淺談抽象行政行為與具體行政行為

趙惠東

【摘 要】抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)別是長期困擾行政法理論界和實務(wù)界的一個難題?！缎姓V訟法》第12條規(guī)定，人民法院不受理行政相對人對“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制訂、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”提起的訴訟，而在實踐中有時也會出現(xiàn)抽象行政行為與具體行政行為同時在一個法律文件中出現(xiàn)的情況。關(guān)于此的訴訟也時有發(fā)生。

【關(guān)鍵詞】抽象行政行為；具體行政行為；喬占祥；鐵道部；火車票漲價

1.基本案情

1999 年 11 月，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批準了國家計委《關(guān)于對部分旅客列車運價實行政府指導(dǎo)價的請示》。2000 年 11 月 8 日，國家計委作出《關(guān)于部分旅客列車票價實行政府指導(dǎo)價有關(guān)問題的批復(fù)》（以下稱為“國家計委批復(fù)”），同意對春運、暑運、“五一”、“十一”等主要節(jié)假日部分客運繁忙線路列車票價實行常年上?。粚Σ糠峙c高速公路平行、競爭激烈及其他客流較少線路列車票價實行常年下浮。2000 年 12 月 21 日，鐵道部依據(jù)國家計委上述批復(fù)，向有關(guān)的鐵路運輸企業(yè)發(fā)出 《關(guān)于 2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知》（以下稱為“鐵道部通知”）， 規(guī)定2001年承擔(dān)春運任務(wù)的14個鐵路局中，節(jié)前（1月13日至1月22日）自廣州鐵路（集團） 公司、北京、上海鐵路局始發(fā)，節(jié)后（1月26日至2月17日）自成都、鄭州、南昌、上海鐵路局始發(fā)的部分列車部分時間段浮動票價。鐵道部的理由是：實行票價浮動，可通過價格杠桿對客流削峰平谷，引導(dǎo)旅客在時間或各種交通工具之間合理分流，緩解高峰期間鐵路的沉重壓力。2001 年 1 月 4 日鐵道部通過媒體向社會公布了春運票價上浮方案。河北三河時代律師事務(wù)所律師喬占祥，獲悉鐵道部票價上浮通知后，認為鐵道部出的春運期間部分列車實行票價上浮的行政行為侵犯了他本人及廣大旅客的合法權(quán)益 ，其行為是違法的。2001年1月18日向鐵道部申請行政復(fù)議，請求鐵道部：（1）撤銷春運期間部分旅客列車票價上浮的行政行為。（2）審查鐵道部作出春運期間部分列車實行票價上浮的行政行為的依據(jù)——“國家計委批復(fù)”的合法性。鐵道部接到申請后，于1月22日發(fā)出《行政復(fù)議受理通知書》，3月19日，鐵道部作出《行政復(fù)議決定書》。決定書指出：（1）申請人喬占祥在行政復(fù)議申請書中，沒有提供其合法權(quán)益受到被申請人行政行為侵犯的事實和證據(jù)；在審查過程中，其先后提供的證據(jù)相互矛盾。（2）國家計委報請國務(wù)院批準、下發(fā)的“國家計委批復(fù)”是合法的。（3）鐵道部根據(jù)“國家計委批復(fù)”作出的“通知”，依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當。因此作出維持“鐵道部通知”的行政復(fù)議決定。喬占祥對鐵道部的《行政復(fù)議決定書》表示不滿。2001 年 3 月 31 日，喬占祥以鐵道部為被告，向北京市第一中級人民法院（以下稱 為 “北京市一中院”）提起行政訴訟，請求法院判決：（1）撤銷鐵道部的 《行政復(fù)議決定書 》，并責(zé)令被告依法履行對“國家計委批復(fù)”的審查及轉(zhuǎn)送的法定職責(zé)。（2）撤銷“鐵道部通知”。北京市一中院于 2001 年 11 月 5 日作出一審判決，維持鐵道部對2001年春運期間部分旅客車實行票價上浮的行政行為，駁回喬占祥的訴訟請求。喬占祥對一審判決不滿，認為北京市一中院未對鐵道部票價上浮行為的合法性進行全面審查， 在事實認定和法律適用方面存在嚴重錯誤。2001年11月16日，喬占祥向北京市高院提起上訴，請求依法改判，撤銷被上訴人發(fā)布的票價上浮通知；依法判決確認被上訴人未履行轉(zhuǎn)送職責(zé)違法。2002年2月28日，北京市高級法院作出終審判決，駁回上訴，維持原則。

2.本案爭議焦點

本案爭議的焦點是，鐵道部 《關(guān)于2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知》是抽象行政行為還是具體行政行為？這一爭議也是其他爭議的基礎(chǔ)。這一爭議的意義在于：如果鐵道部的《通知》屬于具體行政行為，該復(fù)議及其訴訟即具有存在的前提；反之，如果鐵道部的《通知》屬于抽象行政行為，那么，根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，該復(fù)議及其訴訟即不具有存在的前提，所以引發(fā)人們的深思。

3.關(guān)于具體行政行為和抽象行政行為的區(qū)分

通說認為，所謂具體行政行為，是指行政主體對特定的對象，就特定的事項作出的處理決定。具體行政行為與抽象行政行為相比，具有特定性和直接性，對于特定對象的權(quán)利義務(wù)直接發(fā)生影響。

關(guān)于具體行政行為和抽象行政行為的區(qū)分標準，通說認為有以下三個：

第一，調(diào)整范圍不同。抽象行政行為一般調(diào)整不特定的多數(shù)人以及多件事項，但是，具體行政行為僅僅針對特定的人和事。

第二，能否反復(fù)適用不同。抽象行政行為一般以規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來，執(zhí)行規(guī)范性文件不僅適用一次，在有同樣條件的情況下，會反復(fù)適用，即規(guī)范性文件在其效力期間內(nèi)，一直有調(diào)整和約束力；具體行政行為僅僅對于本次事項的處理有效，對于其他事項則不適用。

第三，影響相對人權(quán)利義務(wù)的方式不同。具體行政行為對于相對人的權(quán)利義務(wù)直接作出決定，直接影響相對人的權(quán)利義務(wù)；抽象行政行為一般表現(xiàn)為規(guī)范，并不直接導(dǎo)致相對人權(quán)利義務(wù)的變化，只有通過具體行政行為的實施活動，才能實現(xiàn)抽象行政行為的目標和作用。

如前所述，在理論上，將具體行政行為與抽象行政行為作出區(qū)分是相對比較容易的，而在現(xiàn)實生活中，要將具體行政行為與抽象行政行為作出明確的區(qū)分則存在著一定的難度。本案即屬于這種情況。

我們認為，在實踐中，區(qū)分具體行政行為與抽象行政行為，有以下幾個問題需要注意：

第一，對象的特定性與不特定性問題。具體行政行為與抽象行政行為都是針對特定的對象作出的，而并不是具體行政行為有特定的對象，抽象行政行為沒有特定的對象，事實上，兩者都有特定的對象。它們區(qū)別在于，利益的聯(lián)系性是否是直接的。如果某人與行政機關(guān)作出的某個行為有直接的利益上的關(guān)系（法律上的利害關(guān)系），該行為無論是針對誰作出的，該行為均是具體行政行為；而如果沒有人與行政機關(guān)作出的行為有直接的利益上的關(guān)系（法律上的利害關(guān)系），只是存在著利益受損的可能性，該行為就是抽象行政行為。

第二，相對人的范圍問題。相對人是行政法學(xué)上的概念，而非行政法規(guī)范上的概念。在行政法學(xué)上討論相對人的概念，就存在兩個范圍的相對人概念：

一個是行政機關(guān)行政行為所直接指向的對象；另一個就是雖不是行政機關(guān)行政行為直接指向的對象，但其合法利益受到行政行為影響的對象。就行政復(fù)議和行政訴訟的主體資格而論，屬于第一個范圍的相對人具有原告主體資格，這是不言而喻的；屬于第二個范圍的相對人是否具有原告主體資格呢？根據(jù)行政復(fù)議法關(guān)于行政復(fù)議申請人資格的規(guī)定，以及行政訴訟法關(guān)于原告資格的規(guī)定，也是不言而喻的。 [科]

【參考文獻】

[1]行政訴訟法.

[2]關(guān)于對部分旅客列車運價實行政府指導(dǎo)價的請示.

[3]關(guān)于2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知.

[4]違法具體行政行為研究.

[5]行政行為的撤銷研究.