PPP模式在小浪底北岸灌區(qū)工程中的應(yīng)用

康鳴雷

(河南省水利廳，河南 鄭州 450003)

0 前言

水利是國民經(jīng)濟(jì)的命脈。作為工農(nóng)業(yè)發(fā)展與城鄉(xiāng)人民安全的保障，作為社會發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，水利工程建設(shè)歷來受到黨和國家的高度重視，然而，隨著水利事業(yè)的快速發(fā)展，社會發(fā)展對水利工程建設(shè)的需求量持續(xù)走高，傳統(tǒng)的建管模式和融資模式已經(jīng)不能滿足社會急速增長的發(fā)展需求，升級管理方式，創(chuàng)新融資模式，顯得非常迫切。文章以小浪底北岸灌區(qū)為例，從項目全生命周期的視角分析了PPP模式在水利工程建設(shè)中的應(yīng)用。

1 工程概況

此工程是國務(wù)院確定的172項節(jié)水供水重大水利項目之一，是河南省首批采用PPP融資模式的省管水利工程之一。該工程涉及焦作市的沁陽市、溫縣、孟州市、武陟縣和濟(jì)源示范區(qū)，控制土地面積624 km2。工程引水水源為小浪底水庫，屬大(2)型灌區(qū)，設(shè)計灌溉面積3.40萬hm2，補(bǔ)源面積1.33萬hm2，工程布置灌溉渠系32條，總長325 km。工程建成后，將對打造河南省黃河北岸清水走廊、提升區(qū)域水資源配置能力、減少地下水開采、發(fā)展灌溉、改善區(qū)域用水緊缺等方面的發(fā)揮重要作用。

2 引入PPP融資模式運作的必要性、可行性分析

PPP模式是指政府與社會資本之間，為了提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建立的“合作共贏、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的合作機(jī)制。采用PPP模式建設(shè)符合國家政策精神和河南省委、省政府的戰(zhàn)略部署，有利于緩解財政壓力、降低政府債務(wù)風(fēng)險、拓寬融資渠道。

2.1 采用PPP模式的必要性

利用PPP模式可拓寬融資渠道，有效降低政府財政壓力，提高政府管理效率。

小浪底北岸灌區(qū)工程具有工程量大，投資體量大，建設(shè)管理難度大等特點，若采用傳統(tǒng)政府采購模式，河南省財政部門將需配套20億元的財政資金，行業(yè)主管部門將需投入大量的管理人員。若采用PPP模式，河南省將需配套3.60億元財政資金，行業(yè)主管部門也將不需單獨設(shè)立項目建設(shè)管理部門，僅需對社會資本方履行監(jiān)管職責(zé)。

提高項目建設(shè)與運營效率，降低成本。該工程通過引入社會資本的模式，社會資本方負(fù)責(zé)項目的投資、建設(shè)和運營，避免了片面強(qiáng)調(diào)降低某單個環(huán)節(jié)的成本，轉(zhuǎn)而采用創(chuàng)新、自我施壓等方式優(yōu)化設(shè)計方案，降低項目投資，科學(xué)配置資源、合理分配風(fēng)險，實現(xiàn)從建設(shè)期到運營期項目整體成本最低，政府方和社會資本方形成共贏局面。

PPP融資模式有助于控制項目風(fēng)險。采用PPP模式運營，政府方負(fù)責(zé)前期規(guī)劃、設(shè)計，負(fù)責(zé)維護(hù)、促進(jìn)公共利益，為項目風(fēng)險防范提供有力保障；社會資本方承擔(dān)項目投資、融資、建設(shè)、運營等風(fēng)險，合作雙方目標(biāo)一致，共同降低項目總體風(fēng)險。

2.2 采用PPP模式的可行性

引入PPP模式政策、法律上可行。自20世紀(jì)90年代以來，中國陸續(xù)頒布一系列基礎(chǔ)設(shè)施投融資政策，為水利建設(shè)項目引入PPP融資模式奠定了重要的政策法律基礎(chǔ)。2004年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，引導(dǎo)民間資本以合資、獨資等方式參與公益事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)；2015年，財政部等三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)的實施意見》，意見為推動PPP模式在水利工程建設(shè)中的應(yīng)用指明了方向。

社會資本具有足夠的投資實力和投資意愿。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合國力的提升，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸壯大。據(jù)國家統(tǒng)計局資料顯示，從1998-2008年，固定資產(chǎn)投資的比例構(gòu)成中，民營資本的投資比例已由13%提升到25%，民營資本對于參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有著極高的熱情。此外，小浪底北岸灌區(qū)工程在投入運營之后能夠提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流，這無疑對社會資本有很強(qiáng)的吸引力。

項目政府支出財政可承受。該項目全生命周期內(nèi)，每年需要的省級財政預(yù)算支出占河南省一般公共預(yù)算支出的比例均低于10%，滿足《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的要求。從行業(yè)平衡性評估結(jié)果和河南省財政支出能力評估結(jié)果看，小浪底北岸灌區(qū)工程PPP項目運營期政府支出責(zé)任財政可承受。

水利工程PPP項目有經(jīng)驗可借鑒。水利工程建設(shè)項目作為采取PPP融資模式建設(shè)的典型領(lǐng)域，隨著新疆阿克加孜克水庫、陜西南溝門水利樞紐工程、海南?？谑心隙山こ?、山東省濟(jì)寧市湖水東調(diào)灌區(qū)高效節(jié)水灌溉項目、四川大橋水庫灌區(qū)二期等PPP示范項目投入建設(shè)，河南省也有賈魯河治理、新蔡縣水系聯(lián)通項目等PPP項目落地實施，有相對成熟的歷史經(jīng)驗可以借鑒。

3 小浪底北岸灌區(qū)PPP項目運作方式

工程由河南省人民政府授權(quán)河南省豫北水利工程管理局作為實施機(jī)構(gòu)，代表政府方負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作；項目公司是由社會資本方組成的河南水投小浪底北岸灌區(qū)工程有限公司。PPP項目總投資32.32億元，其中，中央和省級財政投資12.07萬元，社會資本方投資20.25億元，采取BOT(建設(shè)-運營-移交)方式運作。項目分兩期實施，一期工程由濟(jì)源示范區(qū)組織實施，批復(fù)投資4.94億元，2012年開工建設(shè)，打包納入PPP項目；二期工程為新建工程，批復(fù)投資26.75億元，2019年開工建設(shè)，工期32個月。項目合作年限為33 a，其中一期建設(shè)期1 a，運營維護(hù)期32 a；二期建設(shè)期3 a，運營維護(hù)期30 a。

項目采用的回報機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助。項目公司運營前期達(dá)產(chǎn)率較低時，收益不足以滿足項目公司正常運營要求，由省政府在項目公司前期達(dá)產(chǎn)率不足時對本項目提供可行性缺口補(bǔ)助，缺口補(bǔ)助年限為9 a，補(bǔ)貼后項目收益水平達(dá)到現(xiàn)今社會資本參與PPP項目正常收益水平。

項目使用者付費收入來源主要是城市供水、農(nóng)業(yè)灌溉用水、鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)水供水等。供水水價實行政府定價，項目公司無自主定價權(quán)，以河南省政府批復(fù)的實施方案中水價及水量所確定的使用者付費作為超額收益分配基數(shù)，若執(zhí)行水價及供水水量超過本方案使用者付費基數(shù)所對應(yīng)的數(shù)值產(chǎn)生的超額收益，則按照一定比例進(jìn)行分配(表1)。

表1 項目超額收益分配表

4 小浪底北岸灌區(qū)PPP項目風(fēng)險管理

小浪底北岸灌區(qū)PPP項目因投資金額較大、外部環(huán)境影響因素較多、合作周期較長、項目參與方眾多等原因，導(dǎo)致項目風(fēng)險源頭較多，風(fēng)險危害程度復(fù)雜，需要分類識別判斷，研究規(guī)避風(fēng)險的對策。

4.1 風(fēng)險識別

參照同類項目經(jīng)驗，可根據(jù)各類風(fēng)險的嚴(yán)重程度及發(fā)生概率大小，對小浪底北岸灌區(qū)PPP項目的各項風(fēng)險進(jìn)行判斷，此項目風(fēng)險主要分為政策與法律風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險、移交風(fēng)險、宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險和其他風(fēng)險。

4.2 風(fēng)險分配

政府部門委托產(chǎn)生的設(shè)計缺陷風(fēng)險、政府部門引起的設(shè)計變更風(fēng)險、拆遷征地風(fēng)險、政府部門造成的工期延誤風(fēng)險、移交后設(shè)施狀況風(fēng)險(缺陷責(zé)任期除外)等風(fēng)險源于政府的行為舉措，因此，這種風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由政府方承擔(dān)。

項目公司在建設(shè)、運營方面具有優(yōu)勢。因此，工程質(zhì)量風(fēng)險、施工安全風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、工程的管理風(fēng)險、項目公司原因產(chǎn)生的進(jìn)度延誤風(fēng)險、經(jīng)營管理風(fēng)險、輸水過程中的水質(zhì)風(fēng)險、移交前項目實體工程質(zhì)量風(fēng)險、移交后項目實體工程質(zhì)量(缺陷責(zé)任期內(nèi))風(fēng)險等由項目公司承擔(dān)。

不可抗力產(chǎn)生的工期延誤風(fēng)險、利率風(fēng)險、文物保護(hù)風(fēng)險、本級政府不可控的法律、政策變更風(fēng)險、自然或政治不可抗力風(fēng)險等則應(yīng)由政府方和社會資本方通過合理方式共同承擔(dān)。

5 小浪底北岸灌區(qū)PPP項目監(jiān)管與績效考核

5.1 項目監(jiān)管

科學(xué)的項目監(jiān)管是PPP項目成功的關(guān)鍵，小浪底北岸灌區(qū)PPP項目中政府方對項目公司實施三個緯度的監(jiān)管，一是河南省水利廳及省級其他有關(guān)廳局委對實施機(jī)構(gòu)和項目公司的行政監(jiān)管；二是項目實施機(jī)構(gòu)對項目公司的監(jiān)管：由政府方派駐項目公司一名監(jiān)事和一名董事參與、履行項目公司內(nèi)部決策的管控；三是通過中期評估、介入權(quán)和績效考核打分的聯(lián)動機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管。實施機(jī)構(gòu)在項目實施過程中從投資、建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量、安全、環(huán)保等方面行使具體的監(jiān)督、管理職能，確保項目順利實施，高效運作，從而實現(xiàn)政府、社會資本與社會公眾共贏。

5.2 績效考核

PPP項目順利進(jìn)行需要有系統(tǒng)、全面、科學(xué)的績效考核機(jī)制，為提供更加優(yōu)質(zhì)的政府公共服務(wù)，避免固化政府支出責(zé)任，此項目建立了完善的全生命周期的績效考核方式，涵蓋了項目建設(shè)期、運營維護(hù)期、移交績效考核，社會資本方根據(jù)考核結(jié)果獲取項目的合理回報。

建設(shè)期績效考核。在項目中，工程通過驗收是進(jìn)行可用性付費支付的前提，而支付金額則根據(jù)合同相關(guān)約定進(jìn)行。項目建設(shè)的過程中，豫北水利工程管理局按照合同有關(guān)約定，對項目綜合管理、建設(shè)安全、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、環(huán)境保護(hù)、進(jìn)度控制、技術(shù)創(chuàng)新等方面進(jìn)行考核?？己私Y(jié)果不合格的根據(jù)不同情況對項目公司進(jìn)行罰款，具體為：考核得分85分及以上，結(jié)果為合格；考核得分為85分以下的，處罰金額=3 000萬元×(1-建設(shè)期績效考核得分/85)。同時，考核得分在60分以下的考核結(jié)果為不合格。一次評價不及格，項目公司要提交書面說明并整改到位；連續(xù)二次評價不及格的，實施機(jī)構(gòu)可單方解除合同，由此造成的經(jīng)濟(jì)損失由項目公司承擔(dān)。

運營期績效考核。項目運營階段從基礎(chǔ)管理、組織管理、安全管理、運行管理、經(jīng)濟(jì)管理等方面進(jìn)行考核，每半年考核一次，考核小組根據(jù)每個績效指標(biāo)(警戒指標(biāo)除外)的影響程度合理分配權(quán)重分?jǐn)?shù)?？己私Y(jié)果的應(yīng)用為扣款制，對項目公司的扣款金額=(當(dāng)年可用性服務(wù)費+當(dāng)年運維績效服務(wù)費)×(1-當(dāng)年運維績效考核系數(shù))

運營維護(hù)績效考核系數(shù)見表2。

表2 運營維護(hù)績效考核系數(shù)表

續(xù)表

移交期績效考核。項目移交期主要進(jìn)行資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)可用、權(quán)利已交合法合規(guī)等方面的考核，根據(jù)考核分?jǐn)?shù)，政府部門向社會資本退還移交履約保函的不同比例。

6 結(jié)語

作為PPP模式在水利工程建設(shè)中應(yīng)用的典型案例，小浪底北岸灌區(qū)工程為PPP模式在水利工程中的成功應(yīng)用提供了經(jīng)驗參考。而水利工程建設(shè)工程量巨大、工期長、技術(shù)復(fù)雜、參與方眾多的特點，決定水利工程建設(shè)項目在使用PPP模式過程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實際，開創(chuàng)性地構(gòu)建管理框架，建立完善的風(fēng)險管控機(jī)制，充分發(fā)揮社會資本方的積極性，激發(fā)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)的活力。