國內(nèi)外水電工程移民利益分享經(jīng)驗與啟示

孫海兵 王文靜

摘要： 共享是中國新時代五大新發(fā)展理念之一，水電移民問題的核心是均衡利益分配，一些國家在水電移民利益分享方面積累了寶貴的經(jīng)驗。中國西南民族地區(qū)日益成為水電開發(fā)的主戰(zhàn)場，該地區(qū)兼具生態(tài)脆弱、文化敏感與人口貧困等特征，利益共享而非救濟式幫扶可能才是水電移民可持續(xù)生計的根本保障。在對中國移民利益分享現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，對一些具有代表性國家的移民利益分享方法加以介紹總結(jié)，并借鑒國外經(jīng)驗對今后中國水電移民利益分享方式、對象與法律保障等方面提出了優(yōu)化建議，以積極穩(wěn)妥推進(jìn)水電移民利益分享工作，構(gòu)建水電開發(fā)共商、共建、共贏的新局面。

關(guān) 鍵 詞： 水電工程; 移民; 利益分享; 共贏

中圖法分類號： ?D632.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： ?A

DOI： 10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.08.037

0 引 言

非自愿移民是一項涉及經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境、人口、民族、文化、宗教等諸領(lǐng)域的極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程[1]。水電移民（也稱水庫移民，簡稱移民）因其獨具的復(fù)雜性被稱為世界性難題，其核心內(nèi)容是利益公平分配。世界銀行移民政策要求移民能夠分享項目的效益。世界大壩委員會倡導(dǎo)的水電項目決策框架以公平、可持續(xù)性、效率、參與式?jīng)Q策與問責(zé)制等五大核心價值觀為基礎(chǔ)，并把獲得公眾接受、承認(rèn)權(quán)利與分享利益等列入水電開發(fā)的戰(zhàn)略重點[2]。Louis歸納總結(jié)出4種水電工程利益分享模式：安置補償、企業(yè)社會責(zé)任、社區(qū)發(fā)展基金、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費[3]。

中國是水旱災(zāi)害頻發(fā)的國家，也是一個能源短缺的國家，在水利水電建設(shè)為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐的同時，由于不可避免地征收農(nóng)地導(dǎo)致大量移民搬遷。目前中國已是世界上水利水電工程建設(shè)規(guī)模最大、水庫移民人數(shù)最多的國家。2006年中國頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》并于2017年做了修改，其中征地補償價格提高、移民安置區(qū)和受益地區(qū)優(yōu)先吸收符合條件的移民就業(yè)、加強對移民的科學(xué)文化知識和實用技術(shù)的培訓(xùn)等規(guī)定，都體現(xiàn)了利益共享的思想。2006年中國還出臺了《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》，移民后期扶持是中國特色的水庫移民政策，其制定初衷也考慮了利益分享。除此之外，中國還實施了對口支援、生態(tài)補償、財稅優(yōu)惠等政策，讓移民能夠共享發(fā)展成果。據(jù)統(tǒng)計，2014～2018年全國對口支援三峽庫區(qū)的引入資金累計達(dá)1 011.54億元，其中社會公益類項目資金28.21億元，經(jīng)濟合作類項目資金983.33億元。具備“利益分享”色彩的長期補償、優(yōu)惠電價或水價等也取得一定成效。但不可否認(rèn)的是移民利益分享的規(guī)范機制尚未形成，移民在不同程度上還面臨著參與和分享上的障礙[4]。中國西南民族地區(qū)兼具生態(tài)脆弱、文化敏感、人口貧困等特征，已逐步成為水電開發(fā)的主戰(zhàn)場，待開發(fā)水電分布區(qū)域與脫貧攻堅重點區(qū)域重合度高。部分移民因遷致貧、獲得感不強、長遠(yuǎn)生計缺乏保障等問題依然存在，這與水電工程持續(xù)產(chǎn)生的巨大綜合效益形成較大反差，成為制約社會和諧發(fā)展與實現(xiàn)全面小康的顯著短板[5]。黨的十九大把共享作為五大新發(fā)展理念之一，2019年國家發(fā)展改革委等6部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好水電開發(fā)利益共享工作的指導(dǎo)意見》，明確移民在依法獲得補償補助基礎(chǔ)上，應(yīng)更多地分享水電開發(fā)收益。他山之石，可以攻玉。一些國家在長期實踐中不斷摸索，形成了一些具有代表性的移民利益分享經(jīng)驗?；诖耍疚脑诳偨Y(jié)國外水電工程移民利益分享經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出優(yōu)化建議，為適合中國國情的水電移民利益分享工作提供借鑒和啟示。

1 國外代表性的水電移民利益分享經(jīng)驗

1.1 巴西的特許權(quán)使用費分配

大規(guī)模的水電投資是巴西從欠發(fā)達(dá)國家向中等收入國家轉(zhuǎn)型的支柱。巴西擁有豐富的自然資源，需要為加工自然資源的工業(yè)提供大量電力，而這些工業(yè)反過來又為其龐大的人口提供就業(yè)機會，這就是巴西在過去幾十年里實施大規(guī)模水電項目的原因。目前伊泰普水電站裝機容量僅次于中國三峽電站。

大型水庫的建設(shè)造成了大量人口的遷移。最初巴西并沒有準(zhǔn)備好去妥善處理大規(guī)模的移民流離失所問題，造成受影響的人群極其貧困，許多人無組織地搬進(jìn)大城市周圍的貧民窟，既沒有管理移民和重新安置的國家方針政策，也沒有相應(yīng)的資金支持來解決流離失所群體的經(jīng)濟困難。解決這一嚴(yán)峻形勢的一個關(guān)鍵政治步驟是1988年巴西議會修改國家憲法，決定在安置地區(qū)再投入一定比例的水電特許權(quán)使用費。隨后巴西制定了一系列法規(guī)來付諸實踐，包括界定可轉(zhuǎn)移特許權(quán)使用費的權(quán)利和具體數(shù)額，以及確保使用費分配的流程等。

此外，如何達(dá)到資源向聯(lián)邦和州政府轉(zhuǎn)移之間的平衡也是個棘手的問題。從1989年至2000年，巴西在這12 a內(nèi)先后通過了4項聯(lián)邦法律來確保這種平衡：第7990號法律（1989年）、第8001號法律（1990年）、第9433號法律（1997年）和第9984號法律（2000年）。政策實施初期，大部分資源（大約90%的特許權(quán)使用費，資金來自公共水力發(fā)電廠）分配給州和市政府，只有10%分配給聯(lián)邦機構(gòu)。例如，1989年和1990年的法律明確規(guī)定，45%分配給受影響的州，45%分配給這些州內(nèi)直接受影響的市，8%分配給聯(lián)邦電力監(jiān)管局，2%分配給巴西科技部。為確保資源管理符合立法的目標(biāo)，法律還規(guī)定資金應(yīng)該如何進(jìn)一步細(xì)分：40%用于電力服務(wù)的維護，35%用于水資源管理和數(shù)據(jù)收集，不少于25%用于環(huán)境保護。特許權(quán)使用費的支付貫穿發(fā)電廠的整個生命周期，以確保受影響社區(qū)的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。隨后1997年和2000年進(jìn)一步完善了先前的法律，如國家規(guī)范水資源使用，推行水庫水資源使用付費制度。盡管此種補償按照每兆瓦時發(fā)電量的很小一部分提取，但總量還是可觀的。

2004年巴西曾評估得出，137家水力發(fā)電廠（擁有145座水庫）向22個州和593個市支付了必要的特許權(quán)使用費和財政補償金。其中252個市收到財政補償金，16個市只收到特許權(quán)使用費，325個市同時收到特許權(quán)使用費和補償金。據(jù)估計，巴西每年財政補償和特許權(quán)使用費超過4億美元。

1.2 加拿大的股份分紅

在工業(yè)化國家中，加拿大水力發(fā)電潛力巨大。為此，加拿大著手進(jìn)行了系統(tǒng)的大型水壩開發(fā)計劃。土著部落人口擁有加拿大法律所承認(rèn)的傳統(tǒng)土地所有權(quán)，他們居住于許多正在建造水壩的地區(qū)。1971年，加拿大主要的電力公司——魁北克水電公司宣布啟動詹姆斯灣項目，其中包括建設(shè)多達(dá)20座大壩。該項目將對克里印第安人的整個家園產(chǎn)生負(fù)面影響?？死锶私M織起來進(jìn)行了軍事行動，強烈抗議，并訴諸法律。加拿大法院做出了對他們有利的判決并終止了項目建設(shè)。后來土著因紐特人與擁護土著和環(huán)境保護的非政府組織也加入了克里人抗議行列，這導(dǎo)致加拿大政府及其公共事業(yè)部門的立場發(fā)生重大變化。

加拿大政府和水電公司承認(rèn)了原住民以讓出土地的方式對該國水電開發(fā)作出的貢獻(xiàn)，采取了與當(dāng)?shù)赝林鐓^(qū)合作的戰(zhàn)略。魁北克水電公司宣布，它將同受影響的土著群體簽訂協(xié)議，按預(yù)計的發(fā)電量來進(jìn)行股份分紅。這些協(xié)議的關(guān)鍵前提是，當(dāng)?shù)赝林鐓^(qū)也是水電項目的直接投資者，因為他們貢獻(xiàn)了自己的土地及其發(fā)展權(quán)。除了前期補償外，還提供股權(quán)分享補償因紐特人失去土地的損失，并協(xié)助他們調(diào)整捕魚活動以適應(yīng)新的環(huán)境。此股權(quán)賦予因紐特人社區(qū)作為合作伙伴長期分享項目收益的權(quán)利，其分享比例與其在項目建設(shè)中的土地份額成正比。電力公司提供全部資金并且建造大壩和發(fā)電廠，土著居民提供土地，然后按貢獻(xiàn)比例分享利潤。這種方法承認(rèn)了原住民的股東身份和獲得水電項目部分財務(wù)收益的權(quán)利，避免他們遷移后收入下降以及因補償不足而陷入貧困的風(fēng)險。

1.3 挪威的稅收再分配

電力生產(chǎn)和出口是挪威經(jīng)濟的主要支柱之一，該國保障受水電項目影響的地區(qū)和人口利益的方式主要依賴稅收機制。修建水庫時移民失去土地和河水的補償是根據(jù)一套明確的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)先支付的。此外，公共電力公司從生產(chǎn)和銷售能源中獲得的經(jīng)濟利益被認(rèn)為是受水電站大壩影響地區(qū)和人口發(fā)展的額外資金來源。挪威稅收機制的特殊之處是在不妨礙清潔能源生產(chǎn)的情況下，能為地方替代性發(fā)展的投資活動注入大量資金。

挪威于1997年通過了《電力稅法》，旨在確保電力公司繳納足夠的稅款用以重新分配。該法賦予各級政府從電力部門獲得3種不同類型稅收（所得稅、財產(chǎn)稅、自然資源稅）的權(quán)利。首先，所有電力公司必須對其全部利潤繳納28%的所得稅。其次，這些公司必須向政府按電力設(shè)施市價的0.7%繳納財產(chǎn)稅。最后，根據(jù)電站近7 a的平均發(fā)電量征收自然資源稅。所得稅以利潤為基礎(chǔ)計征，歸州和市所有;財產(chǎn)稅與自然資源稅按納稅電廠計征，若水電站涉及多個市區(qū)時，需要在有關(guān)市區(qū)之間進(jìn)行分割。

除了通過稅收進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移外，挪威還提倡實物福利分享，如要求電力公司將其生產(chǎn)電量的10%以成本價向當(dāng)?shù)靥峁?。挪威水電站的稅費相比其他北歐國家要高許多，政府希望通過分享發(fā)電廠創(chuàng)造的較高利潤來減少因修建電站而流離失所的移民。

1.4 日本的前期補償加土地租賃租金

為盡量減少土地征收和人口遷移所帶來的緊張和內(nèi)在沖突，日本進(jìn)行了土地租賃試驗，促使移民自愿放棄水庫建設(shè)所需征收的土地。

當(dāng)連續(xù)3座金蘇川小型水壩建成后，日本政府沒有實施國家征收法，而是決定從其所有者手中租賃修建水庫所需的土地。土地租賃費的支付分為兩種財政轉(zhuǎn)移方式，其目的是使受影響的居民長期獲得收入，而不是使他們只獲得一次性補償，以避免陷入生活困境。這兩項財政轉(zhuǎn)移方式包括：① 向?qū)⑺畮斐鲎饨o國家電力公司的土地所有者預(yù)付一筆款項，使這些移民能夠發(fā)展替代生計，并將收到的資金投資于非農(nóng)業(yè)創(chuàng)收活動;② 定期支付租賃土地的租金，在項目壽命周期內(nèi)持續(xù)支付給土地所有者。

雖然租賃的土地因修建水庫深藏在水面下，但仍然是受影響農(nóng)民及其子女的固定收入來源。定期支付的租金補充了最初的預(yù)付補償金，確保了移民生計的可持續(xù)性。

事實證明，這種雙重補償機制是一種有效的風(fēng)險防范機制，3座金蘇川小型水壩建成后50 a的實踐證實了這一點，這些費用對電力公司來說也并不是一個很大的負(fù)擔(dān)。

在規(guī)劃沼田大壩時，日本政府還設(shè)想了另一種創(chuàng)新做法。水庫建設(shè)預(yù)期會造成大約1萬人搬遷，為給這一龐大的農(nóng)村人口提供新的耕地，政府計劃將赤城山山坡上15 km2的旱地改造成稻田，引進(jìn)灌溉設(shè)備并支付灌溉費用，其目標(biāo)是通過實物安置改善移民的生計。每位移民將得到土地的面積大約是移民搬遷前擁有土地面積的2倍。如果水庫不需要某個農(nóng)戶的全部土地，政府計劃支付淹沒部分的租金，而不是僅僅支付一次性補償。雖然工程建造和移民安置計劃都已準(zhǔn)備就緒，但由于某種原因，沼田大壩的建設(shè)最終被取消。不過，沼田大壩規(guī)劃中這種創(chuàng)新性的安置方法還是值得肯定的。

1.5 印度的移民與水庫下游農(nóng)民分享灌溉地

在水電項目中，使移民能夠分享下游地區(qū)新灌溉的土地，這種生產(chǎn)性安置方法目前在世界范圍內(nèi)極少采用。大壩修建后擴大了下游地區(qū)灌溉面積，提高了復(fù)種指數(shù)，極大地提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。這些下游地區(qū)因灌溉而增加了人口承載能力，接納移民的可能性是存在的。當(dāng)然，一旦灌溉系統(tǒng)完備，水壩下游的土地就會變得更加寶貴。那些無償獲得灌溉設(shè)施的下游農(nóng)民理應(yīng)與上游移民分享利益，畢竟是移民失去土地修建大壩才使下游灌溉成為可能。

利用下游灌溉區(qū)土地安置移民需要獲得灌區(qū)農(nóng)民的同意。印度的一些州曾嘗試采取行政措施，如頒布法規(guī)限制新灌區(qū)最高地價以便在灌溉區(qū)安置移民，但在爭取下游農(nóng)民自愿支持方面收效甚微。如果在水電項目籌備階段政府與下游農(nóng)民就土地調(diào)整分配達(dá)成協(xié)議，并以此作為投資修建水壩和灌溉渠的條件，移民分享灌溉地的做法可能會更好推行。不管怎樣，共享灌溉地的安置方式對于許多上游移民來說是避免貧困風(fēng)險的絕佳途徑，同時也能為下游農(nóng)民帶來巨大好處。

2 國外經(jīng)驗對中國的啟示

2.1 改進(jìn)利益分享方式

結(jié)合上述介紹，水電開發(fā)利益共享主要可以歸納為以下幾種方式：① 電力公司從項目收益中拿出部分支付特許權(quán)使用費，用于移民搬遷后續(xù)發(fā)展;② 通過各種形式的共同所有權(quán)在水電企業(yè)中實現(xiàn)股權(quán)分享;③ 電力公司除繳納一般稅外，還向地區(qū)和地方政府支付特殊的稅，用附加措施補充地方發(fā)展計劃所需的資金;④ 依法定期分配電力;⑤ 給予優(yōu)惠的電費、較低的水費或其他形式的實物福利;⑥ 移民分享項目的非經(jīng)濟利益，如創(chuàng)造機會為移民提供優(yōu)先就業(yè)權(quán)等。不同的利益分享方式反映了不同國家的歷史、文化和偏好等，但各種方式也有共同點：單靠補償無法防止移民的貧困化，移民自身也難以恢復(fù)和改善生計，須將財政資源作為補償金以外的資源轉(zhuǎn)移給移民[6]。利益分享方式的多樣化還表明尚不存在一個萬能的解決方案，但是借鑒、調(diào)適和創(chuàng)新的空間很大。雖然目前中國水電移民征地補償標(biāo)準(zhǔn)相比以前有所提高，但依然處于較低的水平，且后續(xù)生計保障不健全，效益分享的市場導(dǎo)向偏弱，救濟色彩較重。長期補償是將傳統(tǒng)的一次性支付變?yōu)榉制谥Ц?，若無動態(tài)調(diào)整，則非嚴(yán)格意義上的利益共享。現(xiàn)行移民安置目標(biāo)也只是要求搬遷后生活水平不低于搬遷前水平，難以使移民成為工程的受益者。因此，迫切需要對貧困地區(qū)水電移民生計恢復(fù)和重建給予特殊性政策扶持。2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點方案的通知》提出，探索建立集體股權(quán)參與項目分紅的資產(chǎn)收益扶貧長效機制，將入股分紅作為移民補償?shù)男路绞健＞唧w分享方式還有待于在借鑒的基礎(chǔ)上加以本土化改進(jìn)，建議水電工程移民可引入動態(tài)收益率評判指標(biāo)建立水電開發(fā)利益分配模型調(diào)整補償標(biāo)準(zhǔn)[7]，或者采用土地入股分紅模型調(diào)整補償價格[8]。而水利工程移民可運用土地農(nóng)用價值與社會保障價值以及平均增值分配加總模型調(diào)整利益補償[8]，達(dá)到利益相對均衡配置，提高移民的獲得感與幸福感。

2.2 科學(xué)界定分享對象

上述各國水電項目利益分享中的對象不僅包括移民，還包括安置區(qū)的原住居民，他們也可能因接納移民而受到影響，也是工程的利益相關(guān)者。資源應(yīng)向水庫周圍移民和接納移民的人員居住的區(qū)域分配或傾斜。中國目前在安排移民后期扶持項目如基礎(chǔ)設(shè)施項目中考慮移民利益的同時，適當(dāng)兼顧了安置區(qū)非移民的利益，但總的來說對非移民群體的利益訴求關(guān)注不夠。安置區(qū)居民在調(diào)整土地等方面做出了重要貢獻(xiàn)，還要承受移民大量遷入帶來的壓力。因此，在國家財力充裕的情況下，建議重視安置區(qū)非移民的合理利益訴求，使他們也能夠共享改革發(fā)展紅利，促進(jìn)安置區(qū)和諧穩(wěn)定。

2.3 注重立法規(guī)范實施

各國政府制定了相關(guān)法律法規(guī)以確保水電項目利益分享的持續(xù)穩(wěn)健實施。法律規(guī)定在違法的情況下可以進(jìn)行追索。法律也規(guī)定了各個利益相關(guān)者之間的分享比例，努力避免偶然或主觀決定的分配。法律還規(guī)定了財政撥款的具體用途，防止走偏走樣。已通過的法律亦可以根據(jù)最初應(yīng)用后總結(jié)的經(jīng)驗教訓(xùn)再進(jìn)行修訂和完善。中國目前水庫移民利益分享的配套制度尚不完備，2019年出臺的水電開發(fā)利益共享工作指導(dǎo)意見僅就總體要求、主要內(nèi)容、保障措施等做了簡要說明，比較籠統(tǒng)，缺乏具體的實施細(xì)則和可操作性的規(guī)定。諸如分享份額等核心要素仍不夠明確，政府、移民、水電企業(yè)等主要利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)也未界定清楚，如此難以深入開展項目利益共享工作。因此，建議加快移民利益分享工作的法制化建設(shè)，依法依規(guī)有序開展。

3 結(jié) 語

世界各國水電移民利益分享方式多種多樣，不盡相同，但普遍都認(rèn)識到利益分享的重要性。今后中國水電開發(fā)利益共享工作的推進(jìn)落實，需要堅持立足國情，充分借鑒國際經(jīng)驗，精準(zhǔn)施策，從而實現(xiàn)電站收益穩(wěn)健、移民增收致富、庫區(qū)繁榮穩(wěn)定的互利共贏新格局。

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（編輯：謝玲嫻）

引用本文：

孫海兵，王文靜.國內(nèi)外水電工程移民利益分享經(jīng)驗與啟示

[J].人民長江，2021，52（8）：239-243.

Experience and enlightenment of benefit sharing of hydropower project migrants

at home and abroad

SUN Haibing，WANG Wenjing

（ Research Centre for Reservoir Resettlement，China Three Gorge University，Yichang 443002，China ）

Abstract：

Sharing is one of the five new development concepts of China in the new era.The core of hydropower project migrants is how to balance the distribution of benefits.Some countries have accumulated valuable experiences in benefits sharing.Ethnic areas of southwest China are increasingly becoming the main battleground for hydropower development，which are characterized by ecological fragility，cultural sensitivity and population poverty.Benefit sharing rather than relief assistance can be the fundamental guarantee for sustainable livelihood of hydropower project migrants.Based on the analysis of the current situation of benefit sharing of immigrants in China，we introduce and summarize the methods of benefit sharing of immigrants in some representative countries.Then we put forward some optimization suggestions on the way，object and legal protection of benefit sharing of hydropower project migrants in China in the future，so as to actively and steadily promote the work of benefit sharing of hydropower project migrants，and achieve mutual consultation，co-construction and win-win situation.

Key words：

hydropower project;reservoir migrant;benefit sharing;sharing