城鎮(zhèn)化過(guò)程中耕地保護(hù)問(wèn)題及對(duì)策研究

李星

摘要：十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。而耕地是第一產(chǎn)業(yè)的根本保障，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中必須重視耕地保護(hù)。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)與工業(yè)化發(fā)展，占補(bǔ)不平衡等問(wèn)題日益凸顯，不合理開(kāi)發(fā)利用土地資源導(dǎo)致耕地質(zhì)量不斷退化。這些新問(wèn)題的出現(xiàn)也為耕地保護(hù)提出了更多新要求，因此本文主要對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中耕地保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行研究并提出對(duì)策。

一、引言

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，建設(shè)用地的需求也不斷增加。土地是珍貴的資源 ，城市發(fā)展需要更多的土地，因此開(kāi)始出現(xiàn)耕地占補(bǔ)不平衡的問(wèn)題。許多地方只注重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而忽視了耕地的保護(hù)和耕地對(duì)人們生存的重要性，從而使得耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)等方面都面臨著挑戰(zhàn)。我國(guó)依然是個(gè)人口大國(guó)，人均耕地少的問(wèn)題依舊存在，我們不能放松對(duì)耕地的保護(hù)。目前，國(guó)家也提倡改變城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式，即以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。在新型城鎮(zhèn)化背景下，主張一種和諧發(fā)展模式，城市和鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)的發(fā)展，而耕地作為第一產(chǎn)業(yè)的根本保障，應(yīng)該在接下來(lái)的城鎮(zhèn)化建設(shè)中得到更多保護(hù)。并且，國(guó)家也越來(lái)越重視耕地保護(hù)了，2019年8月26日，人大常委會(huì)修訂通過(guò)并頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》確立了以土地公有制為基礎(chǔ)、耕地保護(hù)為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理基本制度[1]，可見(jiàn)國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)的重視程度。6月25日是第三十個(gè)全國(guó)“土地日”，2020年的主題是“節(jié)約集約用地嚴(yán)守耕地紅線”[2]。糧食安全是關(guān)系十幾億人口的生存大事，糧食安全又與耕地保護(hù)緊密相關(guān)，寶貴的耕地資源是糧食安全的保障。在疫情反復(fù)波動(dòng)與國(guó)際貿(mào)易不穩(wěn)定的背景下，守牢耕地紅線，讓每寸耕地都能高產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的糧食，才能更好地保障國(guó)家糧食安全，并在糧食安全上不被動(dòng)。糧食安全是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須關(guān)注的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著至關(guān)重要影響，因此耕地保護(hù)也有著重大意義。

二、城鎮(zhèn)化過(guò)程中耕地保護(hù)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展加快了建設(shè)用地的需求

城鎮(zhèn)化發(fā)展使得越來(lái)越多的人涌入城市，城市建設(shè)用地的需求也就不斷增長(zhǎng)。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，2019年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了60.60%，預(yù)計(jì)到2030年將達(dá)到65% 左右[3]。說(shuō)明整體上國(guó)家經(jīng)濟(jì)以及人民生活是向著好的方向發(fā)展。從2010年至2018年我國(guó)城鎮(zhèn)化率從49.7%上漲至59.58%，我國(guó)城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展。城市建設(shè)占用更多土地，從2010年至2018年城市建設(shè)用地面積逐年上升，8年間增漲了一萬(wàn)六千多平方公里，但一個(gè)國(guó)家的土地資源是有限的，城市建設(shè)用地的增多會(huì)導(dǎo)致農(nóng)用地及耕地面積的減少。因此，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城市發(fā)展帶來(lái)的建設(shè)用地的增多會(huì)為影響到耕地保護(hù)，平衡城市發(fā)展與耕地保護(hù)之間的關(guān)系就變得尤為重要。

（二）耕地質(zhì)量總體不高

從我國(guó)目前耕地質(zhì)量的綜合情況來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)存耕地中，優(yōu)質(zhì)耕地占比是較小的，中等占比最高。可見(jiàn)我國(guó)現(xiàn)存耕地總體質(zhì)量不高。并且，占地單位并未完全遵守占補(bǔ)平衡政策，很多地方占用了優(yōu)質(zhì)耕地，最終卻用質(zhì)量不高的土地來(lái)補(bǔ)，這就會(huì)造成占補(bǔ)耕地的質(zhì)量不平衡，會(huì)使得優(yōu)質(zhì)耕地越來(lái)越少。并且隨著農(nóng)村化學(xué)肥料的使用，一些傷害大的藥水肥料會(huì)對(duì)土壤質(zhì)量產(chǎn)生傷害，最終會(huì)使優(yōu)質(zhì)土壤變差，中等變?yōu)榈偷取?/p>

（三）耕地?cái)?shù)量逐漸減少

國(guó)務(wù)院提出到2020年，全國(guó)耕地保有量不少于18.65億畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于15.46億畝，確保建成8億畝、力爭(zhēng)建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，為確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全提供資源保障。耕地作為糧食安全的基本保障，我國(guó)對(duì)其十分重視，一直強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)守耕地紅線。但是我國(guó)的耕地還是在逐年地減少，從2010到2011年耕地總面積下降的最多，但是從2011至2017年看，耕地下降的幅度是趨緩的。盡管下降的幅度不大，但耕地?cái)?shù)量依然逐漸減少。我國(guó)現(xiàn)在20.23億畝距離18億畝也只有2.23億畝了，因此保守住18億畝耕地紅線是當(dāng)今面臨的一個(gè)急迫且艱巨的任務(wù)。

（四）耕地受污染情況增多

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，工業(yè)化的發(fā)展，越來(lái)越多的企業(yè)工廠興辦，并且還有許多工廠去農(nóng)村建廠。以前國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)要注重耕地的數(shù)量和質(zhì)量，耕地的生態(tài)價(jià)值卻未得到重視。如今，國(guó)家著力加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。然而，廢水、廢氣、廢料等的處理還存在問(wèn)題，許多企業(yè)出現(xiàn)不經(jīng)處理直接排放的情況，污染物對(duì)周?chē)卦斐闪藗Γ赝寥辣韺邮艿接绊?，土壤肥力下降，耕種農(nóng)作物質(zhì)量和產(chǎn)量嚴(yán)重下降，最終就會(huì)導(dǎo)致耕地變?yōu)榛牡?。目前為止?duì)企業(yè)未按規(guī)定或者超標(biāo)排放三廢的懲罰多以經(jīng)濟(jì)罰款為止，并且罰款力度小，企業(yè)的污染成本低就不能從根本上整治這種情況，最終農(nóng)民賴(lài)以生存的土壤就會(huì)被污染，農(nóng)民也不能得到企業(yè)的賠償。最嚴(yán)重的是，很多土壤被污染會(huì)是永久性的，一旦破壞就不能恢復(fù)。

（五）耕地占補(bǔ)不平衡

盡管?chē)?guó)家相關(guān)政策已經(jīng)做出規(guī)定，按照占補(bǔ)平衡的原則，占用耕地的組織與單位不僅要開(kāi)墾出數(shù)量相當(dāng)?shù)母?，并且更要保障開(kāi)墾耕地的質(zhì)量，如果不能按照要求開(kāi)墾耕地，應(yīng)當(dāng)繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，專(zhuān)款用于開(kāi)墾新的耕地。但是在各地工作實(shí)際開(kāi)展過(guò)程中，仍然存在占用耕地?cái)?shù)量比補(bǔ)充數(shù)量少的情況。從2010年至2017年，全國(guó)因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等每年減少的耕地面積都多于增加的耕地面積，如果一直這樣持續(xù)下去就會(huì)出現(xiàn)耕地占補(bǔ)數(shù)量不平衡。就算數(shù)量是符合要求的，有些地方征用那些優(yōu)質(zhì)的農(nóng)田耕地，最后卻用一些已存在的低質(zhì)土地，或者去新開(kāi)墾一些低質(zhì)土地作為補(bǔ)充。這就使得“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”政策形式化了，耕地資源越來(lái)越匱乏。許多政府就只看中那些能明顯帶來(lái)政績(jī)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，而不重視一個(gè)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。如果想讓耕地紅線堅(jiān)守住的話，必須堅(jiān)持“占多少補(bǔ)多少，占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的政策。

三、改善耕地保護(hù)的政策建議

（一）節(jié)約集約用地，嚴(yán)守耕地紅線

經(jīng)濟(jì)需要發(fā)展，耕地也必須保護(hù)。我們不能因?yàn)槟壳斑€沒(méi)有觸碰到耕地紅線，就認(rèn)為還有一些耕地是可以轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地的。我們不能只盯著那條紅線看，我們的目標(biāo)應(yīng)該是保護(hù)現(xiàn)存的耕地。節(jié)約用地是當(dāng)前保護(hù)耕地的重要手段，但是土地的利用效率也是值得關(guān)注的一點(diǎn)，可根據(jù)現(xiàn)存耕地實(shí)際情況調(diào)整土地利用布局，提高現(xiàn)存土地的利用效率。在新批準(zhǔn)建設(shè)用地的時(shí)候，適度采用市場(chǎng)方法，提高土地資源的配置效率。

（二）維護(hù)耕地占補(bǔ)平衡政策，貫徹占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)政策

首先，從政府角度出發(fā)，政府在做城市建設(shè)的規(guī)劃時(shí)，就要考慮到土地即將使用的情況，對(duì)于需要占用耕地的規(guī)劃要謹(jǐn)慎研究，盡量不占用耕地。上級(jí)政府應(yīng)該加強(qiáng)下級(jí)地區(qū)建設(shè)用地開(kāi)發(fā)的監(jiān)控，注重耕地占補(bǔ)數(shù)量和質(zhì)量是否符合規(guī)定，占用耕地要先保證能夠補(bǔ)充，杜絕以低質(zhì)土地?fù)Q取高質(zhì)耕地，對(duì)于違規(guī)者加大懲罰力度。第二，賦予農(nóng)民一定的監(jiān)督舉發(fā)權(quán)。耕地主要集中在農(nóng)村，而農(nóng)民又靠土吃飯，因此農(nóng)民對(duì)于耕地的減少與質(zhì)量是最為重視的。給予農(nóng)民一定的監(jiān)督舉發(fā)權(quán)，并暢通其舉報(bào)渠道，從上到下嚴(yán)厲打擊非法占用耕地資源的行為。第三，要在農(nóng)村建立耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)，安排相關(guān)人員動(dòng)態(tài)地監(jiān)測(cè)土地質(zhì)量，并形成一個(gè)專(zhuān)門(mén)的耕地質(zhì)量網(wǎng)站，讓相關(guān)部門(mén)可以及時(shí)監(jiān)察土地質(zhì)量。

（三）注重耕地的生態(tài)價(jià)值，保障現(xiàn)有耕地質(zhì)量

一、污染大的企業(yè)應(yīng)該遠(yuǎn)離耕地。對(duì)于有一些污染性強(qiáng)的工業(yè)，工廠不應(yīng)該設(shè)置在耕地附近，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地。二、加大對(duì)耕地污染的企業(yè)的懲罰力度。企業(yè)排放的三廢污染了土地，一方面要加大經(jīng)濟(jì)懲罰，另一方面，如果對(duì)耕地破壞程度大，就應(yīng)該要求企業(yè)對(duì)其污染耕地進(jìn)行恢復(fù)。三、在農(nóng)村推廣使用有機(jī)肥。有機(jī)肥對(duì)于耕地的傷害更小，但是在短期內(nèi)效果不如化肥明顯。因此，政府應(yīng)該對(duì)于有機(jī)肥企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助，使有機(jī)肥價(jià)格降低，從而促使農(nóng)民更多使用有機(jī)肥。

（四）在社會(huì)宣揚(yáng)耕地保護(hù)的重要性

一、在學(xué)校教育中從小為孩子灌輸一種耕地是我們賴(lài)以生存的基礎(chǔ)的思想，讓孩子明白耕地對(duì)于我們生存生活的重要性。二、要在一些主流媒體上宣揚(yáng)耕地保護(hù)的迫切性與重要性，在社會(huì)形成一種保護(hù)耕地的意識(shí)。三、在農(nóng)村，要讓村干部、村民委員會(huì)定期宣傳耕地保護(hù)相關(guān)知識(shí)，向農(nóng)民傳播耕地現(xiàn)狀、保護(hù)重要性，以及當(dāng)發(fā)現(xiàn)有不當(dāng)耕地違法交易時(shí)應(yīng)該如何舉報(bào)。從而從教育、社會(huì)媒體、農(nóng)村三方面入手，使得整個(gè)社會(huì)形成重視耕地的風(fēng)氣，并把保護(hù)耕地的思想體現(xiàn)在日常的行動(dòng)中。

四、總結(jié)

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展還有一段路需要走，如何平衡城市建設(shè)和耕地保護(hù)是一個(gè)無(wú)法避免的問(wèn)題。從古到今，沒(méi)有那個(gè)國(guó)家不重視耕地的，只有更好地保護(hù)耕地，糧食安全才能夠得以保障。城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的占補(bǔ)不平衡、耕地違規(guī)占用、占優(yōu)補(bǔ)差、生態(tài)功能破壞等問(wèn)題，這些問(wèn)題是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展必然會(huì)引起的問(wèn)題，當(dāng)今世界上那些耕地保護(hù)更成熟的國(guó)家也經(jīng)過(guò)了不斷探索。因此我國(guó)必須采取一定措施來(lái)進(jìn)行耕地保護(hù)，要堅(jiān)持節(jié)約集約用地嚴(yán)守耕地的紅線、占用耕地要占多少補(bǔ)多少、也必須堅(jiān)持占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、注重耕地的質(zhì)量與生態(tài)、積極宣揚(yáng)耕地保護(hù)的重要性。耕地保護(hù)要摒棄以前只看重?cái)?shù)量的觀念，形成耕地保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”縱深發(fā)展[4]。耕地得到更好保護(hù)，才能保障國(guó)家糧食供應(yīng)，維持社會(huì)的穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

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[4]湯懷志，桑玲玲，鄖文聚.我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施困境及科技創(chuàng)新方向[J].中國(guó)科學(xué)院院刊，2020，35（05）：637-644.