國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)決策機(jī)制的特殊性研究

【摘要】投融資決策是現(xiàn)代財(cái)務(wù)學(xué)的主題。 在我國(guó)， 與非國(guó)有企業(yè)相比， 國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)決策機(jī)制不僅特殊， 而且隨國(guó)有資本監(jiān)管體制變化而變化。 國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)決策機(jī)制的特殊性至少體現(xiàn)在五個(gè)方面， 即財(cái)務(wù)決策主體多元、財(cái)務(wù)決策內(nèi)容寬泛、財(cái)務(wù)決策標(biāo)準(zhǔn)復(fù)合、財(cái)務(wù)決策方式特別和財(cái)務(wù)決策監(jiān)督多重。 其中每一個(gè)方面都有一些國(guó)有企業(yè)特有的具體問(wèn)題有待研究討論。

【關(guān)鍵詞】國(guó)有企業(yè);財(cái)務(wù)決策機(jī)制;“三重一大”; 集體決策

【中圖分類(lèi)號(hào)】F275? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2021）18-0003-8

企業(yè)財(cái)務(wù)學(xué)自20世紀(jì)50 ～ 70年代進(jìn)入現(xiàn)代財(cái)務(wù)的成熟期， 確立起以投融資為主題、以決策分析為主線的體系架構(gòu)以來(lái)， 歷經(jīng)理論和方法上的多次重大突破， 但其主題和主線至今未變。 這或許是受在美國(guó)土壤上生長(zhǎng)并成為“美國(guó)民族之說(shuō)”的實(shí)用主義思潮的影響。 實(shí)用主義關(guān)注的是行為或行動(dòng)的實(shí)際效果， 正所謂“有用即是真理， 無(wú)用即為謬誤”。 用實(shí)用主義的觀點(diǎn)研究企業(yè)的投融資行為， 關(guān)注點(diǎn)自然就聚焦在何種投融資方案是更有或最有效果、能夠?qū)崿F(xiàn)收益最大化的， 也就是聚焦于投融資方案的比較分析與選擇上。 然而， 客觀地評(píng)價(jià)， 用實(shí)用主義哲學(xué)建構(gòu)企業(yè)財(cái)務(wù)學(xué)是有弊端的， 突出的問(wèn)題之一是“重技術(shù)分析， 輕制度安排”。

“重技術(shù)輕制度， 重方法輕流程”， 幾乎是用“工程學(xué)方法”建構(gòu)的實(shí)用主義財(cái)務(wù)學(xué)的通病。 輕視制度、機(jī)制和流程， 對(duì)于制度和流程相對(duì)成熟穩(wěn)定的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也許適用， 但對(duì)于制度和流程變革頻繁的轉(zhuǎn)型國(guó)家企業(yè)來(lái)說(shuō)， 尤其是對(duì)于特征鮮明、制度持續(xù)變革的中國(guó)國(guó)有企業(yè)而言， 繞開(kāi)財(cái)務(wù)決策制度、機(jī)制和流程及其變革的討論， 無(wú)論如何都是立足中國(guó)大地的企業(yè)財(cái)務(wù)研究和中國(guó)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)學(xué)建構(gòu)的重大缺陷。 從現(xiàn)實(shí)看， 決策制度的完善是優(yōu)化國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化內(nèi)部控制和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。 國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)決策制度和機(jī)制不僅特殊， 而且隨著黨管?chē)?guó)有企業(yè)、國(guó)資監(jiān)管體制和模式改革、國(guó)有企業(yè)外部其他監(jiān)督形式變化及內(nèi)部結(jié)構(gòu)的重大變革等而發(fā)生重大變化。 本文將理論與實(shí)踐相結(jié)合， 對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)決策制度的特殊性及其最新變化從決策主體、決策內(nèi)容、決策標(biāo)準(zhǔn)、決策方式和決策監(jiān)督等方面進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)和探索。

一、多元的財(cái)務(wù)決策主體

不同國(guó)家的不同類(lèi)型企業(yè)， 其財(cái)務(wù)決策主體有差別。 同是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的私有企業(yè)， 其財(cái)務(wù)決策主體也未必相同。 美國(guó)國(guó)有企業(yè)與德國(guó)國(guó)有企業(yè)處在不同的治理模式下， 財(cái)務(wù)決策主體及其結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)顯著的差異性。 兩國(guó)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)決策權(quán)都在企業(yè)內(nèi)部安排， 不存在外部政府分享或干預(yù)企業(yè)財(cái)務(wù)決策的問(wèn)題; 就內(nèi)部財(cái)務(wù)決策機(jī)構(gòu)而言， 兩國(guó)國(guó)有企業(yè)都是單一決策機(jī)構(gòu)或決策主體都是單一的， 不存在內(nèi)部決策主體多元化問(wèn)題。 但決策機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)有別。 美國(guó)國(guó)有企業(yè)崇尚“股東至上主義”， 決定其內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)呈“雙單”特征： 單一主體（董事會(huì)）和單一結(jié)構(gòu)（股東主導(dǎo)）， 董事會(huì)清一色由股東代表（股東身份的董事）和股東利益代表（獨(dú)立董事）組成， 股東以外的其他利益相關(guān)者均為“旁觀者”。 德國(guó)國(guó)有企業(yè)堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)民主主義”， 推崇“員工共決”， 決策主體雖也單一（監(jiān)事會(huì)）， 但結(jié)構(gòu)雙元， 監(jiān)事會(huì)成員除各類(lèi)股東（內(nèi)含銀行股東）代表外， 員工代表占到一定比例（1/3 ～ 1/2不等）。 從邏輯上比較， 兩種決策模式利弊兼有： 效率上， 美式單一結(jié)構(gòu)勝過(guò)德式二元結(jié)構(gòu)。 原因是能夠減少摩擦與協(xié)調(diào)， 決策比較容易達(dá)成。 制衡上， 美式?jīng)Q策遜色于德式?jīng)Q策。 原因有二： 一是決策主體結(jié)構(gòu)多元比單一的制衡強(qiáng)度更大; 二是利益相關(guān)者代表組成決策主體比利益無(wú)關(guān)者（獨(dú)立董事）為主組成決策主體的制衡強(qiáng)度更大， 因?yàn)槔嫦嚓P(guān)者代表比獨(dú)立董事更能從“切身利益”上關(guān)注決策過(guò)程和效果。

中國(guó)的國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)決策權(quán)并非全部在企業(yè)內(nèi)部配置， 外部的利益主體一般會(huì)分享一定的財(cái)務(wù)決策權(quán)， 尤其是扮演出資人代表角色的機(jī)構(gòu)。 2003年之前是政資不分、政企不分的年代， 政府直接履行出資人權(quán)利、直接管理企業(yè)。 2003年國(guó)務(wù)院和地方政府設(shè)立國(guó)資委以后， 扮演出資人角色的機(jī)構(gòu)變成了國(guó)資委。 自2018年國(guó)資監(jiān)管體制從資產(chǎn)監(jiān)管型向資本監(jiān)管型轉(zhuǎn)型后， 國(guó)資委掌握的國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)決策權(quán)減少， 但依然是國(guó)有企業(yè)重要決策主體， 國(guó)有企業(yè)重大投資、資產(chǎn)處置等重要財(cái)務(wù)決策方案依然要報(bào)國(guó)資委審批。 2017年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》放權(quán)43項(xiàng)， 2018年國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布的《出資人監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單（試行）》保留了對(duì)央企9大類(lèi)36項(xiàng)重要事項(xiàng)的決策權(quán)。 從結(jié)構(gòu)看， 下放的主要是經(jīng)營(yíng)權(quán)， 保留的主要是戰(zhàn)略發(fā)展、組織與財(cái)務(wù)等方面的權(quán)力。

就企業(yè)內(nèi)部而言， 決策主體的設(shè)置也不同于非國(guó)有企業(yè)。 國(guó)有企業(yè)內(nèi)部決策主體設(shè)置的特殊性至少包括四個(gè)方面：

第一， 主體多元。 國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的決策主體或決策機(jī)構(gòu)的設(shè)置取決于企業(yè)對(duì)國(guó)家“三重一大”（重要人事任免、重大決策、重大項(xiàng)目和大額度資金運(yùn)作）集體決策制度中“集體”二字的理解， 有“兩主體論”“三主體論”和“四主體論”三種看法。 2010年中辦和國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）提倡的是“兩主體論”， 《意見(jiàn)》對(duì)“三重一大”事項(xiàng)的內(nèi)涵和范圍等作了明確界定， 同時(shí)指出“黨委（黨組）、董事會(huì)、未設(shè)董事會(huì)的經(jīng)理班子應(yīng)當(dāng)以會(huì)議的形式， 對(duì)職責(zé)權(quán)限內(nèi)的‘三重一大事項(xiàng)作出集體決策”。 此規(guī)定實(shí)際上是明確了兩種集體決策的情形： 設(shè)有董事會(huì)的企業(yè)黨委和董事會(huì)對(duì)各自職權(quán)范圍內(nèi)的“三重一大”事項(xiàng)作出集體決策， 未設(shè)董事會(huì)的企業(yè)黨委和經(jīng)理班子對(duì)各自職權(quán)范圍內(nèi)的“三重一大”事項(xiàng)作出集體決策。 這兩種情形都是兩個(gè)集體決策主體。 “三主體論”和“四主體論”出現(xiàn)在地方性的“三重一大”決策制度示范文本和一些國(guó)有企業(yè)自行制定的“三重一大”決策制度實(shí)施細(xì)則中。 “三主體論”是針對(duì)設(shè)有董事會(huì)的企業(yè)， 把“三重一大”事項(xiàng)的決策權(quán)在黨委、董事會(huì)與總經(jīng)理辦公會(huì)三個(gè)機(jī)構(gòu)中進(jìn)行配置。 “四主體論”是在三主體的基礎(chǔ)上又增加了“職代會(huì)”， 并明確企業(yè)發(fā)生的涉及職工權(quán)益的重要事項(xiàng)須經(jīng)職代會(huì)決策通過(guò)。 三種理解中， “兩主體論”更能與《公司法》的規(guī)定精神相吻合。 總經(jīng)理辦公會(huì)不在《公司法》的常設(shè)機(jī)構(gòu)之列， 是總經(jīng)理根據(jù)需要召開(kāi)的會(huì)議， 通常所說(shuō)的總經(jīng)理辦公會(huì)的職權(quán)在《公司法》中其實(shí)就是總經(jīng)理的職權(quán)， 是總經(jīng)理職權(quán)的一種實(shí)現(xiàn)形式， 但不是法定形式， 更未作為法定決策主體來(lái)規(guī)定。 但在實(shí)踐中， 鑒于董事會(huì)會(huì)議頻率與企業(yè)實(shí)際決策頻率的不一致性， 董事會(huì)會(huì)把一些非重大決策、特別是與經(jīng)營(yíng)相關(guān)的制衡重要決策授權(quán)總經(jīng)理辦公會(huì)集體決策而不是授權(quán)總經(jīng)理個(gè)人決策， 總經(jīng)理辦公會(huì)因此而成為事實(shí)上的決策機(jī)構(gòu)， 并被寫(xiě)進(jìn)企業(yè)章程而被合規(guī)化。 職代會(huì)被定位為民主管理的基本形式， 涉及職工切身利益的大事項(xiàng)必須提交職代會(huì)征求職工意見(jiàn)， 但職代會(huì)審議通過(guò)的事項(xiàng)還必須經(jīng)過(guò)黨委或董事會(huì)決策， 所以職代會(huì)不宜作為國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的決策主體或決策機(jī)構(gòu)來(lái)看待。 如此分析， 國(guó)有企業(yè)內(nèi)部事實(shí)上的決策主體就有三類(lèi)——黨委、董事會(huì)和總經(jīng)理辦公會(huì)。

第二， 結(jié)構(gòu)多元。 董事會(huì)既借鑒了德式企業(yè)“員工共決”的經(jīng)驗(yàn)（職工董事）， 又留有美式企業(yè)“獨(dú)立董事”的痕跡（外派董事）， 集中了國(guó)資代表、股東代表、經(jīng)理層代表、黨代表（專(zhuān)職副書(shū)記）、職工代表和外派董事等多方利益代表組成結(jié)構(gòu)多元的董事會(huì)。 《公司法》規(guī)定， 國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)成員人數(shù)不少于5人， 職工董事不少于三分之一。

第三， 成員交叉。 2003年國(guó)資委成立后對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行“雙向進(jìn)入、交叉任職”制度， 提倡黨委書(shū)記和董事長(zhǎng)由一人擔(dān)任， 黨委成員通過(guò)法定程序分別進(jìn)入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理班子， 董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理班子中的黨員依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)入黨委會(huì)， 結(jié)果在黨委會(huì)、董事會(huì)與總經(jīng)理辦公會(huì)的成員之間保持較高的重合度。 好在從央企到地方國(guó)有企業(yè)紛紛推出外部董事制度， 并且部分國(guó)有企業(yè)實(shí)行了“外大于內(nèi)”的董事會(huì)結(jié)構(gòu)制度， 解決了董事會(huì)的獨(dú)立性以及決策主體間的制衡性問(wèn)題。

第四， 流程互聯(lián)。 納入董事會(huì)決策的事項(xiàng)一般須由總經(jīng)理負(fù)責(zé)擬定， 并經(jīng)經(jīng)理班子會(huì)議或總經(jīng)理辦公會(huì)研究決定。 屬于黨委前置研究討論范圍的重大事項(xiàng)， 董事會(huì)決策前必須先由黨委集體以會(huì)議的形式研究討論通過(guò)。

主體多元、結(jié)構(gòu)多元自然會(huì)影響效率， 出于效率考量， 有必要對(duì)決策主體進(jìn)行一定整合， 建立協(xié)同決策機(jī)構(gòu); 成員交叉、流程互聯(lián)又為整合和協(xié)同決策提供了可能。

二、寬泛的財(cái)務(wù)決策內(nèi)容

作為一門(mén)學(xué)科， 美式財(cái)務(wù)以“決策”為主線展開(kāi)， 以“三項(xiàng)決策”（投資決策、融資決策和股利決策）分析為核心內(nèi)容開(kāi)展體系設(shè)計(jì)， 并且三項(xiàng)決策的邏輯順序是“投資決策——融資決策——股利決策”， 這個(gè)順序是從“美式財(cái)務(wù)的基本假設(shè)——可持續(xù)發(fā)展假設(shè)”推導(dǎo)而來(lái)， 不可逆轉(zhuǎn)或調(diào)整。 三項(xiàng)財(cái)務(wù)決策服從一個(gè)目標(biāo)——股東財(cái)富最大化， 但是決策分析需要工具和方法， 美式財(cái)務(wù)工具箱里有“四把工具”： 報(bào)表與比率、現(xiàn)值、風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬模型和期權(quán)定價(jià)模型。 這“一個(gè)目標(biāo)、三項(xiàng)決策和四把工具”， 正是美式財(cái)務(wù)學(xué)科的整體框架[1，2] 。

中式財(cái)務(wù)是從借鑒蘇式財(cái)務(wù)發(fā)展而來(lái)， 以“資金運(yùn)動(dòng)”為主線展開(kāi)， 以“資金運(yùn)動(dòng)全過(guò)程管理”（包括資金來(lái)源、資金運(yùn)用、資金耗費(fèi)、資金收回和資金分配五大環(huán)節(jié)的管理）為核心內(nèi)容展開(kāi)體系設(shè)計(jì)， 并且五大環(huán)節(jié)按照在資金運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的先后順序排序， 不可逆轉(zhuǎn)或調(diào)整[3] 。 管理雖不等于決策， 但是管理的重心在于決策。 五大環(huán)節(jié)的管理服從于多項(xiàng)財(cái)務(wù)目標(biāo)， 同樣地， 管理也需要工具和方法， 中式財(cái)務(wù)管理工具箱里配有“五把工具”——財(cái)務(wù)戰(zhàn)略、財(cái)務(wù)計(jì)劃或預(yù)算、財(cái)務(wù)控制、財(cái)務(wù)監(jiān)督、財(cái)務(wù)分析等， 這五大工具組成一個(gè)完整的“財(cái)務(wù)管理循環(huán)”。

《公司法》對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)決策的范圍和權(quán)限有明確規(guī)定。 依照《公司法》規(guī)定， 董事會(huì)是企業(yè)內(nèi)部的主要決策機(jī)構(gòu)， 但是董事會(huì)的決策權(quán)限因企業(yè)組織形式的差別而異。 與有限責(zé)任公司和股份有限公司形式的國(guó)有企業(yè)比較， 國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)的決策權(quán)限有其特殊性。 國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)， 由國(guó)資委行使股東會(huì)職權(quán)。 國(guó)資委可以授權(quán)公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)， 決定公司的重大事項(xiàng)， 但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊(cè)資本和發(fā)行公司債券等事務(wù)， 必須由國(guó)資委決定。 這意味著國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)的決策范圍和權(quán)限要比其他形式的國(guó)有企業(yè)董事會(huì)大。 董事會(huì)的決策以財(cái)務(wù)性質(zhì)的決策為主， 這體現(xiàn)了財(cái)務(wù)與經(jīng)營(yíng)的差別。 《公司法》規(guī)定的公司董事會(huì)的基本職權(quán)有11項(xiàng)， 其中有8項(xiàng)是財(cái)務(wù)方面的（3項(xiàng)）和涉及財(cái)務(wù)的（5項(xiàng)）， 足以看出財(cái)務(wù)決策在董事會(huì)決策中的地位和作用。 3項(xiàng)財(cái)務(wù)的決策是： ①制訂公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案; ②制訂公司的利潤(rùn)分配方案和彌補(bǔ)虧損方案; ③制訂公司增加或者減少注冊(cè)資本以及發(fā)行公司債券的方案。 5項(xiàng)涉及財(cái)務(wù)的決策是： ①?zèng)Q定公司的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和投資方案（涉及投資決策）; ②制訂公司合并、分立、解散或者變更公司形式的方案（涉及合并、分立和清算的財(cái)務(wù)決策）; ③決定公司內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置（涉及財(cái)會(huì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與調(diào)整）; ④決定聘任或者解聘公司經(jīng)理及其報(bào)酬事項(xiàng)， 并根據(jù)經(jīng)理的提名決定聘任或者解聘公司副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人及其報(bào)酬事項(xiàng)（涉及財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人的聘任或解聘）; ⑤制定公司的基本管理制度（涉及基本財(cái)務(wù)管理制度的制定與修訂）。

實(shí)踐中， 國(guó)有企業(yè)董事會(huì)的決策事項(xiàng)范圍和權(quán)限除受理論的影響和相關(guān)法律法規(guī)的限定外， 還受?chē)?guó)有企業(yè)實(shí)行的“三重一大”集體決策制度的限定和企業(yè)具體情況的影響。 考慮這些因素， 被實(shí)際納入董事會(huì)決策范圍的財(cái)務(wù)事項(xiàng)就由三部分構(gòu)成： 第一部分是被《公司法》列入董事會(huì)決策范圍的財(cái)務(wù)事項(xiàng)， 包括投資方案， 年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案， 利潤(rùn)分配方案和彌補(bǔ)虧損方案， 增加或者減少注冊(cè)資本以及發(fā)行證券的方案， 公司合并、分立、解散的方案等; 第二部分是未被《公司法》列入董事會(huì)決策范圍但屬于“三重一大”范圍的重要財(cái)務(wù)事項(xiàng)， 通常包括中長(zhǎng)期金融機(jī)構(gòu)貸款等融資事項(xiàng)、大額資金的使用、大額資產(chǎn)處置和資產(chǎn)損失核銷(xiāo)事項(xiàng)等; 第三部分是既未被《公司法》列入董事會(huì)決策范圍也未被列入“三重一大”范圍的財(cái)務(wù)事項(xiàng)， 如銀行授信、流動(dòng)資金貸款等。 此類(lèi)事項(xiàng)一般根據(jù)企業(yè)自身實(shí)際情況自行規(guī)定。 前兩部分企業(yè)之間差別不大， 關(guān)鍵是第三部分， 不同企業(yè)之間差別很大， 有的企業(yè)董事會(huì)比較灑脫， 抓大放小， 而有的企業(yè)董事會(huì)的議題較為具體詳細(xì)。 出于職業(yè)謹(jǐn)慎和責(zé)任規(guī)避的考慮， 很多國(guó)有企業(yè)特別是區(qū)縣級(jí)的地方國(guó)有企業(yè)管理層和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人傾向于把更多的事項(xiàng)提交董事會(huì)集體決策， 使得國(guó)有企業(yè)董事會(huì)的決策范圍和內(nèi)容比非國(guó)有企業(yè)更加寬泛。 筆者曾為一家區(qū)屬?lài)?guó)有獨(dú)資集團(tuán)公司提供內(nèi)控體系建設(shè)咨詢(xún)服務(wù)， 該公司及所屬子公司的董事會(huì)例會(huì)都是每月一次， 此外還有臨時(shí)董事會(huì)。 提交董事會(huì)的議題范圍大到戰(zhàn)略規(guī)劃， 小到購(gòu)買(mǎi)廚房用品清單， 事無(wú)巨細(xì)、面面俱到， 其寬泛程度令人難以想象， 不親身體驗(yàn)也難以置信。

問(wèn)題在于， 國(guó)有企業(yè)究竟哪些財(cái)務(wù)事項(xiàng)應(yīng)該提交董事會(huì)決策， 仍是值得研究的話(huà)題。 依據(jù)《公司法》及2010年中辦和國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布的《意見(jiàn)》所界定的“三重一大”事項(xiàng)范圍， 結(jié)合筆者實(shí)際參加多家國(guó)有企業(yè)董事會(huì)和主持多家國(guó)有企業(yè)內(nèi)控咨詢(xún)項(xiàng)目所了解的情況， 提出《國(guó)有企業(yè)董事會(huì)通用財(cái)務(wù)決策事項(xiàng)清單》（詳見(jiàn)表1）供參考。

國(guó)有企業(yè)基本上都是集團(tuán)化運(yùn)作的。 在國(guó)有企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部， 子公司的財(cái)務(wù)決策權(quán)通常是在集團(tuán)公司與子公司之間配置的， 子公司的部分財(cái)務(wù)決策由集團(tuán)公司集中決定或?qū)徟?集團(tuán)公司集中的財(cái)務(wù)決策事項(xiàng)范圍取決于集團(tuán)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理體制或模式的選擇。 總的情況是： 財(cái)務(wù)管理集中度越高， 集團(tuán)公司財(cái)務(wù)集中決策的事項(xiàng)范圍就越大。 不管選擇何種財(cái)務(wù)管理模式， 是集中管理還是分散管理， 是集權(quán)管理還是分權(quán)管理， 集團(tuán)公司都需要針對(duì)子公司編制三個(gè)清單， 明確集團(tuán)公司與子公司的財(cái)務(wù)權(quán)責(zé)關(guān)系。 一是決策事項(xiàng)清單， 明確子公司哪些事項(xiàng)（包括財(cái)務(wù)事項(xiàng)）須提交集團(tuán)公司決定或?qū)徟? 二是備案事項(xiàng)清單， 明確子公司哪些事項(xiàng)自主決定后須報(bào)備集團(tuán)公司; 三是報(bào)告事項(xiàng)清單， 明確子公司發(fā)生的哪些事項(xiàng)須向集團(tuán)公司報(bào)告。 這“三報(bào)”（報(bào)批、報(bào)備、報(bào)告）事項(xiàng)清單， 是集團(tuán)內(nèi)部管控的有效工具。

三、復(fù)合的財(cái)務(wù)決策標(biāo)準(zhǔn)

財(cái)務(wù)決策遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)和服從一定的目標(biāo)。 西方主流財(cái)務(wù)學(xué)設(shè)定的財(cái)務(wù)決策最高標(biāo)準(zhǔn)就是“股東財(cái)富最大化”， 基本表現(xiàn)形式有利潤(rùn)最大化和價(jià)值最大化兩種。 兩種表述形式和內(nèi)涵有別， 但數(shù)量關(guān)系無(wú)異， 且邏輯基礎(chǔ)一致， 并無(wú)實(shí)質(zhì)性差別， 價(jià)值最大化只是財(cái)務(wù)版利潤(rùn)最大化的另一種表達(dá)[4] 。

與股東財(cái)富最大化的主流財(cái)務(wù)決策標(biāo)準(zhǔn)理論同行， 非主流但影響越來(lái)越大的是企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論和利益相關(guān)者理論。 其中， 社會(huì)責(zé)任理論把企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)分成兩部分： 對(duì)股東的責(zé)任與對(duì)社會(huì)的責(zé)任。 企業(yè)之所以關(guān)注其他利益相關(guān)者， 是因?yàn)槠渌嫦嚓P(guān)者是更好地實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)——股東財(cái)富最大化的有效工具。 從這個(gè)意義上說(shuō)， 社會(huì)責(zé)任只是一個(gè)輔助責(zé)任。 “一主一輔， 主輔區(qū)分”， 說(shuō)明社會(huì)責(zé)任理論只是股東財(cái)富理論的修正和補(bǔ)充。

對(duì)主流決策標(biāo)準(zhǔn)理論產(chǎn)生沖擊性重大影響的是利益相關(guān)者理論。 真正意義上的利益相關(guān)者理論不是把非股東的利益相關(guān)者當(dāng)作實(shí)現(xiàn)股東利益的工具， 而是把股東與非股東的利益相關(guān)者都作為平等的企業(yè)契約締結(jié)者統(tǒng)一納入企業(yè)組織框架之中。 不過(guò)， 也正是因?yàn)槔嫦嚓P(guān)者理論把彼此沖突的多種相關(guān)者納入一個(gè)企業(yè)契約框架， 建立能夠兼容多種沖突關(guān)系的決策標(biāo)準(zhǔn)理論就變得異常困難， 這也許就是至今沒(méi)能確立起與利益相關(guān)者理論相匹配的決策標(biāo)準(zhǔn)理論的重要原因。 筆者曾嘗試把“增加值最大化”作為利益相關(guān)者合作邏輯的決策標(biāo)準(zhǔn)， 是因?yàn)樵黾又担╒+M部分）具有廣泛的利益兼容性， 不管是股東（利潤(rùn)）、債權(quán)人（利息）或經(jīng)理（年薪）和員工（薪酬）的私人利益還是政府的經(jīng)濟(jì)性公共利益（稅收）或公眾期望的社會(huì)效用， 都內(nèi)含在企業(yè)的增加值之中， 把增加值這塊蛋糕做大并分配好， 就能有效地平衡企業(yè)與其相關(guān)者的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系及其與社會(huì)公共利益的關(guān)系。 財(cái)務(wù)決策時(shí)所用現(xiàn)金流量的計(jì)算口徑相應(yīng)調(diào)整為： “利潤(rùn)+折舊+員工薪酬性現(xiàn)金流出+利息現(xiàn)金流出+稅收現(xiàn)金流出”或“營(yíng)業(yè)現(xiàn)金流入-與總價(jià)值中的轉(zhuǎn)移價(jià)值部分（C）相關(guān)的現(xiàn)金流出”。 同時(shí)考慮社會(huì)成本對(duì)財(cái)務(wù)決策的影響， 當(dāng)一項(xiàng)財(cái)務(wù)決策預(yù)期會(huì)產(chǎn)生社會(huì)成本時(shí)， 則在計(jì)算決策所能產(chǎn)生的現(xiàn)金流量時(shí)， 社會(huì)成本必須作為現(xiàn)金流量的一個(gè)調(diào)整因素納入決策模型。

無(wú)論是股東財(cái)富標(biāo)準(zhǔn)還是相關(guān)者價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)， 都無(wú)法用來(lái)解釋我國(guó)的國(guó)有企業(yè)。 我國(guó)國(guó)有企業(yè)至少有三點(diǎn)特殊性： 其一， 現(xiàn)有理論都把企業(yè)視為一個(gè)微觀組織， 而我國(guó)國(guó)有企業(yè)的功能并非只有微觀性。 國(guó)有企業(yè)兼具微觀和宏觀的雙重性質(zhì)和功能， 既是宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的微觀基礎(chǔ)， 又在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中發(fā)揮重要作用。 由此， 國(guó)有企業(yè)在進(jìn)行財(cái)務(wù)決策時(shí)就應(yīng)既算微觀企業(yè)利益賬， 又算宏觀國(guó)家利益賬， 并且當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)， 微觀服從宏觀、企業(yè)服從國(guó)家。 其二， 現(xiàn)有主流理論把企業(yè)視為純粹的經(jīng)濟(jì)組織， 新興理論雖在單一屬性（經(jīng)濟(jì)屬性）理論的基礎(chǔ)上擴(kuò)展形成雙重屬性（經(jīng)濟(jì)屬性與社會(huì)屬性）理論， 但仍不能用于解釋我國(guó)的國(guó)有企業(yè)。 因?yàn)槲覈?guó)國(guó)有企業(yè)是具有“三重屬性”（經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性和政治屬性）的復(fù)合性組織。 國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)決策不僅應(yīng)當(dāng)算經(jīng)濟(jì)賬和社會(huì)賬、考慮經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益， 而且應(yīng)當(dāng)算政治賬和考慮政治利益， 并且應(yīng)當(dāng)把政治利益放在首位。 其三， 現(xiàn)有理論把企業(yè)視為盈利性的組織， 而我國(guó)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性與盈利性并不必然一致。 國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性不等于盈利性。 國(guó)有企業(yè)是經(jīng)濟(jì)組織， 但并非都是追求利潤(rùn)最大化目標(biāo)的盈利性組織， 有些國(guó)有企業(yè)的初始定位就不是盈利或主要不是盈利， 這就是公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)。 即使是商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)， 當(dāng)盈利性與社會(huì)或政治利益產(chǎn)生沖突時(shí)， 企業(yè)的首選也不是盈利性。

綜上所述， 關(guān)于國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)決策標(biāo)準(zhǔn)， 可以得出三點(diǎn)結(jié)論： 第一， 把經(jīng)濟(jì)性或財(cái)務(wù)性利益唯一化的任何提法或理論， 如利潤(rùn)最大化、現(xiàn)金流最大化、價(jià)值最大化、增加值最大化、國(guó)有資本保值增值最大化等， 都不適用于國(guó)有企業(yè)。 第二， 國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)函數(shù)和決策標(biāo)準(zhǔn)必須兼容和集合三重利益（經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益和政治利益）， 采用三重成本收益分析模型進(jìn)行決策方案的選擇， 其中經(jīng)濟(jì)性成本與收益要突破微觀企業(yè)的局限， 把宏觀的成本與收益分析納入決策模型。 第三， 當(dāng)三重利益產(chǎn)生沖突時(shí)， 國(guó)有企業(yè)的選擇順序應(yīng)該是政治利益優(yōu)先、社會(huì)利益次之， 最后是經(jīng)濟(jì)利益; 當(dāng)微觀與宏觀出現(xiàn)利益沖突時(shí)， 選擇的順序應(yīng)當(dāng)是微觀服從宏觀。

四、特別的財(cái)務(wù)決策方式

與非國(guó)有企業(yè)比較， 國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)決策方式有兩個(gè)鮮明的特征或特別之處： 一是重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)必須集體決策; 二是重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)決策前必須經(jīng)過(guò)黨委前置研究討論。

1. 集體決策。 國(guó)有企業(yè)執(zhí)行“三重一大”集體決策制度， 被企業(yè)列入“三重一大”范圍的財(cái)務(wù)事項(xiàng)， 均實(shí)行集體決策。 列入“三重一大”范圍的財(cái)務(wù)事項(xiàng)， 有一項(xiàng)讓眾多單位頗為糾結(jié)， 這就是“一大”或“大額度資金運(yùn)作”。 具體有三個(gè)糾結(jié)點(diǎn)：

第一， 是“大額度資金運(yùn)作”還是“大額度資金使用”？ 實(shí)踐中， 兩種理解和做法都有。 何種表達(dá)更準(zhǔn)確？ 追根溯源， 1996年最早提出“三重一大”的第十四屆中紀(jì)委第六次全會(huì)公報(bào)的提法是“大額度資金使用”。 2005年和2008年中共中央、中紀(jì)委等發(fā)布的關(guān)于教育系統(tǒng)反腐倡廉的文件中提法未變。 2010年中辦和國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《意見(jiàn)》將“一大”重新表述為“大額度資金運(yùn)作”， 并將其解釋為： “超過(guò)由企業(yè)或者履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)所規(guī)定的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員有權(quán)調(diào)動(dòng)、使用的資金限額的資金調(diào)動(dòng)和使用”。 主要包括年度預(yù)算內(nèi)大額度資金調(diào)動(dòng)和使用， 超預(yù)算的資金調(diào)動(dòng)和使用， 對(duì)外大額捐贈(zèng)、贊助， 以及其他大額度資金運(yùn)作事項(xiàng)。 照此理解， “資金運(yùn)作”是包括“資金使用”但又比“資金使用”范圍更寬泛的概念。

第二， “大額度資金支付”是否應(yīng)當(dāng)列入“三重一大”事項(xiàng)范圍實(shí)行集體決策？ 受地方性“三重一大”集體決策制度示范文本的引導(dǎo)以及企業(yè)相互之間的影響， 相當(dāng)一部分國(guó)有企業(yè)在制定“三重一大”決策制度實(shí)施細(xì)則、編制“三重一大”決策事項(xiàng)清單時(shí)， 明確規(guī)定超過(guò)一定金額的“大額度資金支付”須作為“三重一大”事項(xiàng)， 由董事會(huì)或總經(jīng)理辦公會(huì)集體決策。 巡視巡察和政府審計(jì)也是按照這種做法來(lái)掌握的， 有的企業(yè)董事長(zhǎng)因未在大額資金支付環(huán)節(jié)履行集體決策程序而被審計(jì)機(jī)關(guān)的離任審計(jì)報(bào)告判定為違規(guī)決策。 筆者的看法是， 正常的資金支付， 無(wú)論金額大小， 都可以不需要集體決策。 理由有三： 一是缺乏政策依據(jù)。 國(guó)家涉及“三重一大”的正式文件從沒(méi)有“大額度資金支付”的提法， 《意見(jiàn)》對(duì)“大額度資金運(yùn)作事項(xiàng)”的解釋都沒(méi)有使用“支付”一詞。 二是“大額度資金支付”在實(shí)踐中通常是按合同或協(xié)議支付的， 合同或協(xié)議都還沒(méi)有納入“三重一大”的范圍， 甚至合同或協(xié)議都還不需要單獨(dú)“上會(huì)”， 按合同或協(xié)議付款就更沒(méi)有必要“上會(huì)”集體決策。 三是董事會(huì)或總經(jīng)理辦公會(huì)集體決策控制的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是前期的資金運(yùn)作方案或預(yù)算。 資金運(yùn)作或使用是一個(gè)過(guò)程， 全過(guò)程有很多節(jié)點(diǎn)， 與資金直接相關(guān)且重要的節(jié)點(diǎn)至少有年度全部的資金預(yù)算、事項(xiàng)發(fā)生前的資金運(yùn)作或使用方案以及預(yù)算、事項(xiàng)發(fā)生后的資金支付申請(qǐng)和資金撥付等。 很顯然， 全程集體決策既無(wú)必要也不可能， 合理的做法應(yīng)該是： 前期的年度資金預(yù)算和事項(xiàng)的資金使用方案或預(yù)算應(yīng)當(dāng)集體決策， 正常的特別是依據(jù)合同的資金支付按財(cái)務(wù)審批制度的規(guī)定分級(jí)個(gè)人審批即可， 特殊的有爭(zhēng)議的資金支付可采用例外集體決策程序， 但不屬于“三重一大”的范疇。

第三， 是“資金調(diào)動(dòng)”還是“資金調(diào)度”？ 《意見(jiàn)》使用的概念是“資金調(diào)動(dòng)”， 但實(shí)踐中很多企業(yè)在所制定的“三重一大”決策制度中使用“資金調(diào)度”， 也有的用“資金調(diào)撥”。 筆者的看法是“資金調(diào)動(dòng)”的提法更加科學(xué)。 按習(xí)慣用法， “資金調(diào)度”是指集團(tuán)或獨(dú)立法人單位內(nèi)部關(guān)聯(lián)主體間的資金劃轉(zhuǎn)， “MBA智庫(kù)百科”等均把“資金調(diào)度”與銀行“頭寸調(diào)度”聯(lián)系在一起。 同一管轄范圍或同一系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)企業(yè)集團(tuán)之間或關(guān)聯(lián)獨(dú)立法人單位之間的資金劃轉(zhuǎn)習(xí)慣上被稱(chēng)為“資金調(diào)撥”， 廣義的資金調(diào)撥包括了資金調(diào)度。 “資金調(diào)動(dòng)”的范圍最寬泛， 既包括了各類(lèi)關(guān)聯(lián)主體間的資金劃轉(zhuǎn)， 又包括了非關(guān)聯(lián)主體間的資金劃轉(zhuǎn)， 如把存款從A銀行劃轉(zhuǎn)到無(wú)關(guān)聯(lián)的B銀行。 大額度資金調(diào)動(dòng)的方案應(yīng)當(dāng)“上會(huì)”集體決策。

2. 黨委前置研究討論。 黨委前置研究討論是推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理有機(jī)統(tǒng)一、建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度的重要內(nèi)容[5] 。 有三點(diǎn)值得思考：

第一， 是“一會(huì)（董事會(huì)）前置”還是“兩會(huì)（董事會(huì)和總經(jīng)理辦公會(huì)）前置”？ 2019年中央發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）第十五條這樣規(guī)定： “國(guó)有企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后， 再由董事會(huì)或者經(jīng)理層作出決定”。 實(shí)踐中兩種理解、兩種做法都有， 但以董事會(huì)前置更為常見(jiàn)。 筆者的看法是， 就財(cái)務(wù)事項(xiàng)而言， 應(yīng)當(dāng)是“一會(huì)前置”， 理由有三： 其一， 《條例》及相關(guān)文件在涉及黨委前置研究程序時(shí)， 使用的表達(dá)方式不是“董事會(huì)和經(jīng)理層”， 而是“董事會(huì)或者經(jīng)理層”。 前者指的是“兩會(huì)”， 后者說(shuō)的是“一會(huì)”的兩種情形（單設(shè)董事會(huì)的就是董事會(huì)， 未單設(shè)董事會(huì)的就是經(jīng)理層或總經(jīng)理班子或總經(jīng)理辦公會(huì)）。 這樣的理解， 才能與《意見(jiàn)》對(duì)“三重一大”決策制度的解釋保持一致。 其二， 經(jīng)理層的研究擬定本身就是董事會(huì)的前置研究程序。 經(jīng)理層有三項(xiàng)職能： 一是“擬定”， 為董事會(huì)擬定決策方案; 二是“制定”或“決定”， 在董事會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)直接拍板定案; 三是“執(zhí)行”， 落實(shí)董事會(huì)通過(guò)的決策方案。 其中的“擬定”就屬于董事會(huì)的前置研究程序， 若是“兩會(huì)前置”， 就等于為董事會(huì)設(shè)置了兩次黨委前置研究程序。 其三， 總經(jīng)理辦公會(huì)雖有“決定”的事項(xiàng)， 并且部分也屬于“三重一大”范圍內(nèi)的事項(xiàng)， 但是將其納入黨委前置研究范圍， 也與黨委前置研究的“聚焦點(diǎn)”不相吻合。 原則上， 黨委前置研究討論主要聚焦事關(guān)企業(yè)發(fā)展的根本性、方向性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性問(wèn)題及涉及員工切身利益的重大問(wèn)題， 而具備這些特征的事項(xiàng)（尤其是財(cái)務(wù)事項(xiàng)）一般都要提交董事會(huì)決策， 總經(jīng)理辦公會(huì)更多的是執(zhí)行層面的問(wèn)題或重要性程度偏低的財(cái)務(wù)事項(xiàng)決策。 因此， 黨委財(cái)務(wù)前置研究討論應(yīng)當(dāng)嚴(yán)把董事會(huì)這一關(guān)。

第二， 黨委前置研究討論的是“上會(huì)（董事會(huì)）”的全部還是部分財(cái)務(wù)事項(xiàng)？ 針對(duì)國(guó)有企業(yè)黨委前置研究討論的事項(xiàng)范圍， 《條例》第十五條明確規(guī)定了6項(xiàng)： ①貫徹黨中央決策部署和落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重大舉措; ②企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、重要改革方案; ③企業(yè)資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本運(yùn)作和大額投資中的原則性、方向性問(wèn)題; ④企業(yè)組織架構(gòu)的設(shè)置和調(diào)整， 重要規(guī)章制度的制定和修改; ⑤涉及企業(yè)安全生產(chǎn)、維護(hù)穩(wěn)定、職工權(quán)益、社會(huì)責(zé)任等方面的重大事項(xiàng); ⑥其他應(yīng)當(dāng)由黨委研究討論的重要事項(xiàng)。 同時(shí)要求黨委要結(jié)合實(shí)際制訂研討的事項(xiàng)清單， 并要厘清與其他治理主體（董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等）的權(quán)責(zé)。 從《條例》的規(guī)定看， 需要前置研究討論的財(cái)務(wù)事項(xiàng)并不多， 主要是第三項(xiàng)的內(nèi)容。 但是， 隨著中央和地方組織部門(mén)及國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)相繼出臺(tái)《國(guó)有企業(yè)黨委前置研究討論重大事項(xiàng)清單示范文本》， 黨委前置研究討論的內(nèi)容被具體化和擴(kuò)大化， 并在地區(qū)間出現(xiàn)了差別化。 《條例》的6類(lèi)黨委前置研究事項(xiàng)， 浙江具體化為19項(xiàng)， 江蘇23項(xiàng)， 遼寧37項(xiàng)。 涉及財(cái)務(wù)事項(xiàng)的第三類(lèi)“企業(yè)資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本運(yùn)作及大額投資中的原則性方向性問(wèn)題”， 浙江具體化為4項(xiàng)， 江蘇6項(xiàng)（包括在重大經(jīng)營(yíng)管理類(lèi)10項(xiàng)中）， 遼寧13項(xiàng)。 地區(qū)間國(guó)有企業(yè)以及央企與地方國(guó)有企業(yè)在決策程序上存在的差別， 對(duì)于跨地區(qū)的或央企與地方國(guó)有企業(yè)聯(lián)合起來(lái)的企業(yè)集團(tuán)制定統(tǒng)一的決策和管控規(guī)則體系構(gòu)成不利因素， 最好的做法是國(guó)務(wù)院國(guó)資委牽頭制定全國(guó)統(tǒng)一的黨委前置研究討論示范規(guī)程。

黨委前置研究討論的財(cái)務(wù)事項(xiàng)范圍明顯擴(kuò)大。 之前， 被列入黨委前置研究的財(cái)務(wù)事項(xiàng)很少， 現(xiàn)在已有很多國(guó)有企業(yè)實(shí)行全覆蓋式財(cái)務(wù)前置。 表2是某國(guó)有企業(yè)《黨委前置研究討論重大事項(xiàng)規(guī)程》中涉及財(cái)務(wù)事項(xiàng)清單范圍， 與《董事會(huì)議事規(guī)則》要求提交董事會(huì)審議的財(cái)務(wù)事項(xiàng)清單范圍完全一致。 財(cái)務(wù)前置范圍擴(kuò)大乃至全覆蓋， 有客觀原因， 但也與一些地方和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人“寧可過(guò)， 也不能犯錯(cuò)”的過(guò)度謹(jǐn)慎心態(tài)有關(guān)。 其實(shí)， 財(cái)務(wù)是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性和規(guī)范性很強(qiáng)的工作， 黨委前置研究的財(cái)務(wù)事項(xiàng)應(yīng)該確定在一個(gè)合理的范圍內(nèi)， 有些財(cái)務(wù)事項(xiàng)可以不納入前置研究范圍， 如資產(chǎn)擔(dān)保、資產(chǎn)損失核銷(xiāo)等。

第三， 黨委是前置研究還是前置決定？ 有些國(guó)有企業(yè)把兩者混淆在一起， 用“決定”代替“研究”。 實(shí)際上， 黨委重點(diǎn)從“四個(gè)是否”（是否符合黨的路線方針政策， 是否契合黨和國(guó)家的戰(zhàn)略部署， 是否有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值， 是否有利于維護(hù)社會(huì)公眾利益和職工群眾合法權(quán)益）對(duì)事項(xiàng)進(jìn)行研究討論， “把好四關(guān)”（政治關(guān)、政策關(guān)、程序關(guān)、廉潔關(guān)）， 把關(guān)的方式是提出指導(dǎo)性意見(jiàn)和建議， 真正行使決策權(quán)的還是董事會(huì)。 黨委的前置研究應(yīng)當(dāng)以切實(shí)維護(hù)董事會(huì)的決策權(quán)為前提。

五、多重的財(cái)務(wù)決策監(jiān)督

決策需要約束、制衡與監(jiān)督。 三個(gè)概念的外延， 約束最大， 制衡次之， 最小是監(jiān)督。 約束包括制衡性約束（如獨(dú)立董事對(duì)大股東的約束）與非制衡性約束（如法律法規(guī)對(duì)決策行為的約束）， 而制衡又可以分為監(jiān)督式制衡（如審計(jì)監(jiān)督）和非監(jiān)督式制衡（如黨委對(duì)董事會(huì)決策進(jìn)行前置性研究討論）。 本文針對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)決策的監(jiān)督問(wèn)題展開(kāi)討論。

與國(guó)內(nèi)外其他企業(yè)比較， 我國(guó)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)決策監(jiān)督機(jī)制最復(fù)雜多元。

1. 按監(jiān)督客體分， 可以分為決策過(guò)程性監(jiān)督、實(shí)施過(guò)程性監(jiān)督和決策結(jié)果性監(jiān)督。

第一， 決策過(guò)程性監(jiān)督。 就是監(jiān)督主體直接參與財(cái)務(wù)決策過(guò)程， 進(jìn)行適時(shí)的決策現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督， 目的是確保決策的科學(xué)性、合理性與合規(guī)性。 有資格進(jìn)行決策現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的主體有三類(lèi)： 一是國(guó)資委委派的外部董事。 其身份具有二重性， 既以企業(yè)董事身份參與決策， 又以出資者委派代表的身份對(duì)決策過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。 國(guó)有企業(yè)的外部董事具有鮮明的國(guó)資特色， 與獨(dú)立董事的差別主要體現(xiàn)在來(lái)源、數(shù)量和利益關(guān)系上。 在產(chǎn)生方式上， 獨(dú)立董事由股東大會(huì)投票決定， 外部董事則由國(guó)資委直接任命。 在數(shù)量上， 上市公司獨(dú)立董事人數(shù)不少于董事會(huì)總?cè)藬?shù)的三分之一， 外部董事占比無(wú)統(tǒng)一規(guī)定， 央企董事會(huì)則要求外部董事數(shù)目過(guò)半。 在利益關(guān)系上， 獨(dú)立董事代表中小股東的利益， 外部董事則代表出資人的利益。 二是監(jiān)事會(huì)， 包括企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)和國(guó)資委派駐監(jiān)事會(huì)（或監(jiān)事組）， 其中派駐監(jiān)事會(huì)（或監(jiān)事組）已于2018年撤銷(xiāo)， 其職能并入國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)。 按照《公司法》規(guī)定， 監(jiān)事會(huì)的首要職能就是檢查監(jiān)督公司財(cái)務(wù)， 對(duì)企業(yè)重大決策的制定和執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督， 常見(jiàn)方式之一就是參與董事會(huì)決策過(guò)程。 三是紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督。 包括企業(yè)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的監(jiān)督。 2014年國(guó)務(wù)院國(guó)資委紀(jì)委開(kāi)始向央企派駐紀(jì)檢組。 2018年統(tǒng)一更名為“派駐紀(jì)檢監(jiān)察組”， 職能也從之前的紀(jì)檢職能（監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)）擴(kuò)展為紀(jì)檢和監(jiān)察（監(jiān)督、調(diào)查、處置）兩項(xiàng)職能， 實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。 派駐監(jiān)督從央企推廣到地方國(guó)有企業(yè)， 成為國(guó)有企業(yè)外部監(jiān)督內(nèi)部化的重要形式。 按規(guī)定派駐紀(jì)檢監(jiān)察組可以參與企業(yè)董事會(huì)的現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議， 對(duì)董事會(huì)的決策過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行全面監(jiān)督。

第二， 實(shí)施過(guò)程性監(jiān)督。 實(shí)施過(guò)程性監(jiān)督是對(duì)決策方案實(shí)施過(guò)程中的進(jìn)度、質(zhì)量和階段性效果等進(jìn)行的檢查控制， 目的是確保決策方案有效執(zhí)行， 并通過(guò)過(guò)程性的檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題， 及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化決策方案。 實(shí)施過(guò)程性監(jiān)督又可以劃分為三種類(lèi)型： 一是決策性主體開(kāi)展的過(guò)程監(jiān)督， 即由決策方案的制定者開(kāi)展的針對(duì)決策方案實(shí)施過(guò)程的階段性監(jiān)督， 通常采用執(zhí)行主體總結(jié)報(bào)告的形式。 二是職能性管理主體開(kāi)展的過(guò)程監(jiān)督。 在職能部門(mén)層面上， 經(jīng)辦與管理通常是分離的， 這就是人們常說(shuō)的“管辦分離”， 是部門(mén)橫向制衡的重要方式。 負(fù)有歸口管理職能的部門(mén)或管理者對(duì)于經(jīng)辦者以及下級(jí)單位具有日常監(jiān)督管理的職能， 所采用的監(jiān)督形式主要是在線監(jiān)控和現(xiàn)場(chǎng)檢查兩種。 比如財(cái)務(wù)預(yù)算， 公司董事會(huì)審議批準(zhǔn)后由總經(jīng)理班子負(fù)責(zé)執(zhí)行， 落實(shí)到部門(mén)層面就是由財(cái)務(wù)部門(mén)集中歸口管理， 對(duì)各預(yù)算執(zhí)行單位的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、效果等進(jìn)行日常監(jiān)督。 三是專(zhuān)門(mén)性監(jiān)督主體開(kāi)展的過(guò)程監(jiān)督。 國(guó)有企業(yè)內(nèi)部專(zhuān)門(mén)履行監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)通常有三個(gè)， 即內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)， 這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)都能夠?qū)ω?cái)務(wù)決策的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督， 尤其是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)， 可以對(duì)某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)財(cái)務(wù)決策的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)調(diào)查， 實(shí)施方式可以是自主也可以是外包。

第三， 決策結(jié)果性監(jiān)督。 就是對(duì)決策實(shí)施的結(jié)果或效果進(jìn)行的監(jiān)督。 主要形式有兩種： 一是審計(jì)， 對(duì)決策方案實(shí)施的最終結(jié)果進(jìn)行的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)， 如財(cái)務(wù)決算審計(jì)等; 二是評(píng)價(jià)， 就是對(duì)決策實(shí)施結(jié)果進(jìn)行的后評(píng)價(jià)， 如投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)等。

無(wú)論是決策過(guò)程性監(jiān)督還是實(shí)施過(guò)程性監(jiān)督或結(jié)果性監(jiān)督， 發(fā)現(xiàn)責(zé)任問(wèn)題就應(yīng)當(dāng)按相關(guān)規(guī)定追究責(zé)任， 從這個(gè)意義上說(shuō)， 問(wèn)責(zé)是決策監(jiān)督體系的組成部分。 近年來(lái)， 國(guó)務(wù)院國(guó)資委致力于構(gòu)建“三位一體”（業(yè)務(wù)監(jiān)督、綜合監(jiān)督與責(zé)任追究）大監(jiān)督體系的監(jiān)督鏈條就包括了問(wèn)責(zé)（責(zé)任追究）。

2. 按監(jiān)督主體分， 可以分為集團(tuán)公司內(nèi)部監(jiān)督、集團(tuán)公司對(duì)子公司監(jiān)督和企業(yè)集團(tuán)外部監(jiān)督。

第一， 集團(tuán)公司內(nèi)部的決策監(jiān)督。 集團(tuán)公司內(nèi)部的財(cái)務(wù)決策主體主要是董事會(huì)和總經(jīng)理辦公會(huì)， 能夠?qū)Q策過(guò)程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的內(nèi)部機(jī)構(gòu)主要是內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)和內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)， 決策執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督主要由部門(mén)層面的財(cái)務(wù)部門(mén)和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

第二， 集團(tuán)公司對(duì)子公司監(jiān)督。 子公司的財(cái)務(wù)決策權(quán)是在集團(tuán)公司與子公司之間配置的。 集團(tuán)公司集中的那部分決策， 集團(tuán)公司財(cái)務(wù)部門(mén)和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)履行對(duì)子公司執(zhí)行決策的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督的職能; 子公司自主進(jìn)行的決策， 集團(tuán)公司通過(guò)向子公司委派產(chǎn)權(quán)代表和委派財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人參與決策過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。 產(chǎn)權(quán)代表特指向子公司委派的董事和監(jiān)事。 委派產(chǎn)權(quán)代表和委派財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人都具有雙重身份， 代表集團(tuán)公司對(duì)子公司財(cái)務(wù)決策的科學(xué)性、合理性和合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督。

第三， 集團(tuán)外部監(jiān)督。 國(guó)有企業(yè)的外部監(jiān)督體系是多元的， 監(jiān)督機(jī)制和方式也是多樣的。 主要有政治監(jiān)督、產(chǎn)權(quán)監(jiān)督或出資人監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督（包括媒體監(jiān)督和公民監(jiān)督）等五種類(lèi)型， 其中涉及財(cái)務(wù)決策監(jiān)督的主要是前三種。 政治監(jiān)督的方式主要是巡視巡察和紀(jì)檢派駐， 雖系黨內(nèi)監(jiān)督， 且依據(jù)黨章及其他黨內(nèi)規(guī)定等對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督， 但內(nèi)容全覆蓋， 涉及領(lǐng)導(dǎo)班子的決策過(guò)程和決策結(jié)果。 產(chǎn)權(quán)監(jiān)督是國(guó)資委作為出資人代表進(jìn)行的監(jiān)督， 主要方式是直接監(jiān)管、委派董事和委派監(jiān)事（會(huì)）等。 直接監(jiān)管是由國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)決策事項(xiàng)進(jìn)行直接審查和對(duì)決策實(shí)施情況進(jìn)行直接檢查。 國(guó)資委以出資人代表身份進(jìn)行直接監(jiān)管的事項(xiàng)范圍受?chē)?guó)資監(jiān)管體制的限制和監(jiān)管清單的限定。 國(guó)有企業(yè)外部的審計(jì)監(jiān)督包括出資人審計(jì)和政府審計(jì)， 兩者的差別體現(xiàn)在主體、對(duì)象、周期和內(nèi)容等方面： 審計(jì)主體上， 出資人審計(jì)的主體是國(guó)資委， 政府審計(jì)的主體是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān); 審計(jì)對(duì)象上， 出資人審計(jì)的對(duì)象是國(guó)有企業(yè)， 政府審計(jì)的對(duì)象是國(guó)有企業(yè)及主要領(lǐng)導(dǎo)人員; 審計(jì)內(nèi)容上， 出資人審計(jì)的內(nèi)容以年度財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)為主， 政府審計(jì)的內(nèi)容以國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為主; 審計(jì)周期上， 出資人審計(jì)是每年審計(jì)1次， 政府審計(jì)國(guó)有企業(yè)每5年至少1次、審計(jì)國(guó)有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況任期內(nèi)至少1次， 根據(jù)需要適時(shí)開(kāi)展跟蹤審計(jì)和專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。

當(dāng)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)決策涉及多方?jīng)Q策主體、執(zhí)行主體和監(jiān)督主體時(shí)， 有一個(gè)話(huà)題就難以回避且極其重要： 各方主體是單打獨(dú)斗還是聯(lián)合行動(dòng)以及如何聯(lián)合行動(dòng)？ 有關(guān)這個(gè)話(huà)題的討論將另文安排。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

[1] 威廉·L.麥金森著.劉明輝等譯.公司財(cái)務(wù)理論[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2002：1 ～ 409.

[2] 愛(ài)斯華斯·達(dá)莫德倫著.荊露等譯.公司財(cái)務(wù)：理論與實(shí)務(wù)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001：1 ～ 823.

[3] 李心合.企業(yè)財(cái)務(wù)研究的錯(cuò)位與矯正[ J].財(cái)會(huì)月刊，2021（14）：16 ～ 22.

[4] 李心合.主流企業(yè)財(cái)務(wù)目標(biāo)函數(shù)解析與國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)目標(biāo)函數(shù)重構(gòu)[ J].財(cái)會(huì)月刊，2021（16）：14 ～ 20.

[5] 龔繼先.規(guī)范國(guó)有企業(yè)黨委前置研究討論 推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和公司治理相統(tǒng)一[ J].人民周刊，2021（7）：71 ～ 72.