經(jīng)濟法視角下的農(nóng)業(yè)保險

陳陽

農(nóng)業(yè)保險作為一種準公共物品，有著穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)民收入、保障國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全的重要作用。發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)保險制度發(fā)展歷史悠久，政府通過對農(nóng)業(yè)保險制度的運用進行了深入的調(diào)查研究，最終以立法的形式予以確定下來，對其本國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展起到重要作用。我國的農(nóng)業(yè)保險制度起步較晚，且多以國家政策的形式出現(xiàn)，2013年實施的《農(nóng)業(yè)保險條例》首次以行政法規(guī)的形式專門規(guī)定農(nóng)業(yè)保險制度。由于學(xué)術(shù)界與理論界對農(nóng)業(yè)保險制度的認識未能達成一致，導(dǎo)致該條例存在著諸多的不足，對于我國農(nóng)業(yè)保險制度的發(fā)展并未起到有利的推動作用，本文將在經(jīng)濟法的視角下分析我國農(nóng)業(yè)保險制度設(shè)置的應(yīng)然狀態(tài)。

一、農(nóng)業(yè)保險概述

（一）農(nóng)業(yè)保險的含義

《農(nóng)業(yè)保險條例》第二條規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險是指保險機構(gòu)根據(jù)農(nóng)業(yè)保險合同，對被保險人在種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)中因保險標的遭受約定的自然災(zāi)害、意外事故、疫病、疾病等保險事故所造成的財產(chǎn)損失，承擔(dān)賠償保險金責(zé)任的保險活動。農(nóng)業(yè)保險相比于其他商業(yè)保險，有其獨特性，可以分為政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險，本文所要探討的主要是政策性農(nóng)業(yè)保險。政策性農(nóng)業(yè)保險與商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險差異很大，不能僅從商業(yè)保險的角度來理解片面理解政策性農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受制于自然條件，即便是在發(fā)達國家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、現(xiàn)代化程度很高，也會因自然災(zāi)害而損失慘重。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的預(yù)期收益并不明確的情況下，保險的引入能夠幫助農(nóng)民分擔(dān)風(fēng)險，減少損失。然而，商業(yè)保險是以營利為首要目的，追求利潤的最大化，這說明商業(yè)保險業(yè)務(wù)開展的前提是成本低、收益高，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)往往是成本高、收益低，這種結(jié)構(gòu)性矛盾使得商業(yè)保險機構(gòu)不愿開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險不能得到有效的發(fā)展。從發(fā)達國家的政策性農(nóng)業(yè)保險制度發(fā)展的歷史當中可以看到，政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展都伴隨著政府的補貼的影子。所以政策性農(nóng)業(yè)保險從這個角度理解，它不是一項單純的私人物品或者公共物品，而是性質(zhì)為準公共用品。

（二）農(nóng)業(yè)保險的作用

商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險和政策性農(nóng)業(yè)保險都可以起到穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險和增加農(nóng)民收入。但是商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險受《保險法》的調(diào)整，是保險機構(gòu)以營利為目的經(jīng)營的保險業(yè)務(wù)，只能適用于部分農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，不能有效覆蓋其他成本高、收益低、風(fēng)險高的農(nóng)產(chǎn)品，局限性大。政策性農(nóng)業(yè)保險是從惠農(nóng)角度出發(fā)提出的一項措施，從應(yīng)然的角度講，政策性農(nóng)業(yè)保險的首要目標和作用，應(yīng)當是保障農(nóng)民權(quán)益，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而保證國家的糧食安全以促進社會的穩(wěn)定，其本質(zhì)是以保險為手段的惠農(nóng)政策，而非單純的商業(yè)保險活動。

（三）我國農(nóng)業(yè)保險制度的發(fā)展

相比于發(fā)達國家，我國的農(nóng)業(yè)保險起步較晚，且發(fā)展過程曲折。改革開放后，我國農(nóng)村開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地包干到戶，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到了極大的提高，與之相應(yīng)的，由農(nóng)民自身承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險刺激了農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的需求，在1982年-1992年期間，我國的農(nóng)業(yè)保險迅速發(fā)展，還總結(jié)出了“收支平衡，略有結(jié)余，以備大災(zāi)之年”的經(jīng)營原則。這一時期的農(nóng)業(yè)保險專注于農(nóng)民利益的保障，不以營利為首要目標，因此取得了顯著的社會效果。1992年后，我國經(jīng)濟體制發(fā)生了重大變化，在市場化的浪潮下，政府的影響也逐步從農(nóng)業(yè)保險中減小。由于此時的農(nóng)業(yè)保險以營利為首要目標，使得這種風(fēng)險極高、賠付率居高不下的險種的需求迅速下降，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展也遇到了巨大的阻礙。進入21世界，我國的政策性農(nóng)業(yè)保險逐漸發(fā)展起來。2002年修改的《農(nóng)業(yè)法》首次提出了“政策性農(nóng)業(yè)保險”的概念，從2004年至今，每一年的中央一號文件都提到“三農(nóng)”問題，其中十幾次提到要發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險。2013年以前，我國的政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展多以國家政策的形式出現(xiàn)，并未像其他國家那樣上升為法律，成為國家意志被確立下來。2013年頒布的《農(nóng)業(yè)保險條例》是我國第一次以行政法規(guī)的形式明確國家支持和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，由此我國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展進入了新階段。

（四）國外農(nóng)業(yè)保險制度的立法現(xiàn)狀

1.美國

美國是世界上重要的農(nóng)產(chǎn)品出口國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占國民經(jīng)濟比重高。同時美國的地理位置使得美國經(jīng)常遭受颶風(fēng)、干旱等自然災(zāi)害，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)民的收入，聯(lián)邦政府率先開始農(nóng)業(yè)保險的調(diào)查和研究。美國國會在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，通過了作為農(nóng)業(yè)法其中一個部門法的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》。后在實施的過程中，《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》進行了多次修改，成為促進美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要法律。1994年通過的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險改革法》在前法的基礎(chǔ)上推出，保費標準的提高以及其他一系列有利于農(nóng)民投保的規(guī)定使得參保率由該法出臺的前一年的38%提高至85%，投保面積也達到了2.2億畝，成為了防范自然災(zāi)害，保障農(nóng)民權(quán)益的重要法律。

2.法國

法國農(nóng)業(yè)人口眾多，且經(jīng)營比較分散，在這種情況下，農(nóng)民自發(fā)的形成農(nóng)業(yè)互助保險社以應(yīng)對自然災(zāi)害的侵襲。法國政府認識到國內(nèi)逐漸興起的農(nóng)業(yè)互助保險社對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性，通過法律的形式將這一自發(fā)形成的保險模式予以固定下來。1900年通過的《農(nóng)業(yè)互助保險法》對農(nóng)業(yè)互助保險社進行了詳盡的規(guī)定，在該法的推定下，法國的農(nóng)業(yè)互助保險得到了蓬勃的發(fā)展。為了進一步推動農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，保障農(nóng)民的權(quán)益，法國相繼頒布了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》《農(nóng)業(yè)災(zāi)害法》《農(nóng)業(yè)保險法》對農(nóng)業(yè)保險予以規(guī)定。尤其是《農(nóng)業(yè)保險法》，其中規(guī)定涉及國計民生的主要農(nóng)作物和飼養(yǎng)物進行強制保險，是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)民權(quán)益，穩(wěn)定社會的重要舉措。

3.日本

第二次世界大戰(zhàn)后，日本進行了土地改革，原來的佃農(nóng)變?yōu)榱俗愿r(nóng)，加之日本頻繁遭受臺風(fēng)等自然災(zāi)害的影響，尤其是北海道地區(qū)維度較高自然環(huán)境惡劣，農(nóng)民要獨自承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險，生產(chǎn)積極性不高。為了保證糧食供給，分散農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險，日本議會于1947年頒布了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》。該法的頒布擴大了農(nóng)業(yè)保險的投保業(yè)務(wù)范圍，將保費的政府補貼率由15%提高到50%以上，這一系列舉措極大鼓動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，推動了日本農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，促進農(nóng)民增收、糧食增產(chǎn)、社會的穩(wěn)定。