團體標準《公園城市評價標準》的編制思考

蔡文婷

王 鈺

陳 艷

姜 娜

王香春*

高質量可持續(xù)發(fā)展目標指引下的公園城市建設是落實新時代生態(tài)文明建設和五大發(fā)展理念的必然要求，但作為新生事物和行業(yè)熱點，公園城市建設尚處于起步探索階段，如何準確把握習總書記所提“公園城市”的內涵和邊界范圍，細化和分解公園城市建設的重點內容，因地制宜地有序推進公園城市建設，亟須有相關政策與標準規(guī)范予以指引。目前，不少省區(qū)市已在積極開展公園城市建設探索，湖北省于2019年出臺了中國首部公園城市相關標準《公園城市建設指南》(DB42/T 1520─2019)，提出了從城市規(guī)劃、建設到治理的公園城市建設指標和有關要求，并指導咸寧市開展自然生態(tài)公園城市規(guī)劃建設工作。成都市基于天府新區(qū)的實踐探索于2020年10月發(fā)布了“1-5-15”(一個目標、五大領域、十五個指數(shù))的《公園城市指數(shù)(框架體系)》，為公園城市建設提供了方向性指引[1]。中國社會科學研究院在《公園城市發(fā)展報告(2020)》中提出“公園城市建設評價指標體系”，并以此為依據(jù)對成都市縣域公園城市建設進行探索性評價[2]。但迄今尚缺乏面向全國各地公園城市建設的普適性指引性政策規(guī)范，在行業(yè)層面出臺相關的標準規(guī)范非常必要。

1 《標準》的背景與編制

在頂層設計指引暫缺的情況下，中國風景園林學會作為風景園林行業(yè)的專業(yè)學會，為深入貫徹落實生態(tài)文明新時代的高質量發(fā)展理念，積極響應習近平總書記關于建設公園城市的重要指示，率先提出制定團體標準《公園城市評價標準》，將其列為《2019年第一批團體標準制修訂計劃》(景園學字〔2019〕27號)[3]，《標準》由中國城市建設研究院有限公司牽頭，聯(lián)合北京林業(yè)大學、中國城市規(guī)劃設計研究院、四川省城市建設研究院以及成都、咸寧、廈門等先行先試城市的相關科研單位共同編制起草。自2019年10月啟動以來，編制組圍繞《標準》編制目標，同步開展了習近平生態(tài)文明思想及其發(fā)展演變、公園城市指標體系的國際經(jīng)驗與趨勢、國內城市公園城市建設探索實踐、公園城市建設實施路徑等專題研究，經(jīng)過廣泛調研、系統(tǒng)梳理、比對分析，明確公園城市建設的核心宗旨構建人、城、園(大自然)三元互動、平衡、和諧的生命共同體，并提出公園城市基本含義、主要建設內容及3個層級目標指引下的具體要求，構建形成完整的評價指標體系。

2 《標準》的目的和意義

2.1 貫徹落實國家大政方針

《標準》是踐行習總書記公園城市理念的理論支撐和技術指引，立足新發(fā)展階段的新要求，以人民為本，探索綠色低碳、循環(huán)高效、高質量可持續(xù)發(fā)展新模式，實現(xiàn)從簡單粗放的規(guī)模擴張、單一性經(jīng)濟增長為主，轉向以人為本、基于自然、生態(tài)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的模式，切實解決城鄉(xiāng)發(fā)展過程中面臨的生態(tài)環(huán)境退化、生態(tài)產(chǎn)品供應不足、傳統(tǒng)風貌特色趨弱、同質化低效發(fā)展等突出問題，滿足人民對美好生活和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境日益增長的需求[4-5]。

2.2 引領行業(yè)創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展

新時代城市建設面臨的突出問題就是統(tǒng)籌協(xié)調“三生”關系，以生態(tài)為基礎，以生產(chǎn)為保障，以生活富裕美好為目的?！稑藴省肪幹剖紫葟娬{綠色生態(tài)空間在國土空間規(guī)劃中的基礎性前置性要素地位，要實現(xiàn)思想理念的根本性轉變，以綠色生態(tài)基礎設施的保護、修復和建設為第一要務，并基于其承載力和活力激發(fā)來協(xié)同規(guī)劃城市建筑、道路、橋梁等其他市政基礎設施，凸顯風景園林專業(yè)在人居環(huán)境建設中的優(yōu)勢地位，提升風景園林行業(yè)話語權，切實解決城鄉(xiāng)發(fā)展過程中面臨的困境；同時，公園城市建設涉及城市生態(tài)、生產(chǎn)、生活的方方面面，需要風景園林與規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生、市政交通等各行業(yè)、各領域、各部門之間打破壁壘、協(xié)同推進。

2.3 指導城市合理有序推進公園城市建設

成都、揚州等城市先行先試開展公園城市建設實踐探索，湖北、廣西、上海等省(區(qū)、市)也將公園城市建設納入“十四五”規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，開展專項規(guī)劃等頂層設計和試點建設部署[6-10]，公園城市建設已逐漸成為各地推進城市高質量發(fā)展的重要抓手?！稑藴省穱@公園城市建設主要內容和重要目標構建完整的分級分類指標體系，旨在給各地城市一把“尺子”，通過對標評價，一方面因地制宜制定公園城市建設宏觀策略、實施方案、保障措施等，量力而行、有序推進，同時基于評價結果進行縱向與橫向的動態(tài)比對，促進城市螺旋式提升，最終實現(xiàn)人、城、園(大自然)和諧共生、永續(xù)發(fā)展的終極目標。

3 《標準》制定的基本考慮和創(chuàng)新性

作為公園城市新理念、新模式指引下的首部評價類標準，與地方標準或某個城市的指標體系不同，《標準》編制首先要具有普適性；第二要考慮差異性，兼顧發(fā)展不平衡和城市個性特色；第三，要有基于高質量可持續(xù)發(fā)展宗旨目標的前瞻性；第四要有實用性，要考慮相關數(shù)據(jù)資料容易獲取、評價實施的簡便易行。當然，通過《標準》突出體現(xiàn)公園城市的創(chuàng)新性是非常必要的。

3.1 理念創(chuàng)新，引導城市綠色高質量發(fā)展

公園城市要突出考慮生態(tài)價值，將大自然、綠色生態(tài)空間作為基底，以資源環(huán)境承載力為底線，尊重自然、敬畏自然，在“園(大自然)”的背景與制約下合理規(guī)劃城市規(guī)模、最大限度滿足人的需求，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調，使綠水青山產(chǎn)生巨大生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益[11]，以綠色低碳循環(huán)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動城市高質量、可持續(xù)發(fā)展。

3.2 機制創(chuàng)新，建立“人、城、園”和諧共榮的發(fā)展機制

公園城市建設由過去的“園在城中”轉變?yōu)椤俺窃趫@中”，要以國土空間規(guī)劃為引領，在國土空間開發(fā)保護“一張圖”背景下，建立人、城、園(大自然)三位一體和諧共榮的發(fā)展機制，主要包括：生態(tài)、生產(chǎn)、生活“三生”的融合機制；藍、綠、灰不同基礎設施的統(tǒng)籌機制；多學科、多行業(yè)、多部門的協(xié)同機制，最終實現(xiàn)生態(tài)美好、生產(chǎn)高效、生活幸福的目標愿景(圖1)。

圖1 “人城園”和諧共榮的發(fā)展機制

3.3 模式創(chuàng)新，不同區(qū)域因地制宜精準施策

公園城市應根據(jù)不同區(qū)域環(huán)境資源現(xiàn)狀、稟賦特性、經(jīng)濟實力等，因地制宜、分級分類、精準施策。如老城區(qū)實施“＋公園”模式，依托城市有機更新等留白增綠、見縫插綠、立體增綠，在補齊短板的基礎上，實現(xiàn)景觀重塑、質量提升和功能完善，切實改善人居環(huán)境、提升生活舒適便利度，滿足百姓需求；新城區(qū)則實施“公園＋”模式，充分發(fā)揮以綠色空間為基礎性前置性規(guī)劃要素的綠色帶動機制，打造美麗宜居環(huán)境，驅動綠色發(fā)展。

3.4 治理創(chuàng)新，構建“規(guī)劃、建設、治理”全過程評價體系

要把城市打造成大花園，應做好公園城市從頂層規(guī)劃設計到建設、治理的全過程評價。對照《標準》要求，結合城市特點提出獨具特色的規(guī)劃愿景，明確發(fā)展戰(zhàn)略(圖2)。根據(jù)公園城市發(fā)展戰(zhàn)略，尊重城市的歷史發(fā)展演變規(guī)律，分區(qū)域分層次有針對性地細化實施，打造美麗宜居環(huán)境、形成綠色發(fā)展模式。以老百姓身心健康與發(fā)展需求滿足為目標，構建“政府-社會-民眾”三位一體的新型治理體系，實現(xiàn)共謀、共建、共治、共享。

圖2 咸寧市公園城市規(guī)劃基本策略

4 《標準》的主要內容

4.1 明確公園城市內涵和建設目標

《標準》明確公園城市是將城市生態(tài)、生活和生產(chǎn)空間與公園形態(tài)有機融合，充分體現(xiàn)生態(tài)價值、生活價值、美學價值、文化價值、發(fā)展價值和社會價值，建成宜居、宜學、宜養(yǎng)、宜業(yè)、宜游的新型城市，其科學內涵是以生態(tài)保護和修復為基本前提，以老百姓獲得感、幸福感和安全感得以滿足與不斷提升為宗旨目標，以城市高品質有韌性、健康可持續(xù)發(fā)展和社會經(jīng)濟綠色高效發(fā)展為保障，最終實現(xiàn)人、城、園(大自然)三元互動平衡、和諧共生共榮。圍繞人、城、園(大自然)三元素，按照“規(guī)劃─建設─治理”的過程邏輯，提出生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、人居環(huán)境美好、生活舒適便利、城市安全韌性、城市特色鮮明、城市發(fā)展綠色、社會和諧善治7個重點建設目標。

4.2構建公園城市評價指標體系

《標準》圍繞七大目標分類設置指標，對公園城市建設現(xiàn)狀實施評價、目標實施指引。在具體指標的選擇上，一是對接國家大政方針與未來發(fā)展目標，在與現(xiàn)行相關標準規(guī)范、政策文件充分銜接的基礎上，體現(xiàn)先進性；二是注重與國際經(jīng)驗的同步接軌，確保前瞻性；三是依托地方實踐探索的創(chuàng)新性，體現(xiàn)獨特性，初步確定包括7個大類25個中類的公園城市評價指標體系(圖3)。指標體系設置的基本考慮如下。

圖3 公園城市評價指標體系

4.2.1 “筑園”：生態(tài)筑基，推動生態(tài)價值轉化

公園城市建設必須首先考慮生態(tài)價值。美麗的公園形態(tài)與空間格局需要以綠為底色，因此將“生態(tài)環(huán)境”作為第一版塊，從生態(tài)資源、生態(tài)保育與修復、生態(tài)價值3個維度構建指標體系。在具體指標設置上主要考慮如下。一是嚴守底線、保護優(yōu)先。借鑒雄安新區(qū)規(guī)劃建設經(jīng)驗，設置“藍綠空間占比”等，引導各地城市強化對各類綠地、農(nóng)林用地、水域等生態(tài)空間、生態(tài)要素和生態(tài)資源的統(tǒng)一保護。二是分類施策、精準提升。圍繞“天藍、地綠、水清”目標設置“全年空氣質量優(yōu)良天數(shù)”“水體岸線自然化率”“廢棄地生態(tài)修復率”等指標，引導各地城市通過綜合治理提升全域生態(tài)環(huán)境質量和穩(wěn)定性[12]?；诤＞d城市、城市體檢方面的國家政策和地方實踐經(jīng)驗，設置“徑流控制”“雨水資源利用率”“濕地保護率”等指標[13-14]。針對全國各地普遍存在鄉(xiāng)土植物推廣應用不足的現(xiàn)狀，首次提出“園林綠化工程項目中鄉(xiāng)土植物和本地適生植物苗木使用率”指標，旨在引導各地城市政府和園林綠化等主管部門將生物多樣性保護規(guī)劃落到實處，確保鄉(xiāng)土植物苗木本地生產(chǎn)、就近保障供應。三是系統(tǒng)構建、融合發(fā)展。借鑒聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展指標、新加坡“花園城市”重點策略等，吸納景觀生態(tài)學相關理論，設置“生態(tài)網(wǎng)絡連接度”“生物多樣性保護”等指標，構建聯(lián)通城市內外的生態(tài)網(wǎng)絡體系，保護生物多樣性、提升生態(tài)系統(tǒng)完整性和功能，同時滿足老百姓的健康出行、休閑游憩等多維需求，促進人與自然和諧共生，為“公園+”融合發(fā)展夯實生態(tài)基底[15]。

4.2.2 “宜人”：問計于民，滿足人民美好生活向往

“以人為本”是公園城市建設的出發(fā)點和落腳點，要以滿足市民百姓的需求為第一要務，兼顧外來投資者和游人的需求。因此，《標準》設置“人居環(huán)境”和“生活服務”兩大板塊，分別從人居環(huán)境和服務功能維度設置評價指標；同時，設置“社會治理”板塊，突出強化老百姓的參與、獲得與滿足，引導各地城市政府匯聚全民智慧，提升治理、服務的精準性與高效性，提升老百姓的獲得感和自我價值實現(xiàn)。

人居環(huán)境版塊聚焦于為百姓營造美麗宜居生活與工作環(huán)境，主要從公園體系、綠道網(wǎng)絡、綠化環(huán)境、職住環(huán)境和示范片區(qū)建設5個方面構建指標體系?；究紤]如下。1)構建并全面提升綠色共享空間網(wǎng)絡品質與功能。契合當下老百姓對綠色共享空間就近進入、均等享受等需求以及全面改善人居生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實需要，貫徹落實住房和城鄉(xiāng)建設部《關于進一步加強公園建設管理的意見》(建城〔2013〕73號)明確的編制實施公園體系規(guī)劃建設等要求[16]，借鑒英國、新加坡等先進經(jīng)驗，將公園體系構建作為公園城市首要推進的工作[17]。在沿用國家園林城市系列標準中“人均公園綠地面積”等指標基礎上，針對日益突出的人地矛盾，將“公園服務半徑覆蓋率”指標核算下限由2 000m2調整為1 000m2，引導各地城市利用閑置用地、邊角地、廢棄地等建設小游園、微綠地等，營建老百姓身邊的綠色美好共享空間，突出強調環(huán)境改善的同時切實提升為民服務的公平性、可達性和參與性[18]。同時，引入專家打分和第三方評價模式，從服務設施完善率、綜合功能、文化建設等方面對公園綠地的功能、品質、服務效能等進行全方位評價，將市民滿意度作為衡量公園綠地建設成效的重要依據(jù)。2)注重職住環(huán)境優(yōu)化提升并共享。除評價園林式居住區(qū)和園林式單位的比例，《標準》首次提出“單位和住宅附屬綠地中面向本單位和本住宅區(qū)所有人開放、共享的綠地建設情況”，引導各地主動推進居住區(qū)和單位附屬綠地開放共享，并逐步與城市綠地有機融合成網(wǎng)，真正實現(xiàn)“園在城中”向“城在園中”的轉變，讓居民感到安全、舒適、健康、美好。3)以示范片區(qū)建設突出引領性。編制組基于對上海、深圳、成都、杭州等地實踐探索的總結分析，提出“公園化生活街區(qū)示范區(qū)個數(shù)”“公園化功能區(qū)示范區(qū)個數(shù)”“公園化生態(tài)地區(qū)示范區(qū)面積比例”等評價指標，并根據(jù)不同城市規(guī)模分別設置不同的指標閾值，以點帶面，有序推進。

生活服務版塊聚焦于百姓上學難、看病難、出行難、停車難、買菜難、運動難等民生問題，從公共服務設施和市政基礎設施兩方面構建指標體系。公共服務設施主要參考《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》(GB 50180─2018)、《城市公共設施規(guī)劃標準》(GB 50442─2008)，并借鑒城市體檢和社區(qū)生活圈等相關指標，旨在實現(xiàn)公共服務設施的用地空間保障和服務全齡友好全域覆蓋等，讓老百姓真正有獲得感和幸福感[14-15]。市政基礎設施在延續(xù)國家園林城市標準相關指標基礎上，重點關注構建以人為本、方便安全的城市綠色交通系統(tǒng)，低碳環(huán)保的垃圾收運處理系統(tǒng)，并首次提出“園林綠化垃圾資源化利用率”，引導各地響應國家大政方針，全面提升有機垃圾資源化處理利用效率，助力碳中和[19]。

社會治理版塊以構建和諧善治社會為終極目標，落實國家治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，從共建、共治、共享3個維度設置指標體系，引導各地城市以終為始，從老百姓的需求與滿足出發(fā)，改變傳統(tǒng)的城市政府單向發(fā)力、“一頭熱”的管理模式為百姓全過程參與的治理模式。依據(jù)國家對于城市總體規(guī)劃編制、老舊小區(qū)改造、城市體檢、生活垃圾分類等工作要求，參考國內外先進城市的成功經(jīng)驗提出評價指標，并以市民滿意度調查為主要評價手段，讓老百姓參與評價、讓評價落地實處[20-22]。

4.2.3 “營城”：韌性特色，激發(fā)城市內生活力

公園城市的作用靶點是“城”，如何讓百姓安居樂業(yè)，必須以城市安全韌性、經(jīng)濟發(fā)展綠色高效、城市可持續(xù)發(fā)展為保障，并以美為特色，激活城市內生活力，從經(jīng)濟GDP轉向綠色GDP。

安全韌性版塊從交通安全、防災避險、衛(wèi)生安全、生態(tài)安全等維度評價城市對突發(fā)事件的抵御能力與災后自我恢復能力。尤其是“新冠”后疫情時代，安全韌性引起了全世界范圍和全社會的關注?！稑藴省穭?chuàng)新性地設置了“生態(tài)安全”方面的評價指標，選取“珍稀瀕危物種調查與保護”“外來入侵物種調查與控制”“生態(tài)安全宣傳教育普及”等指標，一是從城市安全角度強化生態(tài)的基礎性地位，二是全方位衡量城市應對災害和風險隱患的能力[23]。

特色風貌版塊著重強化城市個性與地域特色、突出歷史人文內涵和時代特色風貌，圍繞自然風貌格局、城市整體形象、城市風貌特色、歷史文化保護四方面構建指標體系，引導各地城市通過城市設計、城市修補等彰顯個性特色，保護傳承歷史文化、傳統(tǒng)建筑、民俗工藝等特征基因，保護利用古樹名木等，由內而外增強城市吸引力和競爭力，避免出現(xiàn)“千篇一律、千城一面”。通過“自然風貌格局保護修復”“歷史文化遺產(chǎn)保存利用”“古樹名木及古樹后續(xù)資源保護率”等評價指標，引導城市注重對自然、生態(tài)、歷史、文化等要素的保護和合理利用，在保護和修復的基礎上，進一步活化利用自然文化資源[24]。

綠色發(fā)展版塊圍繞產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化調整、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、綠色經(jīng)濟發(fā)展、節(jié)能減排等方面構建指標體系，引導城市走綠色、低碳、循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展道路。部分指標是基于《公園城市建設指南》(DB42/T 1520─2019)并結合成都市3年來的公園城市建設理論研究和實踐探索經(jīng)驗提出的，旨在引導產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。通過設置“單位GDP碳排放強度”響應國家碳達峰、碳中和戰(zhàn)略；“‘公園+’實施率”“‘公園+’‘三新’經(jīng)濟增加值占比”等鼓勵依托生態(tài)空間科學合理植入新業(yè)態(tài)，提高土地等資源利用率，實現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)同平衡和高效運轉；“生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(GEP)”等用以引導生態(tài)與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，促進生態(tài)基礎設施的價值轉化[25]。

4.3 細化公園城市評價指標要求

《標準》的評價指標類型、評價范圍、評價閾值、評價方法等本著好用、實用的原則做進一步細化。

為使本《標準》對各地公園城市建設具有普遍指導意義，編制組充分考慮不同地區(qū)、不同城市的氣候條件、自然資源、社會經(jīng)濟水平等的差異性，將公園城市評價指標分為基礎項和引導項2類。其中，基礎項為必須評價的內容，是公園城市應滿足的底線要求；引導項為指引未來發(fā)展和提升方向的，引導各地實現(xiàn)更高的目標、并且突出地域特色和城市個性。

關于評價范圍，在充分考慮數(shù)據(jù)資料可獲取的前提下，與“園(大自然)”密切相關的生態(tài)類指標，以市域范圍為主，聚焦構建城鄉(xiāng)一體化的大生態(tài)格局，保護山水林田湖草生命共同體；與“人”“城”密切相關的指標，則突出人本性和城市建設治理需求，以城市建成區(qū)或城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為主。

關于評價閾值，多方參考借鑒國內現(xiàn)行政策和相關行業(yè)技術規(guī)范標準中被普遍認可的評價標準值，本著3個基本原則確定：一是評價數(shù)值有依據(jù)，增強權威性；二是體現(xiàn)公園城市的高質量高要求，并與國家及相關部委的“十四五”“2035”等規(guī)劃發(fā)展目標相銜接；三是源于實踐探索研究，保障可實施性。

關于評價方法，采用定量和定性評價相結合的方式。資料核查內容包括衛(wèi)星或航空遙感影像、統(tǒng)計資料；涉及專家評分的指標，明確要求專家組成員均不少于5人，且包含所有相關專業(yè)；與老百姓滿意度密切相關的指標，《標準》提供了調查問卷樣例，供各地參照執(zhí)行。

4.4 科學實施公園城市等級評價

公園城市是一個美好愿景，是城市發(fā)展的終極目標，不能一蹴而就，需要久久為功。考慮到與《國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標》以及國土空間總體規(guī)劃的有效銜接，結合成都等地的先行先試探索經(jīng)驗，《標準》將公園城市建設目標設置3個等級，分別為初現(xiàn)級、基本建成級、全面建成級。各地城市可通過對標自評，摸清家底，清楚地了解自身處于什么樣的層級水平，再根據(jù)其自然資源與社會經(jīng)濟實力，合理設定公園城市建設的階段性目標，量力而行、盡力而為。不同等級公園城市的評價內容相同，但針對不同層級的同一評價指標其類型定位和目標值則不盡相同?？傮w而言，隨著等級升高，建設內容與要求也越來越高，基礎項的數(shù)量遞增，引導項則遞減；對于各等級評價中基本定位不變的指標，隨著等級升高其閾值有所提高。

5 結語

公園城市以保護和修復城市生態(tài)環(huán)境、提升宜居品質、緩解城市病、提高城市安全韌性、突出城市個性特色、提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感為目標，將中央的五大發(fā)展新理念變?yōu)槌鞘薪ㄔO發(fā)展的實踐指引，是貫徹落實美麗中國和生態(tài)文明建設的集中體現(xiàn)，也是推動城市實現(xiàn)高質量、可持續(xù)發(fā)展的新型范式?！稑藴省返闹贫?，既是適應各地越來越強烈的公園城市規(guī)劃建設實踐需要，也是貫徹落實習總書記公園城市新理念的實踐探索，為各地因地制宜、規(guī)范有序推進公園城市建設提供標準依據(jù)。

實踐是檢驗真理的唯一標準，我們將結合《標準》在各地公園城市建設中的貫徹實施不斷修訂完善，使其成為公園城市建設規(guī)劃和實施方案制定、實施成效評估與實施路徑調整完善等的理論與技術支撐，為各地建設高質量可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化城市、打造美麗宜居魅力家園提供決策依據(jù)與方法指引。

注：文中圖片均由作者繪制。