新中國民族法制建設(shè)歷程

劉玲

2021年8月27日至28日，中央民族工作會(huì)議在北京召開。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平出席會(huì)議并發(fā)表重要講話。習(xí)近平在講話中指出，回顧黨的百年歷程，黨的民族工作取得的最大成就，就是走出了一條中國特色解決民族問題的正確道路。

回顧走過的歷程，在我國民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)蓬勃發(fā)展的進(jìn)程中，民族法制建設(shè)也大踏步前進(jìn)，并成為中國特色社會(huì)主義民主這棵參天大樹的重要組成部分。

中國民族法制建設(shè)伴隨著我國民族事務(wù)治理的法治化進(jìn)程，在不同的歷史時(shí)期承載著不同的歷史任務(wù)，在新時(shí)期更展現(xiàn)出明顯的時(shí)代特征。梳理民族法制建設(shè)的歷史進(jìn)程，展現(xiàn)成就、展望未來，有利于在法制框架下堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，保障民族自治地方依法行使自治權(quán)，依法保障少數(shù)民族平等權(quán)利與合法權(quán)益，提高依法治理民族事務(wù)能力。

民族法制建設(shè)的初步創(chuàng)立時(shí)期（1949-1953年）

我國的人民代表大會(huì)制度正式確立于1954年，在之前，由全國政協(xié)代行國家權(quán)力。這一時(shí)期的立法，從中央到地方的多級主體均或多或少享有立法權(quán)。中央一級，享有立法權(quán)的主體是中國人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議、中央人民政府委員會(huì)和政務(wù)院。地方一級，享有地方立法權(quán)的主體包括大行政區(qū)的人民政府委員會(huì)、省人民政府、直轄市、大行政區(qū)轄市和省轄市的人民政府、縣人民政府，以及民族自治地方的自治機(jī)關(guān)。

這一時(shí)期，關(guān)于民族方面的立法首先是1949年制定的起臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》）?！豆餐V領(lǐng)》規(guī)定了新中國在成立初期的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、民族、外交政策的基本原則，在僅有的七章篇幅中，單列“民族政策”一章，并對民族區(qū)域自治制度作了原則性的規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)。”這是憲法性法律文件對民族區(qū)域自治的最初確認(rèn)，構(gòu)成了新中國民族立法的法律基礎(chǔ)。

其次，這一時(shí)期還出現(xiàn)了關(guān)于民族區(qū)域自治制度的專門法律。1952年8月，中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)了政務(wù)院125次政務(wù)會(huì)議通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》（以下簡稱《實(shí)施綱要》）。《實(shí)施綱要》是對《共同綱領(lǐng)》原則規(guī)定的具體化，對實(shí)施民族區(qū)域自治制度做出了具體而全面的規(guī)定。

此外，這一時(shí)期由政務(wù)院出臺的一系列的指示、決定和命令，對于民族工作的法制化起到了一定的促進(jìn)作用。相關(guān)的規(guī)范性文件有：1950年11月24日通過的《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》和《籌辦中央民族學(xué)院試行方案》、1951年2月5日《關(guān)于民族事務(wù)的幾項(xiàng)決定》、1951年5月16日《關(guān)于處理帶有歧視或侮辱少數(shù)民族性質(zhì)的稱謂、地名、碑碣、匾聯(lián)的指示》、1952年2月22日《關(guān)于地方民族民主聯(lián)合政府實(shí)施辦法的決定》和《關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成份享有民族平等權(quán)利的決定》、1952年2月23日《各級人民政府民族事務(wù)委員會(huì)試行組織通則》、1952年4月16日《關(guān)于建立民族教育行政機(jī)構(gòu)的決定》等。

在地方，也普遍存在著立法實(shí)踐。這一階段的民族自治地方立法多集中于民族自治地方成立時(shí)通過的組織條例和施政綱領(lǐng)，還有個(gè)別變通執(zhí)行法律的規(guī)定。

總之，這一階段的民族法制建設(shè)以根本法的形式確立了民族區(qū)域自治這一重要政策與政治制度，為在少數(shù)民族聚居地區(qū)推行民族區(qū)域自治制度奠定法制基礎(chǔ);確認(rèn)了少數(shù)民族在政治上的平等權(quán)利和自治權(quán)利，充分保障少數(shù)民族當(dāng)家做主的權(quán)利;著重改善民族關(guān)系，為消除隔閡與加強(qiáng)團(tuán)結(jié)提供法制保障。

民族法制建設(shè)的曲折發(fā)展時(shí)期（1954-1978年）

從1954年憲法（以下簡稱“五四憲法”）頒布到1979年五屆全國人大二次會(huì)議前，立法權(quán)基本集中在全國人大，除民族自治地方外，國家行政機(jī)關(guān)和其他地方權(quán)力機(jī)關(guān)均不享有立法職權(quán)。

在國家立法層面，“五四憲法”對民族區(qū)域自治制度進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，進(jìn)一步明確了這一制度的基本內(nèi)容，對自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)進(jìn)行了具體規(guī)定。

就地方立法而言，“五四憲法”取消了一般地方的法令、條例或單行法規(guī)擬定權(quán)，僅保留了民族自治地方的自治條例和單行條例立法權(quán)，因此這一階段的地方立法實(shí)踐實(shí)際上成為了民族自治地方的立法實(shí)踐。

這一時(shí)期的立法雖然經(jīng)歷了一些曲折，但是既有五四憲法的奠基之作，又有民族自治地方組織立法與選舉立法的補(bǔ)充舉措，前者成為1982年憲法的重要基礎(chǔ)，后者有力地促進(jìn)了民族自治地方各級國家機(jī)關(guān)的組織制度化，而且為后期民族自治地方制定自治條例和單行條例積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

民族法制建設(shè)的加速發(fā)展時(shí)期（1979-2011年）

1979年7月，五屆全國人大二次會(huì)議通過了《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》），明確規(guī)定省級人大及其常委會(huì)享有地方性法規(guī)制定權(quán)。1982年憲法（以下簡稱“八二憲法”）奠定了中央與地方分享立法權(quán)限的根本法基礎(chǔ)，確定全國人大及其常委會(huì)共同行使國家立法權(quán)，國務(wù)院行使行政法規(guī)制定權(quán)，并確定了國家立法權(quán)、行政法規(guī)制定權(quán)、地方性法規(guī)制定權(quán)、自治條例和單行條例制定權(quán)的劃分、歸屬及其相互關(guān)系。1986年修改的《地方組織法》，將地方性法規(guī)制定權(quán)擴(kuò)大到省級政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)。2000年通過的《中華人民共和國立法法》對我國的立法體制進(jìn)行了確認(rèn)。

自黨的十一屆六中全會(huì)提出“加強(qiáng)民族區(qū)域自治的法制建設(shè)”的要求之后，我國民族法制建設(shè)進(jìn)入了快車道。這一時(shí)期的國家立法主要體現(xiàn)在以下方面。

憲法關(guān)于民族問題的規(guī)定更加健全與完善?！鞍硕椃ā敝厣炅恕拔逅膽椃ā钡拿褡迤降扰c民族團(tuán)結(jié)的重要原則，明確了民族區(qū)域自治的內(nèi)涵，擴(kuò)大了民族自治地方自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的范圍，將各民族共同繁榮和發(fā)展民族自治地方經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)擺在突出位置，具有鮮明的時(shí)代特征。

關(guān)于民族區(qū)域自治制度的專門法律法規(guī)積極應(yīng)對民族自治地方和少數(shù)民族的發(fā)展訴求。1984年制定的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》（以下簡稱《民族區(qū)域自治法》）是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域制度的基本法律，以憲法為依據(jù)，對民族區(qū)域自治進(jìn)行了全面的規(guī)定，正確規(guī)定了民族自治地方與國家的關(guān)系、民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系、自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，使民族區(qū)域自治制度更加趨于完善。2001年修改的《民族區(qū)域自治法》是進(jìn)一步堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的重大舉措。這次修改著眼于我國社會(huì)主義初級階段的國情和民族自治地方的實(shí)際，對于加大對民族自治地方的投入、加快民族自治地方的發(fā)展做出了新規(guī)定。2005年，《實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，以規(guī)范上級國家機(jī)關(guān)對民族自治地方的幫助扶持責(zé)任為重要著力點(diǎn)，旨在幫助民族自治地方解決發(fā)展中存在的突出問題。

從地方立法來看，由于立法主體范圍的擴(kuò)大，各個(gè)行政層級的立法出現(xiàn)井噴現(xiàn)象。其中對民族區(qū)域自治法律法規(guī)的實(shí)施性立法較為集中，有13個(gè)省市發(fā)布了實(shí)施《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》若干規(guī)定，14個(gè)省市發(fā)布了散居少數(shù)民族工作條例（民族鄉(xiāng)工作條例或城市民族工作條例），還有一些省市發(fā)布了清真食品管理?xiàng)l例或規(guī)定。

民族法制建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期（2012年至今）

黨的十八大以來，黨和國家高度重視民族事務(wù)治理的法制化，更加強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維與法治方式推進(jìn)民族工作，在創(chuàng)新推進(jìn)民族工作的同時(shí)，民族法制建設(shè)也呈現(xiàn)出創(chuàng)新發(fā)展的特點(diǎn)。

黨的十八屆四中全會(huì)就“全面推進(jìn)依法治國”進(jìn)行戰(zhàn)略部署，并將“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”作為“推進(jìn)社會(huì)主義民主政治法治化”的重要保障之一，從而將中國的民族法制建設(shè)推進(jìn)到新的歷史階段。

2015年3月修改的《中華人民共和國立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，自治州的人大和政府可以行使地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定權(quán)。這不僅意味著民族自治州可以享有地方立法權(quán)，也為城市少數(shù)民族權(quán)益保障以及城市民族行政建構(gòu)（如民族鎮(zhèn)、城市民族區(qū)）和社會(huì)結(jié)構(gòu)（如城市互嵌型社區(qū)等）的建設(shè)和完善提供充足的法治空間。

2015年6月，國家民委、公安部聯(lián)合發(fā)布《中國公民民族成份登記管理辦法》，這是我國第一個(gè)專門規(guī)范公民民族成份登記管理的部門規(guī)章，是民族事務(wù)法治化取得的新成果。其他民族方面的部門規(guī)章和規(guī)范性文件也大量出臺，民族事務(wù)治理體系日益完善，治理能力日益提高。

我國是統(tǒng)一的多民族國家。2010年中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部和國家民委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)的意見》之后，為創(chuàng)新民族團(tuán)結(jié)工作，國家民委于2014年制發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)進(jìn)機(jī)關(guān)、企業(yè)、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)校、寺廟的實(shí)施意見》，為有效發(fā)揮創(chuàng)建活動(dòng)“主陣地、主渠道”的作用提供了直接的指導(dǎo)。在這之前，2009年和2010年新疆和云南迪慶州分別制定《民族團(tuán)結(jié)教育條例》和《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》，開民族團(tuán)結(jié)地方立法先河。2012年以來，以民族團(tuán)結(jié)命名的立法共12件，這些立法實(shí)踐是應(yīng)對統(tǒng)一多民族國家建設(shè)的需要，用法律來保障民族團(tuán)結(jié)，建立常態(tài)化、法治化的民族團(tuán)結(jié)工作機(jī)制，成為新時(shí)代民族法制建設(shè)的一大亮點(diǎn)。

2018年3月11日通過的《中華人民共和國憲法修正案》更將“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”寫入憲法，為新時(shí)代維護(hù)祖國統(tǒng)一、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、鑄牢中華民族共同體意識提供憲法依據(jù)。