈，實施最嚴格的風貌保護制度，堅持完善公建配套和空間布局，提升城市功能，堅持職住平衡、產(chǎn)城融合，發(fā)掘區(qū)域活力。另一方面要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，實施項目總控，合理制定項目篩選、審查審批、推進實施、資金平衡、市場運作等操作路徑，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、運行等全過程管理。還要發(fā)揮政策優(yōu)勢，實施托底保障，制定區(qū)域更新土地、規(guī)劃、資金、稅費等配套政策，加大資金和資源統(tǒng)籌力度，確保區(qū)域更新順利實施。

以平臺優(yōu)勢發(fā)揮城市更新中心作用

去年7月13日，經(jīng)市政府批準，上海市城市更新中心在上海地產(chǎn)集團揭牌成立。本次立法明確了城市更新中心職能，為其深度參與城市更新提供了法治保障，也為城市更新可持續(xù)發(fā)展提供了政府操作平臺。

城市更新中心當前主要承擔加快推進中心城區(qū)舊區(qū)改造工作，長遠將作為政府城市更新統(tǒng)籌平臺，承擔相關(guān)規(guī)劃編制、政策制定、舊住房綜合改造、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等職能。因此，城市更新中心要發(fā)揮平臺優(yōu)勢，首先要履行好組織協(xié)調(diào)職能，重點組織區(qū)域更新功能策劃、規(guī)劃調(diào)整、土地整理、資金籌措、招商合作等工作;其次要履行好項目推進職能，協(xié)調(diào)整合各類政策和資源，指導推進更新項目組織實施;第三要履行好托底保障職能，承擔政府交辦、區(qū)域更新、市場失靈等任務(wù)，利用市場化手段，吸引社會力量，共同實施更新改造工作。

（作者系上海城市更新建設(shè)發(fā)展有限公司董事長）