關(guān)于推進(jìn)水利行政事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

朱煜欣，蔣 穎

（山東省水利綜合事業(yè)服務(wù)中心，山東 濟(jì)南 250014）

水利行政事業(yè)單位履行社會服務(wù)，承擔(dān)水資源保護(hù)、水利設(shè)施建設(shè)管理、防汛抗旱等影響國計(jì)民生的職能。加強(qiáng)水利行政事業(yè)單位的預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的有效配置和充分使用，不僅有利于宏觀調(diào)控，推進(jìn)政府履職，而且對深化財(cái)政管理體制改革，完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有重要意義。

1 存在的問題

1.1 案例單位基本情況

山東省某水利事業(yè)單位是公益一類事業(yè)單位，單位編制數(shù)36 人，主要承擔(dān)全省水利外資項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目實(shí)施與管理等方面的事務(wù)性工作，承擔(dān)水利史志與年鑒編纂、水利宣傳與水情教育工作，承擔(dān)廳機(jī)關(guān)電子政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)及業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)與管理工作。

1.2 水利行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

案例單位2016—2019 年度預(yù)決算情況見表1。

表1 某水利事業(yè)單位2016-2019 年度預(yù)決算表 萬元

由表1 可知，山東省某水利事業(yè)單位存在年度預(yù)算調(diào)整幅度大、預(yù)算數(shù)和決算數(shù)差異大，且預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出不足，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金較多的情況。事實(shí)上，很多水利行政事業(yè)單位都存在預(yù)算準(zhǔn)確度不高、預(yù)決算差異較大、預(yù)算資金支出進(jìn)度緩慢等情況。這說明水利行政事業(yè)單位預(yù)算管理仍有很多方面丞待改進(jìn)。一是預(yù)算管理意識淡薄，缺乏系統(tǒng)的預(yù)算管理體系；二是預(yù)算編報(bào)不夠細(xì)致，項(xiàng)目預(yù)算和非財(cái)政資金預(yù)算缺乏計(jì)劃性；三是預(yù)算執(zhí)行過程不夠嚴(yán)謹(jǐn)，預(yù)算監(jiān)督考核流于形式；四是決算管理重視程度不高，對決算數(shù)據(jù)信息的應(yīng)用和思考研究不夠。

2 原因分析

2.1 預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性不充分

當(dāng)前，部分水利行政事業(yè)單位編制年度預(yù)算依然采用“上年基數(shù)+本年調(diào)整”的傳統(tǒng)編制方法，缺乏完善的預(yù)算定額體系和支出標(biāo)準(zhǔn)，降低了部門預(yù)算的準(zhǔn)確性。預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)是科學(xué)的定額體系，現(xiàn)行的預(yù)算定額體系是根據(jù)歷年的預(yù)算數(shù)據(jù)倒推得到的，不是根據(jù)當(dāng)年的工作任務(wù)和財(cái)力正向計(jì)算的，造成預(yù)算執(zhí)行超預(yù)算影響職能工作開展，或預(yù)算資金跨年度結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)影響資金時(shí)效。對于水利預(yù)算項(xiàng)目，特別是新增項(xiàng)目，一味追求資金的高投入，缺乏對項(xiàng)目的評估研究，導(dǎo)致實(shí)施過程中出現(xiàn)項(xiàng)目變更、建設(shè)期延長、資金缺口、資金支付不及時(shí)等問題。

2.2 預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算調(diào)整缺乏規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性

從年度預(yù)算執(zhí)行的角度看，如果各個(gè)月預(yù)算支出穩(wěn)定的話，每個(gè)月的財(cái)政支出撥款額應(yīng)占全年財(cái)政支出的8%左右，雖然財(cái)政部門沒有提出這么嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度標(biāo)準(zhǔn)，但依然設(shè)立了6月底執(zhí)行50%、9 月底執(zhí)行75%、11 月底執(zhí)行90%、12 月底執(zhí)行100%的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)。但在實(shí)際的預(yù)算執(zhí)行中，水利行政事業(yè)單位普遍存在預(yù)算資金到位時(shí)間晚，支出進(jìn)度前低后高，年底突擊花錢的現(xiàn)象。一方面是由于我國的預(yù)算年度是從當(dāng)年的1 月1 日至12 月31 日，各級人大審批通過預(yù)算報(bào)告的時(shí)間一般在3 月，再加上資金批復(fù)和撥付的時(shí)間，大多數(shù)項(xiàng)目資金要在4 月份才能真正實(shí)施支付。另一方面，水利項(xiàng)目多呈現(xiàn)項(xiàng)目周期長、資金數(shù)額大的特點(diǎn)，自資金批復(fù)后開展招投標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收等工作難以在一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)完成，因此出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢、預(yù)算資金結(jié)轉(zhuǎn)下年等現(xiàn)象。

2.3 決算數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，決算管理應(yīng)用研究不夠

實(shí)際工作中，部分水利行政事業(yè)單位存在對決算管理工作的重視程度不夠，以“數(shù)據(jù)平衡、審核通過”即完成的態(tài)度填報(bào)決算，導(dǎo)致決算數(shù)據(jù)質(zhì)量不高?，F(xiàn)階段水利行政事業(yè)單位使用的決算系統(tǒng)均為財(cái)政要求的同一系統(tǒng)，先經(jīng)各單位填報(bào)，后匯總至主管部門審核，各部門匯總審核后提交財(cái)政部門匯總審核。水利部門并沒有獨(dú)立的決算管理系統(tǒng)，分析判斷本部門內(nèi)的變化，很難根據(jù)決算數(shù)據(jù)對項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況開展系統(tǒng)分析。

2.4 預(yù)算監(jiān)督和考核機(jī)制有待提高

預(yù)決算的監(jiān)督審查和績效考核是保證財(cái)政資金安全和有效的重要手段。山東省水利行政事業(yè)單位2018 年正式開展績效考核工作，設(shè)置績效考核指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，考核范圍由重點(diǎn)水利資金項(xiàng)目逐步擴(kuò)展至全覆蓋，初步搭建績效管理信息系統(tǒng)，借助信息化平臺進(jìn)行績效監(jiān)控。相對發(fā)達(dá)國家，水利行政事業(yè)單位績效考核起步較晚，績效管理機(jī)制有待完善，評價(jià)結(jié)果及運(yùn)用有待考量。

3 對策建議

3.1 深化預(yù)算編制改革，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性

科學(xué)細(xì)化預(yù)算編制既是規(guī)范預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算監(jiān)督評價(jià)的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)資金有效配置、提升政府效能的必然舉措。水利工程規(guī)模大，運(yùn)行環(huán)境復(fù)雜，投入資金量高，做好項(xiàng)目事前評估尤其重要。水利部門有必要成立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，主管領(lǐng)導(dǎo)為機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。

首先是立項(xiàng)申報(bào)工作。對水利項(xiàng)目實(shí)施的必要性和可行性進(jìn)行評估，并根據(jù)工程量等核算預(yù)算資金，確保資金需求和項(xiàng)目內(nèi)容相匹配，建立預(yù)算項(xiàng)目庫。其次是項(xiàng)目評審工作。成立水利項(xiàng)目評審小組，篩選項(xiàng)目庫，按照優(yōu)先級次確定納入預(yù)算的項(xiàng)目。再次是預(yù)算編制工作。加強(qiáng)財(cái)務(wù)科室和業(yè)務(wù)科室的溝通協(xié)調(diào)，將項(xiàng)目預(yù)算編實(shí)編細(xì)，并對項(xiàng)目資金實(shí)施“全程管理，事后問效”，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。最后，打破“上年基數(shù)+本年調(diào)整”的傳統(tǒng)預(yù)算編制方法，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢和政策調(diào)整等因素科學(xué)預(yù)測，完善資金定額標(biāo)準(zhǔn)，夯實(shí)基礎(chǔ)，通過技術(shù)手段從源頭上提高預(yù)算編制水平。

3.2 加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，強(qiáng)化預(yù)算約束

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理中的重要環(huán)節(jié)，直接影響預(yù)算管理的質(zhì)量，水利行政事業(yè)單位要加強(qiáng)預(yù)算支出管理，強(qiáng)化預(yù)算約束。一是預(yù)算法定，預(yù)算未安排的事項(xiàng)不得隨意支出。二是加強(qiáng)預(yù)算調(diào)整的審批管理，減少預(yù)算調(diào)整的幅度和次數(shù)，基層水利單位提出預(yù)算調(diào)整申請，上級部門和主管部門逐級審批，提出具體審核意見，優(yōu)先從部門內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整。三是加快預(yù)算下達(dá)和資金支付進(jìn)度，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的均衡性，減少前松后緊、年底突擊花錢的情況。同時(shí)建立預(yù)算執(zhí)行通報(bào)制度，主管部門按月對各水利預(yù)算單位、各水利預(yù)算項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行通報(bào)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。

3.3 提高決算質(zhì)量，建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度

決算報(bào)表以數(shù)據(jù)形式綜合反映了單位預(yù)算執(zhí)行情況，是編制年初預(yù)算、實(shí)施科學(xué)收支管理的重要依據(jù)。首先，各級水利行政事業(yè)單位應(yīng)提高決算工作認(rèn)識，嚴(yán)格按照財(cái)政要求，部署專人進(jìn)行決算填報(bào)工作，收集、整理、審核相關(guān)數(shù)據(jù)，做好填報(bào)前的對賬工作，確保數(shù)據(jù)真實(shí)可靠。其次，定期開展對水利財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，提升理論和業(yè)務(wù)技能，提高決算編審人員的業(yè)務(wù)能力和決算報(bào)告的精準(zhǔn)度。再次，全面貫徹落實(shí)政府會計(jì)準(zhǔn)則制度，執(zhí)行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。自2019 年1 月1 日起實(shí)施政府會計(jì)制度準(zhǔn)則，執(zhí)行決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告“雙報(bào)告”的政府報(bào)告制度，全面反映單位的財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)行成本，為水利行政事業(yè)單位長期穩(wěn)定發(fā)展提供可靠信息。最后，做好決算數(shù)據(jù)的分析工作，增強(qiáng)決算管理應(yīng)用。各級水利行政事業(yè)單位完成決算報(bào)告后，可組織省、市、縣各級開展決算分析會議，結(jié)合預(yù)算數(shù)據(jù)，對預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)收支、資產(chǎn)負(fù)債等情況進(jìn)行研究總結(jié)，提高預(yù)算管理水平。

3.4 完善預(yù)算績效評價(jià)體系，落實(shí)全面績效管理

我國雖然提出預(yù)算績效管理已近20 年，但真正用于預(yù)算管理還不到5 年，關(guān)于水利行政事業(yè)單位下一步如何利用績效評價(jià)體系加強(qiáng)預(yù)算管理，建議從以下四個(gè)方面著手。

一是要完善制度框架，落實(shí)崗位責(zé)任，形成規(guī)范的績效管理法律法規(guī)，特別是針對水利行業(yè)的規(guī)章制度，以制度規(guī)范工作人員的行為。

二是要完善預(yù)算績效評價(jià)體系，建立合適的獎懲機(jī)制，結(jié)合預(yù)算指標(biāo)制定績效目標(biāo)，以績效考核結(jié)果作為下一年度資金分配的參考項(xiàng)，成立專業(yè)的績效考核機(jī)構(gòu)，采取自評和外部專家評審的方式，對完成績效目標(biāo)較好的單位予以獎勵，不達(dá)標(biāo)的單位給予懲罰。

三是擴(kuò)大預(yù)算績效管理的范圍，落實(shí)全面績效管理，財(cái)政部門和相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)密切配合，有效分工，借助大數(shù)據(jù)等平臺完善績效管理的質(zhì)量。

四是公開績效評價(jià)信息，提高公眾參與度，通過對水利預(yù)算項(xiàng)目設(shè)置滿意度指標(biāo)等措施，引導(dǎo)公眾提出意見建議，改進(jìn)政府預(yù)算行為，提高服務(wù)滿意度。

4 結(jié) 語

經(jīng)過20 年的改革和發(fā)展，我國預(yù)算管理已取得一定成績，新時(shí)代對水利行政事業(yè)單位預(yù)算管理提出了更高的要求。加強(qiáng)預(yù)算管理意識，提高預(yù)算管理質(zhì)量，不僅滿足社會資源優(yōu)化配置、建立廉潔高效政府的基本要求，更是全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要保障。