新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想與政策優(yōu)化

高鳴 魏佳朔 宋洪遠(yuǎn)

摘? ?要：當(dāng)前，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“多點(diǎn)開(kāi)花”，已經(jīng)形成經(jīng)營(yíng)型、聯(lián)營(yíng)型、租賃型、服務(wù)型和黨建型等發(fā)展模式，但也面臨著發(fā)展規(guī)模不大、定位不明、質(zhì)量不高的問(wèn)題。面向2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)，創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)要堅(jiān)持新發(fā)展理念，繼續(xù)做好改革與立法的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，綜合強(qiáng)化其外部支持并重點(diǎn)增強(qiáng)統(tǒng)籌功能，使新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要支撐、銜接小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要紐帶、承接各類資源下鄉(xiāng)的重要平臺(tái)。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì);農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號(hào)：F321.32? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1003-7543（2021）09-0121-13

2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，明確將發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)作為改革的目標(biāo)之一。習(xí)近平總書(shū)記在主持中共中央政治局就實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要把好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政治方向，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)，發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)，走共同富裕道路”?！笆濉逼陂g，我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革有序推進(jìn)，帶動(dòng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。2019年，完成改革的集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)年股金分紅571.2億元，累計(jì)分紅3 420億元;42.3%的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)收益超過(guò)5萬(wàn)元，比2016年增長(zhǎng)17.2%。但同時(shí)，這一比例在西部地區(qū)僅有27.4%①，全國(guó)仍有超過(guò)一半的集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”②，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題還比較突出。

面向“十四五”時(shí)期，對(duì)標(biāo)2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要路徑。值得思考的是，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在發(fā)展實(shí)踐中積累了哪些典型模式，各自的比較優(yōu)勢(shì)和推廣適應(yīng)范圍是什么？創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨著哪些突出問(wèn)題和挑戰(zhàn)？今后一段時(shí)期內(nèi)，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展思路和重點(diǎn)任務(wù)分別是什么？如何增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能力和統(tǒng)籌功能？回答好這些問(wèn)題，對(duì)發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

現(xiàn)有研究在對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行廣泛分析的基礎(chǔ)上，對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新特征[1-2]、典型發(fā)展模式[3-4]，及其與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)系等方面的研究也不斷深入[5-6]。但不足之處表現(xiàn)為：一是對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵界定更多關(guān)注產(chǎn)權(quán)層面，不夠系統(tǒng)全面;二是少有研究對(duì)不同發(fā)展模式進(jìn)行系統(tǒng)的提煉總結(jié)和比較分析;三是對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)分析不足。鑒于此，本文在對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵和特點(diǎn)進(jìn)行更加明確界定的基礎(chǔ)上，比較分析不同發(fā)展模式的比較優(yōu)勢(shì)和適應(yīng)范圍;在深入探究新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，提出創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略構(gòu)想。

一、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵界定與典型特征

創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)首先要對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行更加明確合理的界定，提煉總結(jié)其典型特征，回答好新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“是什么”的關(guān)鍵問(wèn)題。

（一）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵界定

現(xiàn)有政策文件對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵界定較少，現(xiàn)有研究則從不同方面進(jìn)行了比較詳細(xì)的說(shuō)明。從產(chǎn)權(quán)體系的角度來(lái)看，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是遵循歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確等現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)[1，7]。從要素配置和利益聯(lián)結(jié)的角度看，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是以農(nóng)民為主體，相關(guān)利益方緊密聯(lián)合，實(shí)行以按勞分配為主和按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)[8-9]。在組織形式上，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)以股份經(jīng)濟(jì)合作社為主[10]。政策文件和現(xiàn)有研究中涉及新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵界定的代表性觀點(diǎn)如表1所示。

結(jié)合文件精神和各地的實(shí)踐探索，現(xiàn)有研究對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵界定的不足主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：第一，現(xiàn)有研究都關(guān)注到了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新變化、新特征，但普遍從某一個(gè)方面進(jìn)行內(nèi)涵界定。實(shí)際上，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為集體所有制經(jīng)濟(jì)的一種新形態(tài)，是多種新型經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和。第二，對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵界定局限于制度和形式層面，未關(guān)注其現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展能力。第三，沒(méi)有考慮到新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)的社會(huì)公共職能，對(duì)其內(nèi)涵界定沒(méi)有與推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求結(jié)合起來(lái)。

綜合考慮新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)體系、組織形式、發(fā)展能力和治理效益，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)是指以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為依托，集體資產(chǎn)量化到集體成員，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善，兼具經(jīng)濟(jì)實(shí)力和治理效益的農(nóng)村公有制經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

（二）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的典型特征

傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)內(nèi)實(shí)行“集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”，集體資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)聯(lián)結(jié)在一起，人人有份，但份額不清;對(duì)外和基層黨組織、村民委員會(huì)的邊界比較模糊，組織運(yùn)行效率低;在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)因?yàn)槭袌?chǎng)范圍窄、經(jīng)營(yíng)能力弱等問(wèn)題最終處于停頓狀態(tài)甚至破產(chǎn)倒閉。相較之下，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的典型特征主要表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)體系、組織形式、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和治理結(jié)構(gòu)四個(gè)方面（見(jiàn)表2）。

第一，完成股份合作制改革，產(chǎn)權(quán)體系更加清晰。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的制度前提是完成集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在嚴(yán)格認(rèn)定三級(jí)組織的成員資格、明確各級(jí)組織人員數(shù)量的基礎(chǔ)上，折股量化了集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，為組織成員分享集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果提供了分配依據(jù)。

第二，成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，在組織形式上獨(dú)立。通過(guò)組建以股份經(jīng)濟(jì)合作社為主要形式的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)濟(jì)職能逐步從黨建和自治職能中分離出來(lái)，有效提高了組織運(yùn)行效率。在基層黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)下，具有特別法人地位的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行集約化、專業(yè)化的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，主要職責(zé)是發(fā)展壯大集體所有制經(jīng)濟(jì)。

第三，發(fā)展模式多元多樣化，經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)。除在本地開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之外，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式還包括統(tǒng)一組織集體資產(chǎn)開(kāi)展合作經(jīng)營(yíng)、投資入股經(jīng)營(yíng)或出租承包經(jīng)營(yíng)等，吸引社會(huì)資本和抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力增強(qiáng)。同時(shí)，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)還應(yīng)以一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為支撐，不應(yīng)是收益較低乃至沒(méi)有收益的“空殼村”。

第四，組織治理結(jié)構(gòu)更完善，兼具鄉(xiāng)村治理效益。股份經(jīng)濟(jì)合作社的內(nèi)部設(shè)有股東大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，實(shí)行股民民主表決的決策機(jī)制，涉及權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督的制度規(guī)范比較明確，農(nóng)民和集體的聯(lián)系更加緊密。涉及集體資產(chǎn)的規(guī)章制度更加健全，包括集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理制度、定期清查報(bào)告制度等更加完善，對(duì)集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理能力增強(qiáng)，帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提高。

二、創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)體系和組織邊界更加清晰，發(fā)展能力也明顯增強(qiáng)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足的重要力量。創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等方面具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

（一）鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是我國(guó)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。改革開(kāi)放以來(lái)，家庭經(jīng)營(yíng)“分”的制度績(jī)效更加明顯，但集體經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)”的功能還有待加強(qiáng)。立足“大國(guó)小農(nóng)”的發(fā)展定位，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度需要發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)在銜接小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展上的重要作用。

集體經(jīng)濟(jì)組織在提升小農(nóng)戶發(fā)展能力、提高小農(nóng)戶組織化程度、構(gòu)建面向小農(nóng)戶的社會(huì)化服務(wù)體系上的地緣優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)明顯。創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，特別是強(qiáng)化其在利用土地資源、整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金等方面的功能，是實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的必然要求。

（二）推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化

治理有效是鄉(xiāng)村振興的總要求之一。集體經(jīng)濟(jì)組織作為鄉(xiāng)村基層組織中的重要部分，承擔(dān)著發(fā)展鄉(xiāng)村公共事業(yè)的職能，同時(shí)也是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。

開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，使集體經(jīng)濟(jì)組織與其他鄉(xiāng)村基層組織的邊界、職能更加清晰，組織運(yùn)行效率明顯提高。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)更加緊密，提高了農(nóng)民的集體意識(shí)，鞏固了鄉(xiāng)村治理的群眾基礎(chǔ)。2019年，完成改革的集體經(jīng)濟(jì)組織的公益性支出達(dá)到718.0億元，是2017年的2.7倍。其中，公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入434.7億元，公共服務(wù)費(fèi)用支出283.3億元，分別比2017年增長(zhǎng)161.2%、191.2%。創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，也將為提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平創(chuàng)造條件，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（三）實(shí)現(xiàn)共同富裕的遠(yuǎn)景目標(biāo)

實(shí)現(xiàn)到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”的遠(yuǎn)景目標(biāo)，重點(diǎn)和難點(diǎn)在鄉(xiāng)村。作為公有制經(jīng)濟(jì)的組成部分，集體經(jīng)濟(jì)以統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制為基礎(chǔ)，是防止兩極分化、縮小城鄉(xiāng)收入差距的重要經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮其在推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、支持鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)中的作用，是夯實(shí)鄉(xiāng)村共同富裕經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重要路徑。2019年，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)當(dāng)年股金分紅571.2億元，比2017年增加39.0%，累計(jì)股金分紅3 420億元。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化到組織成員，集體收益按股分紅，是提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、實(shí)現(xiàn)共同富裕遠(yuǎn)景目標(biāo)的有效方式。

（四）貢獻(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的“中國(guó)方案”

集體經(jīng)濟(jì)是中國(guó)特色的制度安排，是公有制經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的具體實(shí)現(xiàn)形式。創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，不僅將在以上方面帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的變化，而且將在世界范圍內(nèi)貢獻(xiàn)中國(guó)智慧與中國(guó)方案，拓寬發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的道路選擇。

我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展差異較大，探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展，本身就是對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化理論的豐富。從國(guó)際比較的視野來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，更多是在后工業(yè)化階段，通過(guò)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)的。創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，走城鄉(xiāng)融合的特色發(fā)展道路，可為廣大工業(yè)和城市基礎(chǔ)薄弱的發(fā)展中國(guó)家提供經(jīng)驗(yàn)啟示，拓寬其發(fā)展道路選擇。

三、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐探索

各地新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展“多點(diǎn)開(kāi)花”，已經(jīng)形成經(jīng)營(yíng)型、聯(lián)營(yíng)型、租賃型、服務(wù)型和黨建型等發(fā)展模式。不同發(fā)展模式存在各自的比較優(yōu)勢(shì)，在推廣上也面臨著不同的約束條件和適應(yīng)范圍。

（一）經(jīng)營(yíng)型集體經(jīng)濟(jì)

經(jīng)營(yíng)型集體經(jīng)濟(jì)是集體經(jīng)濟(jì)組織立足本地優(yōu)勢(shì)和資源稟賦，獨(dú)立開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。在鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)加快融合發(fā)展的背景下，經(jīng)營(yíng)型集體經(jīng)濟(jì)的業(yè)務(wù)范圍不再局限于種植業(yè)、畜牧業(yè)等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，而是拓展到休閑觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

經(jīng)營(yíng)型集體經(jīng)濟(jì)能夠發(fā)揮的社會(huì)效益明顯，但面臨的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高。集體經(jīng)濟(jì)在本地開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，能夠發(fā)揮吸引外出勞動(dòng)力回流的功能，助力鄉(xiāng)村人才振興。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等新興業(yè)態(tài)，有助于發(fā)揮產(chǎn)業(yè)振興和生態(tài)振興雙向促進(jìn)的協(xié)同效應(yīng)。在這種模式下，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)全部由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，一旦發(fā)生決策失誤或遭遇市場(chǎng)波動(dòng)，就可能難以實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)要求。

這一發(fā)展模式對(duì)當(dāng)?shù)貐^(qū)位條件和人才條件的要求較高，更適合城郊鄉(xiāng)村或集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)村。以鄉(xiāng)村文旅融合、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體為主要形式的經(jīng)營(yíng)型發(fā)展模式要突出當(dāng)?shù)靥厣?，在交通便利程度、工業(yè)和城市發(fā)展基礎(chǔ)等區(qū)位條件上的要求較高。從實(shí)現(xiàn)要素組合配置的角度來(lái)看，經(jīng)營(yíng)型集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展績(jī)效和鄉(xiāng)村人才緊密掛鉤。除需要有能力的村干部帶頭人之外，還需要有以職業(yè)經(jīng)理為基礎(chǔ)的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)開(kāi)展運(yùn)營(yíng)，以此提升管理效率和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力[11]。從區(qū)位條件和人才條件兩方面看，經(jīng)營(yíng)型發(fā)展模式更適合城郊鄉(xiāng)村或集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)村。

（二）聯(lián)營(yíng)型集體經(jīng)濟(jì)

聯(lián)營(yíng)型集體經(jīng)濟(jì)是在實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)和外部資源有機(jī)結(jié)合的基礎(chǔ)上，聯(lián)合開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。具體來(lái)看，聯(lián)營(yíng)型集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展路徑既包括以集體土地參股參辦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或工商企業(yè)，又包括整合碎片化的涉農(nóng)資金，入股其他市場(chǎng)主體開(kāi)展聯(lián)合經(jīng)營(yíng)。后一種路徑是中西部地區(qū)普遍采用的發(fā)展模式，更能突出反映聯(lián)營(yíng)型集體經(jīng)濟(jì)的主要特點(diǎn)。河南省濮陽(yáng)市范縣孫莊村整合利用財(cái)政資金共160萬(wàn)元，與當(dāng)?shù)氐氖称菲髽I(yè)聯(lián)合創(chuàng)辦食品加工廠，約定盈利額的10%歸集體經(jīng)濟(jì)。甘肅省蘭州市榆中縣咸水岔村整合利用財(cái)政資金90萬(wàn)元，入股當(dāng)?shù)厝馀ｐB(yǎng)殖專業(yè)合作社，約定每年的收益率為8%。

聯(lián)營(yíng)型集體經(jīng)濟(jì)能夠整合多方的實(shí)力和優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，但能夠發(fā)揮的社會(huì)效益有限。與經(jīng)營(yíng)型集體經(jīng)濟(jì)相比，聯(lián)營(yíng)型發(fā)展模式能夠通過(guò)要素聯(lián)結(jié)、入股參股的方式共享其他市場(chǎng)主體和其他地區(qū)的增值收益。同時(shí)，避免了可能形成的沉沒(méi)固定資產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織和其他市場(chǎng)主體共同承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，更能實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)要求。但整合資金參股入股其他市場(chǎng)主體的發(fā)展模式，可能難以充分發(fā)揮吸引外出勞動(dòng)力回流等社會(huì)效益。

從適應(yīng)范圍來(lái)看，聯(lián)營(yíng)型發(fā)展模式對(duì)人才和資金的要求高，更適合鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣。整合資金參股入股其他市場(chǎng)主體的發(fā)展模式突破了經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的空間邊界，受到本地區(qū)位條件的限制較少。但聯(lián)營(yíng)型發(fā)展模式在資金條件上的要求更高，也需要有社會(huì)資源豐富、能夠連接其他市場(chǎng)主體的鄉(xiāng)村人才，如第一書(shū)記、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才等。與其他地區(qū)相比，鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣在財(cái)政資金上更有優(yōu)勢(shì)，也將成為各類人才下鄉(xiāng)入鄉(xiāng)的重點(diǎn)地區(qū)，更適合發(fā)展聯(lián)營(yíng)型集體經(jīng)濟(jì)。

（三）租賃型集體經(jīng)濟(jì)

租賃型集體經(jīng)濟(jì)是集體經(jīng)濟(jì)組織在整合利用土地資源或投資建設(shè)廠房園區(qū)的基礎(chǔ)上，盤(pán)活集體資源資產(chǎn)并獲得租金收入的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在集體資產(chǎn)量化到組織成員的基礎(chǔ)上，租賃收入的分配更加規(guī)范合理。

租賃型集體經(jīng)濟(jì)的收益穩(wěn)定且風(fēng)險(xiǎn)較小，但對(duì)農(nóng)村集體內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的激勵(lì)有限。租賃型集體經(jīng)濟(jì)不直接面對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，租金形式的收益穩(wěn)定且風(fēng)險(xiǎn)較小，更能實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值。其他市場(chǎng)主體租入集體資源性、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也能發(fā)揮帶動(dòng)就業(yè)等其他經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。但長(zhǎng)期依賴租賃型發(fā)展模式下的租金收入，不能充分激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，難以有效提升集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)管理和治理能力。

租賃型發(fā)展模式更依賴當(dāng)?shù)氐膮^(qū)位條件，適合交通便利、周邊工業(yè)與城市發(fā)展基礎(chǔ)好的鄉(xiāng)村。租賃型發(fā)展模式與當(dāng)?shù)氐娜瞬艞l件基本脫鉤，只要市場(chǎng)主體按期繳納租金，就能夠獲得穩(wěn)定可觀的收益。但面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體出租耕地，要求當(dāng)?shù)氐牡匦纹教?、地塊規(guī)則;面向工商企業(yè)出租廠房或建設(shè)用地，要求以一定的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)。同時(shí)，兩類具體模式都要求有比較便利的交通條件。

（四）服務(wù)型集體經(jīng)濟(jì)

服務(wù)型集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村集體利用自身的地緣優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，為農(nóng)民和其他市場(chǎng)主體提供生產(chǎn)性服務(wù)并獲取收益的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。當(dāng)前，服務(wù)型集體經(jīng)濟(jì)的業(yè)務(wù)范圍以農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹鳎饕菫檗r(nóng)戶提供生產(chǎn)資料、耕種防收環(huán)節(jié)的生產(chǎn)托管等農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，在服務(wù)小農(nóng)戶的同時(shí)增加集體收入。

服務(wù)型集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)有限，也能夠增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌功能。面向小農(nóng)戶開(kāi)展以生產(chǎn)托管為主要形式的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，對(duì)實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)的節(jié)本增效、保障國(guó)家糧食安全具有重要意義。在提供農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的過(guò)程中，農(nóng)民與集體的利益聯(lián)結(jié)更加緊密，能夠提高農(nóng)民的集體意識(shí)。同時(shí)，服務(wù)型集體經(jīng)濟(jì)不直接面對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，能夠獲得的收益比較穩(wěn)定。但合作社、企業(yè)和農(nóng)業(yè)服務(wù)專業(yè)戶同樣是開(kāi)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的市場(chǎng)主體，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)需要在比較激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中明確優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域和優(yōu)勢(shì)環(huán)節(jié)，否則容易被其他市場(chǎng)主體替代。

服務(wù)型發(fā)展模式在區(qū)位條件和人才條件上的要求不高，可推廣性更強(qiáng)。各地普遍面臨小農(nóng)戶的強(qiáng)大需求，發(fā)展服務(wù)型集體經(jīng)濟(jì)有相對(duì)廣闊的農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場(chǎng)。同時(shí)，服務(wù)型發(fā)展模式基本與本地的交通便利程度、工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)等區(qū)位條件脫鉤，并且還可以進(jìn)一步拓寬服務(wù)半徑，提供跨區(qū)作業(yè)服務(wù)。盡管服務(wù)型發(fā)展模式也需要有農(nóng)機(jī)手等專業(yè)技術(shù)人才的支撐，但整體要求不高，更適合集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和特色資源較少的集體經(jīng)濟(jì)薄弱村和典型農(nóng)業(yè)村。

（五）黨建型集體經(jīng)濟(jì)

黨建型集體經(jīng)濟(jì)是以黨建為紐帶，以“村村聯(lián)合”“人才帶動(dòng)”等方式發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。其主要路徑可以概括為：一是不同集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)村村聯(lián)合、結(jié)對(duì)幫扶等方式實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展;二是動(dòng)員和選拔有能力、有思路的各類人才充實(shí)到農(nóng)村基層黨組織，以人才振興帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)振興。

浙江金華市婺城區(qū)85個(gè)村整合利用各類資金共6 800萬(wàn)元，以“飛地抱團(tuán)”形式入股發(fā)展可供10個(gè)左右汽摩配小微企業(yè)入駐的創(chuàng)業(yè)園項(xiàng)目，村均年經(jīng)營(yíng)性收入超過(guò)5萬(wàn)元。安徽亳州市譙城區(qū)牛集鎮(zhèn)在強(qiáng)化黨支部統(tǒng)領(lǐng)作用的基礎(chǔ)上，推行“鄉(xiāng)土人才+基地+農(nóng)戶”模式，共吸引優(yōu)秀人才100余人回流，發(fā)動(dòng)近200人參與領(lǐng)辦集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，極大改善了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才條件和資金條件。

黨建型集體經(jīng)濟(jì)能夠發(fā)揮的社會(huì)效益明顯。通過(guò)開(kāi)展“強(qiáng)弱互補(bǔ)”“弱弱抱團(tuán)”等方式，黨建型發(fā)展模式為破解“無(wú)區(qū)位、無(wú)資金、無(wú)產(chǎn)業(yè)”等集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型難題提供了思路。同時(shí)，黨建型發(fā)展模式是協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興和組織振興的有效路徑，也是推動(dòng)區(qū)域內(nèi)協(xié)同發(fā)展和共同富裕的重要方式。但黨建型集體經(jīng)濟(jì)面臨的關(guān)鍵難題是要在眾多的農(nóng)村集體之間，構(gòu)建起既能調(diào)動(dòng)各方面積極性又能避免區(qū)域內(nèi)兩極分化的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

在推廣適應(yīng)上，各鄉(xiāng)村都想謀求集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，容易形成發(fā)展黨建型集體經(jīng)濟(jì)的一致目標(biāo)，有更強(qiáng)的推廣復(fù)制性。黨建型發(fā)展模式對(duì)本地區(qū)位條件的要求比較低，但對(duì)“領(lǐng)頭雁”式的人才要求高，需要有鄉(xiāng)村黨政人才、村黨組織帶頭人的支撐。

綜合來(lái)看，以上五類新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的比較優(yōu)勢(shì)和適應(yīng)范圍如表3（下頁(yè)）所示。

四、創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨的問(wèn)題

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成效顯著，但整體上仍處于起步階段。一方面，對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)還有待深化，特別是與其他市場(chǎng)主體的關(guān)系不夠明確;另一方面，還面臨著如區(qū)位條件、人才條件上的約束。主客觀兩方面的因素，使新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在發(fā)展規(guī)模、發(fā)展定位和發(fā)展質(zhì)量上還面臨著一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

（一）集體經(jīng)濟(jì)仍需跳出“改革—掛牌”的形式邏輯

到2020年底，全國(guó)53萬(wàn)個(gè)村完成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，超過(guò)50萬(wàn)個(gè)村認(rèn)領(lǐng)集體經(jīng)濟(jì)組織登記證書(shū)。但回顧集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷史不難發(fā)現(xiàn)，常有一些地區(qū)存在“跟風(fēng)”后“掛牌”的情況[12]。開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革、成立股份經(jīng)濟(jì)合作社是動(dòng)力和路徑，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)才是根本目的。

從整體來(lái)看，集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”占50%以上。2012—2016年，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展勢(shì)頭微弱，經(jīng)營(yíng)收益5萬(wàn)元以上村的占比僅從21.6%提高到25.1%。2016年以來(lái)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革持續(xù)深化，帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。到2019年，這一比例達(dá)到42.3%，比2016年提高了17.2個(gè)百分點(diǎn)。但與此同時(shí)，仍有超過(guò)50%的集體經(jīng)濟(jì)組織是沒(méi)有收益或收益低于5萬(wàn)元的“空殼村”。發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，首先面臨著如何跳出“改革—掛牌”的形式邏輯，實(shí)質(zhì)性推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，最終減少甚至消除“空殼村”的問(wèn)題。

分區(qū)域來(lái)看，西部、東北地區(qū)的發(fā)展短板明顯。如表4（下頁(yè)）所示，2019年西部地區(qū)、東北地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”占比分別下降至72.6%和62.0%，但仍高于全國(guó)57.7%的平均水平。相比之下，西部地區(qū)、東北地區(qū)普遍缺少集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，是典型的農(nóng)區(qū)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱地區(qū)。在繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，特別要重視各類發(fā)展模式在西部地區(qū)、東北地區(qū)的有效推廣和應(yīng)用，縮小與東部、中部地區(qū)的發(fā)展差距。

（二）增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌功能的難題尚未破解

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革增強(qiáng)了集體經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌功能，但“分得充分、統(tǒng)得不夠”的問(wèn)題仍然存在，集體經(jīng)濟(jì)服務(wù)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)的能力還有待增強(qiáng)。

在發(fā)揮統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能上，以開(kāi)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)為例，2019年農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織平均服務(wù)小農(nóng)戶107戶。與企業(yè)、合作社相比，集體經(jīng)濟(jì)面向小農(nóng)戶的服務(wù)能力還有待增強(qiáng)，特別是提供服務(wù)的范圍有待拓展。從橫向來(lái)看，針對(duì)非糧食作物的服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量還有待提高;從縱向來(lái)看，面向產(chǎn)前、產(chǎn)后環(huán)節(jié)提供服務(wù)的能力還有不足。除面向小農(nóng)戶提供社會(huì)化服務(wù)之外，集體經(jīng)濟(jì)在銜接小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)上的實(shí)現(xiàn)形式還應(yīng)更加多樣。

在發(fā)揮統(tǒng)籌農(nóng)村建設(shè)的功能上，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新階段，將有大量來(lái)自國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人的資源下鄉(xiāng)。但從整體來(lái)看，集體經(jīng)濟(jì)承接利用好下鄉(xiāng)資源的統(tǒng)籌能力仍有不足，各類要素在向鄉(xiāng)村流動(dòng)的過(guò)程中缺少落腳點(diǎn)，外部資本不愿進(jìn)入、財(cái)政資金不知投向誰(shuí)的問(wèn)題仍然存在。

（三）集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)定位亟待明晰

2020年審議通過(guò)的《民法典》明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人為特別法人。在具體執(zhí)行上，縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放登記證書(shū)，并賦予統(tǒng)一社會(huì)信用代碼。盡管這從法律層面和操作層面賦予了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織比較明確的市場(chǎng)主體身份，但集體經(jīng)濟(jì)組織與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、工商企業(yè)等其他市場(chǎng)主體存在具體業(yè)務(wù)上的交叉和競(jìng)爭(zhēng)，其在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的市場(chǎng)定位還應(yīng)更加清晰明確。

在聯(lián)營(yíng)型、租賃型發(fā)展模式下，集體經(jīng)濟(jì)組織與其他市場(chǎng)主體之間形成了比較緊密和明確的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)上的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系不明顯。集體經(jīng)濟(jì)組織更多扮演了要素供給者的角色，更多承擔(dān)了為其他市場(chǎng)主體提供服務(wù)的功能，市場(chǎng)定位比較明確。

但在經(jīng)營(yíng)型、服務(wù)型發(fā)展模式下，一方面，各類工商企業(yè)“擠壓”了集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展空間;另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)也容易被各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體替代。2019年，共有6.3萬(wàn)個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，占社會(huì)化服務(wù)組織總量的7.1%，占集體經(jīng)濟(jì)組織總量的10%左右，多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織以開(kāi)展“居間”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)服務(wù)為主。與其他市場(chǎng)主體相比，集體經(jīng)濟(jì)組織還承擔(dān)著提供和保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的職能，這強(qiáng)調(diào)了集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是收益穩(wěn)定且低風(fēng)險(xiǎn)的。就經(jīng)營(yíng)型、服務(wù)型集體經(jīng)濟(jì)而言，在有限的經(jīng)營(yíng)范圍中，還應(yīng)更加明確新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在哪些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、哪些環(huán)節(jié)具有比較優(yōu)勢(shì)，更有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）集體經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)仍有待優(yōu)化

目前，多數(shù)地區(qū)已經(jīng)成立集體經(jīng)濟(jì)股份合作社。但在生產(chǎn)關(guān)系更加清晰、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)上，作為上層建筑的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)仍有優(yōu)化改進(jìn)的空間。發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不僅要重視產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的現(xiàn)代化，而且要補(bǔ)齊治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)管理體制上的短板。具體體現(xiàn)在：一是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理人才隊(duì)伍薄弱。當(dāng)前，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理隊(duì)伍出現(xiàn)行政力量不足、公益職責(zé)懸空、鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量分散的問(wèn)題。擅長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)管理的集體經(jīng)濟(jì)帶頭人、以職業(yè)經(jīng)理為基礎(chǔ)的專業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)的人才缺口較大。二是決策和監(jiān)督機(jī)制落實(shí)不充分。一些集體經(jīng)濟(jì)組織在股民民主表決的決策機(jī)制上落實(shí)不充分，還存在過(guò)去干部家長(zhǎng)式?jīng)Q策的現(xiàn)象。在對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督上，2019年中部、西部、東北地區(qū)年內(nèi)平均公開(kāi)農(nóng)村財(cái)務(wù)3.5次、3.9次、3.9次，低于東部地區(qū)6.7次和全國(guó)4.8次的平均水平。三是經(jīng)營(yíng)管理體制有待完善。以會(huì)計(jì)核算體系為例，集體經(jīng)濟(jì)組織目前執(zhí)行的仍是2004年制定的《村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度》;在硬件方面，2019年全國(guó)仍有36.2%的行政村尚未實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)電算化，集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)代化水平仍有提升空間。

（五）集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題亟待重視

經(jīng)過(guò)多年探索，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)積累一些典型發(fā)展模式，并且還將進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)新。但與此同時(shí)，一些風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也不斷暴露出來(lái)，給農(nóng)業(yè)農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

從集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)負(fù)債率來(lái)看，2017—2019年，全國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)負(fù)債率由40.3%下降至35.5%。但如圖1所示，相比之下，東部地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)負(fù)債率相對(duì)較高，連續(xù)多年保持在42%的水平上。一些地區(qū)在壯大集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模的同時(shí)，還要更加注重防范和化解鄉(xiāng)村債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一些地區(qū)在引入工商資本下鄉(xiāng)的過(guò)程中，對(duì)集體資產(chǎn)的管護(hù)不足，存在集體資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。

從集體經(jīng)濟(jì)在土地流轉(zhuǎn)上面臨的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，一些集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之后的監(jiān)管缺位，存在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體違規(guī)變更耕地用途、違約變更種植品種的情況，導(dǎo)致耕地利用的“非農(nóng)化”“非糧化”。更有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“跑路”的情況發(fā)生，使農(nóng)民的合理利益受損，也給保障國(guó)家糧食安全帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。

五、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想

針對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨的發(fā)展規(guī)模不大、定位不明、質(zhì)量不高的問(wèn)題，綜合考慮到2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想應(yīng)在發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展思路和重點(diǎn)任務(wù)上更加明確。

（一）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)

對(duì)標(biāo)2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)，結(jié)合上述具體發(fā)展模式，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)當(dāng)主要包含以下方面：

一是市場(chǎng)定位更加清晰，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他市場(chǎng)主體的聯(lián)動(dòng)發(fā)展格局基本形成。就聯(lián)營(yíng)型、租賃型集體經(jīng)濟(jì)而言，集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)其他市場(chǎng)主體的能力增強(qiáng)，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制更加完善。就經(jīng)營(yíng)型、服務(wù)型集體經(jīng)濟(jì)而言，集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)定位更加清晰，在區(qū)域性、綜合性經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域上的比較優(yōu)勢(shì)更加明確，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)。

二是發(fā)展能力穩(wěn)步提高，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式更加多元多樣、可持續(xù)發(fā)展機(jī)制普遍建立。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展面臨的交通約束和人才約束進(jìn)一步緩解，農(nóng)村集體的資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展模式更加多元多樣。具有農(nóng)村集體特色、反映農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求的現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)制度建立完善，集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制普遍建立，集體資產(chǎn)的保值增值能力明顯增強(qiáng)。

三是經(jīng)濟(jì)實(shí)力持續(xù)增強(qiáng)，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要支撐。結(jié)合2012年以來(lái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)（見(jiàn)圖2），其在經(jīng)濟(jì)實(shí)力方面的遠(yuǎn)景目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是，到2035年，集體經(jīng)濟(jì)組織的平均收益基本實(shí)現(xiàn)比2020年翻一番，達(dá)到平均每村80萬(wàn)元以上，經(jīng)營(yíng)收益5萬(wàn)元以上的集體經(jīng)濟(jì)組織占比達(dá)到70%～80%。集體經(jīng)濟(jì)在不同區(qū)域間的發(fā)展差距持續(xù)縮小，西部地區(qū)和東北地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”明顯減少，接近全國(guó)的平均水平。

四是統(tǒng)籌功能充分實(shí)現(xiàn)，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為銜接小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要紐帶、承接各類資源下鄉(xiāng)的重要平臺(tái)。集體經(jīng)濟(jì)組織面向小農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的能力增強(qiáng)、質(zhì)量提高，平均服務(wù)規(guī)模達(dá)到合作社的水平，與企業(yè)的服務(wù)能力差距進(jìn)一步縮小。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)糧食作物的面積維持在50%以上，節(jié)本增效功能更加明顯，為保障國(guó)家糧食安全貢獻(xiàn)力量。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為各類資源下鄉(xiāng)的落腳點(diǎn)，在公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)上的支出持續(xù)增加，在公共事業(yè)等非經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的支撐作用增強(qiáng)，服務(wù)農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民生活的能力明顯提高。

（二）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展思路

發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性任務(wù)，對(duì)標(biāo)以上發(fā)展目標(biāo)，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展思路主要包括：

一是以服務(wù)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代為戰(zhàn)略方向。把發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為重要抓手，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。將創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為提高農(nóng)民收入的重要路徑，補(bǔ)齊共同富裕的鄉(xiāng)村短板。

二是以新發(fā)展理念為戰(zhàn)略指南。立足全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的新階段，落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念。將創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為構(gòu)建新發(fā)展格局的重要組成部分，暢通“雙循環(huán)”在鄉(xiāng)村的堵點(diǎn)和斷點(diǎn)。

三是以科學(xué)界定發(fā)展定位為戰(zhàn)略基礎(chǔ)。在法律層面，對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)在機(jī)制、成員權(quán)利等方面予以更加明確的規(guī)范。在市場(chǎng)層面，立足新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面探索其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的比較優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)定位。

四是以持續(xù)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)為戰(zhàn)略重點(diǎn)。按照既能體現(xiàn)集體優(yōu)越性又能調(diào)動(dòng)各方面積極性的要求，圍繞完善組織章程、落實(shí)民主決策與監(jiān)督、完善收益分配制度等重點(diǎn)方面，健全符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理體系。同時(shí)，以優(yōu)化新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的治理結(jié)構(gòu)為契機(jī)，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)任務(wù)

結(jié)合前文主要研究結(jié)論，今后一段時(shí)期內(nèi)創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)任務(wù)主要包括以下方面（見(jiàn)圖3）：

一是繼續(xù)完善新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的頂層設(shè)計(jì)，做好改革和立法的相關(guān)工作。繼續(xù)推進(jìn)有集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，特別是脫貧地區(qū)開(kāi)展股份合作制改革，實(shí)現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東。對(duì)已經(jīng)完成股份合作制改革的集體經(jīng)濟(jì)組織，要及時(shí)做好登記賦碼和證書(shū)發(fā)放工作。繼續(xù)深入研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，指導(dǎo)有條件的地方開(kāi)展先行立法，將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的各項(xiàng)成果法制化。

二是推動(dòng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。各地應(yīng)當(dāng)參照《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》，指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織制定或完善章程。落實(shí)好涉及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、關(guān)乎組織成員利益的重大事項(xiàng)股民民主決策表決機(jī)制。修訂完善新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，加快建設(shè)規(guī)范化、信息化的集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺(tái)。健全完善新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配制度，因地制宜確定公積金、公益金的提取比例。

三是深化部門間的協(xié)同協(xié)作，綜合強(qiáng)化新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的外部支持。“要想富，先修路”的觀點(diǎn)仍不過(guò)時(shí)，要繼續(xù)以建設(shè)“農(nóng)村四好公路”為切入點(diǎn)，提高農(nóng)村公路的網(wǎng)絡(luò)化水平，破解新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展面臨的“硬約束”。優(yōu)先向集體經(jīng)濟(jì)薄弱村選派駐村第一書(shū)記和工作隊(duì)，完善對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織人才的激勵(lì)機(jī)制，緩解人才方面的“軟約束”。落實(shí)好新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，完善金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)融資、擔(dān)保等政策。

四是重點(diǎn)增強(qiáng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌功能，提高服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的能力。繼續(xù)增強(qiáng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面向小農(nóng)戶提供社會(huì)化服務(wù)的能力，針對(duì)重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的關(guān)鍵和薄弱環(huán)節(jié)，拓寬服務(wù)范圍、提高服務(wù)質(zhì)量。支持新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在尊重成員意愿的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一組織開(kāi)展耕地整理并進(jìn)行對(duì)外招標(biāo)承包，重點(diǎn)增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之后的監(jiān)督管理，制止“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。支持新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)股份合作、租賃等形式，參與農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治等鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)，并根據(jù)不同投資來(lái)源和有關(guān)規(guī)定加強(qiáng)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的統(tǒng)一運(yùn)行管護(hù)。

六、推動(dòng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的政策建議

面向“十四五”時(shí)期和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，創(chuàng)新發(fā)展以股份經(jīng)濟(jì)合作社為主要組織形式、兼具經(jīng)濟(jì)實(shí)力和治理效益的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，具有重要的現(xiàn)實(shí)和理論意義。針對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨的發(fā)展規(guī)模不大、定位不明、質(zhì)量不高的問(wèn)題，今后的重點(diǎn)任務(wù)是要繼續(xù)做好改革與立法的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，綜合強(qiáng)化其外部支持并重點(diǎn)增強(qiáng)統(tǒng)籌功能。推動(dòng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展，應(yīng)從如下方面著手：

第一，因地制宜深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，鞏固改革成果。繼續(xù)推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，加強(qiáng)對(duì)改革進(jìn)展緩慢地區(qū)的指導(dǎo)力度。率先完成改革的地區(qū)，應(yīng)將改革的重點(diǎn)因地制宜地轉(zhuǎn)移到探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式上，注重發(fā)揮基礎(chǔ)條件好、組織能力強(qiáng)的集體經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)作用。組織開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的“回頭看”工作，對(duì)前期改革工作進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，規(guī)范提升。

第二，持續(xù)提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平，緩解新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)約束。集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)的公共事業(yè)責(zé)任對(duì)控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)提出了較高要求，同時(shí)也限制了其經(jīng)營(yíng)范疇。推動(dòng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的多元多樣發(fā)展，除了緩解其在交通條件和人才條件上面臨的約束外，一種可能的路徑是持續(xù)提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化水平，減輕其公共事業(yè)負(fù)擔(dān)。圍繞教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等重點(diǎn)領(lǐng)域，繼續(xù)明確基本公共服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。促進(jìn)基本公共服務(wù)資源向農(nóng)村覆蓋，持續(xù)增加各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的支持。

第三，總結(jié)推廣服務(wù)型、黨建型集體經(jīng)濟(jì)的主要經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展路徑。與其他新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式相比，服務(wù)型、黨建型發(fā)展模式更適合在集體經(jīng)濟(jì)薄弱村和典型農(nóng)業(yè)村開(kāi)展。應(yīng)進(jìn)一步總結(jié)推廣兩類新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的主要經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展路徑，為中西部地區(qū)發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提供發(fā)展思路和道路選擇。

第四，加強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)管理。對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，做好持有股權(quán)的價(jià)值評(píng)定。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)負(fù)債情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，注重防范化解鄉(xiāng)村債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)各類返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的市場(chǎng)主體進(jìn)行資格審查，防止本地巨頭、外來(lái)資本借發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)之名侵吞集體資產(chǎn)，重點(diǎn)防范集體土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。 [Reform]

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Strategic Conception and Policy Optimization of Innovative Development of New Rural Collective Economy

GAO Ming? WEI Jia-shuo? SONG Hong-yuan

Abstract： Currently， the new rural collective economy has formed the main development models of independent operation， joint operation， leasing， servicing and party building， but it still faces the problems of small scale， unclear positioning and low quality. Facing the long-term goal of basically realizing the modernization of agriculture and rural areas in 2035， the innovative development of new rural collective economy should adhere to the new development concept， complete the top-level design of reform and legislation， optimize the internal governance structure， comprehensively strengthen its external support， and focus on enhancing the overall planning function. Promoting the new rural collective economy to become the support for agricultural and rural modernization， the link between small farmers and modern agricultural development， and the platform to undertake all kinds of resources to the countryside.

Key words： new rural collective economy; the reform of rural collective property right system; rural revitalization