分業(yè)監(jiān)管對(duì)非上市銀行股權(quán)托管架構(gòu)選擇的影響

楊小海 陳達(dá)飛

銀行股權(quán)登記托管系統(tǒng)作為防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，其架構(gòu)選擇關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的金融安全。統(tǒng)一的非上市銀行股權(quán)托管架構(gòu)有利于提高登記托管的效率，在完善中小銀行的管理、約束地方政府過(guò)度舉債行為和防范道德風(fēng)險(xiǎn)等方面均有顯著優(yōu)勢(shì)。

2021年《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)中小銀行管理，而作為重要抓手的商業(yè)銀行股權(quán)登記托管系統(tǒng)的建設(shè)就顯得尤為關(guān)鍵。從銀保監(jiān)會(huì)2019年7月頒布的《商業(yè)銀行股權(quán)托管辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）來(lái)看，未來(lái)我國(guó)將施行分散的銀行股權(quán)登記托管架構(gòu)，托管機(jī)構(gòu)將分布在全國(guó)各地。2019年錦州銀行和包商銀行等頻發(fā)的中小銀行金融風(fēng)險(xiǎn)事件使得中央對(duì)于地方中小銀行管理缺乏抓手的問(wèn)題愈加突出，此次《辦法》若選擇統(tǒng)一架構(gòu)則是補(bǔ)齊短板的重要機(jī)會(huì)，而銀保監(jiān)會(huì)卻選擇分散的架構(gòu)，這與之前市場(chǎng)的普遍預(yù)期差別較大。

我國(guó)目前的金融監(jiān)管架構(gòu)是國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下“一行兩會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管模式，銀行股權(quán)托管系統(tǒng)是銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)分管業(yè)務(wù)的“交界地段”，這使得銀保監(jiān)會(huì)在選擇托管系統(tǒng)的架構(gòu)時(shí)不得不考慮與證監(jiān)會(huì)的關(guān)系。眾所周知，統(tǒng)一的登記托管架構(gòu)在防范道德風(fēng)險(xiǎn)和提高登記托管效率等方面均有顯著優(yōu)勢(shì)，國(guó)內(nèi)的中央國(guó)債登記結(jié)算有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱中債登）、中國(guó)證券登記結(jié)算有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱中證登）和中保保險(xiǎn)資產(chǎn)登記交易系統(tǒng)有限公司（以下簡(jiǎn)稱中保登）均采用此架構(gòu)。銀保監(jiān)會(huì)在《辦法》中選擇分散的架構(gòu)不僅與國(guó)際慣例差別大，同時(shí)也與國(guó)內(nèi)同類登記托管機(jī)構(gòu)的架構(gòu)選擇迥異，背后原因耐人尋味。由于目前40家上市銀行的股權(quán)已在中證登完成托管，所以本文將研究的范圍聚焦在國(guó)內(nèi)其他4000多家非上市銀行，這些銀行大多為中小銀行。本文希望通過(guò)研究，為未來(lái)非上市銀行股權(quán)登記托管架構(gòu)的改革提供有價(jià)值的參考。

統(tǒng)一的非上市銀行股權(quán)托管架構(gòu)優(yōu)勢(shì)

統(tǒng)一的架構(gòu)安排不僅可以制定統(tǒng)一的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，而且有利于提高登記托管的效率。相對(duì)于分散的銀行股權(quán)托管架構(gòu)，統(tǒng)一的架構(gòu)在完善中小銀行的管理、約束地方政府過(guò)度舉債行為和防范道德風(fēng)險(xiǎn)等方面均有顯著優(yōu)勢(shì)。

有利于完善中小銀行的管理。國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)多次會(huì)議提到要加強(qiáng)中小銀行的管理，而建立統(tǒng)一的非上市銀行股權(quán)登記托管系統(tǒng)則是加強(qiáng)中小銀行管理的重要抓手。股權(quán)管理是商業(yè)銀行公司治理的基礎(chǔ)，股權(quán)結(jié)構(gòu)深刻影響著銀行的治理結(jié)構(gòu)和治理有效性。所以在國(guó)家層面建立統(tǒng)一的非上市銀行股權(quán)登記托管系統(tǒng)，有利于制定統(tǒng)一的登記托管規(guī)則和信息披露機(jī)制，倒逼中小銀行努力改善公司治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控體系，有助于從根源上解決中小銀行發(fā)展的體制機(jī)制問(wèn)題。根據(jù)《辦法》中的相關(guān)表述，未來(lái)各股權(quán)托管機(jī)構(gòu)均可制定登記托管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。此時(shí)容易形成“信息孤島”，中小銀行股權(quán)管理的規(guī)范性和透明度難以得到保障，這將弱化公司治理的有效性，不利于完善中小銀行的管理。

有利于約束地方政府過(guò)度舉債行為。目前中小銀行的黨委設(shè)在地方，人事任免受地方政府影響較大。然而，五大國(guó)有銀行在當(dāng)?shù)氐娜耸氯蚊鈩t受地方政府影響較小，經(jīng)營(yíng)可保持相對(duì)的獨(dú)立性，所以地方政府的顯性和隱性債務(wù)主要落在其控制的中小銀行身上。在國(guó)家層面建立統(tǒng)一的非上市銀行股權(quán)托管機(jī)構(gòu)意味著統(tǒng)一的登記托管規(guī)則和信息披露機(jī)制，這將倒逼中小銀行用現(xiàn)代化公司治理的方法約束地方政府對(duì)中小銀行的經(jīng)營(yíng)干預(yù)，進(jìn)而對(duì)地方政府的過(guò)度舉債行為形成約束，防范被地方政府惡意掏空的風(fēng)險(xiǎn)。然而在分散的架構(gòu)中，由于登記托管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，股權(quán)管理的透明度難以得到保障，進(jìn)而難以有效約束地方政府的過(guò)度舉債行為。所以選擇統(tǒng)一的架構(gòu)安排，有利于約束地方政府過(guò)度舉債行為，進(jìn)而有助于化解目前地方政府的顯性和隱性債務(wù)問(wèn)題。

有利于防范道德風(fēng)險(xiǎn)。歷史告訴我們，由于制度設(shè)計(jì)的缺陷引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而演變成金融風(fēng)險(xiǎn)的例子數(shù)不勝數(shù)。在《辦法》中的分散架構(gòu)安排下，未來(lái)銀行股權(quán)登記托管機(jī)構(gòu)可能同時(shí)肩負(fù)交易的職能，這樣會(huì)使得同一家金融機(jī)構(gòu)同時(shí)掌握登記和交易的信息，股權(quán)的登記、交易和資金結(jié)算難以保證分立，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的隔離。這為道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生孕育了土壤，在目前防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的大環(huán)境下，不得不對(duì)此提高警惕。然而，若在國(guó)家層面選擇統(tǒng)一的非上市銀行股權(quán)托管架構(gòu)，將有利于保障銀行股權(quán)的登記與交易實(shí)現(xiàn)分立，進(jìn)而從制度上防范道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

分業(yè)監(jiān)管對(duì)銀行股權(quán)托管架構(gòu)選擇的挑戰(zhàn)

既然統(tǒng)一的架構(gòu)選擇有諸多顯著優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也與國(guó)際慣例一致，那么按照通常的邏輯銀保監(jiān)會(huì)理應(yīng)選擇統(tǒng)一的架構(gòu)安排。然而，由于銀行的股權(quán)就是銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)分管業(yè)務(wù)的“交界地段”，為了避免未來(lái)在政策制定過(guò)程中受到證監(jiān)會(huì)的掣肘，銀保監(jiān)會(huì)退而求其次，在《辦法》中選擇分散的架構(gòu)安排。為分析其中原委，得從目前分業(yè)監(jiān)管模式對(duì)銀行托管架構(gòu)選擇的挑戰(zhàn)說(shuō)起。

兩部門均有獲取監(jiān)管交界地段新增業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)限的傾向。銀行的股權(quán)屬于證監(jiān)會(huì)和銀保監(jiān)會(huì)各自分管業(yè)務(wù)的“交界地帶”，而獲取“交界地段”的監(jiān)管權(quán)限有利于與本部門的監(jiān)管政策保持步調(diào)一致。從證監(jiān)會(huì)的角度來(lái)說(shuō)，由于上市銀行的股權(quán)登記托管就在中證登，可在中證登開辟分管所有非上市銀行的專區(qū)，此時(shí)改革成本非常低。同時(shí)，由于各地的區(qū)域性股權(quán)交易所本身就是證監(jiān)會(huì)的業(yè)務(wù)分管范疇，由證監(jiān)會(huì)分管新增的非上市銀行股權(quán)托管系統(tǒng)可保障登記、交易和資金結(jié)算整套業(yè)務(wù)都屬于同一個(gè)部門監(jiān)管，有利于保持政策的連貫和協(xié)調(diào)。從銀保監(jiān)會(huì)的角度來(lái)說(shuō)，當(dāng)然也希望非上市銀行股權(quán)登記托管這一塊新增的業(yè)務(wù)屬于自己的監(jiān)管范疇，畢竟股權(quán)登記托管是銀行監(jiān)管的一個(gè)側(cè)面，這樣有利于與銀保監(jiān)會(huì)本身的監(jiān)管政策保持步調(diào)一致。然而，如果銀保監(jiān)會(huì)在《辦法》中選擇統(tǒng)一的架構(gòu)，那么按照“一行兩會(huì)”關(guān)于股權(quán)監(jiān)管職責(zé)的劃分，未來(lái)設(shè)立的非上市銀行股權(quán)托管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)將屬于證監(jiān)會(huì)分管。此時(shí)，銀保監(jiān)會(huì)將處于被動(dòng)境地，而且難以據(jù)理力爭(zhēng)并提出反對(duì)的意見。

統(tǒng)一的非上市銀行股權(quán)托管系統(tǒng)與現(xiàn)有政策的兼容問(wèn)題。一方面，如果該機(jī)構(gòu)完全由證監(jiān)會(huì)分管，此時(shí)其與中證登、各地股權(quán)交易所均屬于同一部門分管，監(jiān)管政策容易保持步調(diào)一致。然而，此時(shí)存在與銀保監(jiān)會(huì)現(xiàn)有政策的兼容問(wèn)題。因?yàn)殂y行的股權(quán)登記托管是銀行監(jiān)管的一個(gè)側(cè)面，證監(jiān)會(huì)制定登記托管的規(guī)則和信息披露機(jī)制可能與現(xiàn)有的銀行監(jiān)管政策不相容，甚至可能出現(xiàn)矛盾和沖突的情形，這將使得銀保監(jiān)會(huì)未來(lái)關(guān)于銀行監(jiān)管政策的制定受到證監(jiān)會(huì)的約束。另一方面，如果該機(jī)構(gòu)完全由銀保監(jiān)會(huì)分管，此時(shí)也存在與證監(jiān)會(huì)分管業(yè)務(wù)的政策兼容問(wèn)題。首先，這會(huì)造成上市銀行和非上市銀行股權(quán)登記托管隸屬于不同部門監(jiān)管，相關(guān)的政策口徑難以保持一致，容易產(chǎn)生監(jiān)管套利的風(fēng)險(xiǎn)隱患。其次，由于非上市銀行的股權(quán)登記、交易和資金結(jié)算是一整套完整業(yè)務(wù)流程，而且各地的股權(quán)交易所本身就是證監(jiān)會(huì)分管業(yè)務(wù)的范疇，完全由銀保監(jiān)會(huì)分管將會(huì)造成整套業(yè)務(wù)流程被分割成不同監(jiān)管部門分管。如果各部門之間能夠無(wú)縫對(duì)接當(dāng)然最好，如果做不到則難免產(chǎn)生政策不協(xié)調(diào)的隱患。由此可見，新設(shè)立的非上市銀行股權(quán)托管機(jī)構(gòu)無(wú)論由誰(shuí)完全分管，都將面臨部分職能與現(xiàn)有部門的政策兼容問(wèn)題，所以未來(lái)需要對(duì)該機(jī)構(gòu)的人事和業(yè)務(wù)進(jìn)行合理安排，將不兼容問(wèn)題的影響降到最低。

未來(lái)統(tǒng)一架構(gòu)下的政策協(xié)調(diào)機(jī)制目前尚不明朗。如果銀保監(jiān)會(huì)在《辦法》中選擇統(tǒng)一的非上市銀行股權(quán)托管架構(gòu)，那么根據(jù)目前“一行兩會(huì)”監(jiān)管職責(zé)的分工，銀保監(jiān)會(huì)很難說(shuō)會(huì)在非上市銀行股權(quán)登記托管機(jī)構(gòu)的管理中得到主導(dǎo)權(quán)。這意味著，當(dāng)銀行股權(quán)登記托管規(guī)則和銀保監(jiān)會(huì)現(xiàn)行政策不相容時(shí)，銀保監(jiān)會(huì)現(xiàn)在很難說(shuō)會(huì)在協(xié)調(diào)中占據(jù)主導(dǎo)地位。同時(shí)，在未來(lái)建立的統(tǒng)一登記托管機(jī)構(gòu)中，人事和業(yè)務(wù)由誰(shuí)分管？單位的正職是由銀保監(jiān)會(huì)委派還是證監(jiān)會(huì)委派？在這些問(wèn)題沒(méi)有得到高層表態(tài)之前，銀保監(jiān)會(huì)退而求其次，選擇分散的登記托管架構(gòu)反而是最優(yōu)的選擇。因?yàn)檫@樣不僅可以將與證監(jiān)會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題巧妙地規(guī)避，而且在制定銀行監(jiān)管政策過(guò)程中不會(huì)受到證監(jiān)會(huì)的約束。

總結(jié)和政策建議

銀行股權(quán)登記托管系統(tǒng)作為防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，它的架構(gòu)選擇關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的金融安全。相對(duì)于分散的架構(gòu)選擇，建立統(tǒng)一的非上市銀行股權(quán)登記托管系統(tǒng)在完善中小銀行的管理和防范道德風(fēng)險(xiǎn)等方面均有顯著優(yōu)勢(shì)。統(tǒng)一的非上市銀行股權(quán)托管架構(gòu)不僅有利于倒逼中小銀行努力改善公司治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控體系，還有利于約束地方政府過(guò)度依賴中小銀行的舉債行為，對(duì)緩解目前高企的地方政府顯性和隱性債務(wù)問(wèn)題大有益處。

如果中國(guó)和英國(guó)等西方國(guó)家采取混業(yè)監(jiān)管的模式，那么就不存在銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題，統(tǒng)一的銀行股權(quán)登記托管架構(gòu)就是最優(yōu)選擇。在目前“一行兩會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管模式下，部門決策有自己的局限性，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整個(gè)金融監(jiān)管的全局。所以，需要國(guó)務(wù)院金融委來(lái)協(xié)調(diào)銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)的關(guān)系，選擇統(tǒng)一的非上市銀行股權(quán)托管架構(gòu)，做好防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的頂層設(shè)計(jì)工作。結(jié)合上文的分析，現(xiàn)提出如下的政策建議：

統(tǒng)一架構(gòu)可補(bǔ)齊中小銀行管理缺乏抓手的短板。由于中小銀行的黨委設(shè)在地方，人事任免受地方政府影響較大，而中央對(duì)地方中小銀行的管理一直缺乏抓手。2019年以來(lái)頻繁發(fā)生的中小銀行金融風(fēng)險(xiǎn)事件使得管理缺乏抓手的問(wèn)題愈加突出，而非上市銀行統(tǒng)一的股權(quán)托管系統(tǒng)的建立剛好可補(bǔ)齊此短板。當(dāng)然在分業(yè)監(jiān)管的模式下，選擇統(tǒng)一的架構(gòu)可能面臨與現(xiàn)有政策不兼容的問(wèn)題，但其影響相對(duì)于統(tǒng)一架構(gòu)的意義來(lái)說(shuō)顯得微不足道。所以，建立非上市銀行統(tǒng)一的股權(quán)登記托管系統(tǒng)勢(shì)在必行，其意義遠(yuǎn)大于部門的利益之爭(zhēng)。

國(guó)務(wù)院金融委應(yīng)積極發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。目前選擇統(tǒng)一的托管架構(gòu)，無(wú)論由哪個(gè)部門完全分管都存在與現(xiàn)有政策的兼容問(wèn)題，這是我國(guó)分業(yè)監(jiān)管模式?jīng)Q定的，而國(guó)務(wù)院金融委的成立為問(wèn)題的解決創(chuàng)造了條件。所以，國(guó)務(wù)院金融委應(yīng)參與到銀行股權(quán)登記托管的架構(gòu)選擇中來(lái)，并對(duì)后續(xù)統(tǒng)一登記托管機(jī)構(gòu)的人事安排和業(yè)務(wù)管理給予指導(dǎo)，保障銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)在后續(xù)銀行股權(quán)登記托管的政策制定過(guò)程中高效合作。在國(guó)務(wù)院金融委的指導(dǎo)下，銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)成立聯(lián)合工作組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制定以統(tǒng)一架構(gòu)為指導(dǎo)思想的商業(yè)銀行股權(quán)登記托管辦法，并對(duì)后續(xù)關(guān)于登記托管規(guī)則和信息披露機(jī)制的原則給予指導(dǎo)。

監(jiān)管交界地段新增業(yè)務(wù)可按“領(lǐng)地主導(dǎo)”的原則分工。“領(lǐng)地主導(dǎo)”原則指的是對(duì)于某個(gè)監(jiān)管部門分配的監(jiān)管業(yè)務(wù)所衍生的監(jiān)管需求由原監(jiān)管部門主導(dǎo)。具體說(shuō)來(lái)，銀行本是銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管的業(yè)務(wù)范圍，所以銀行股權(quán)的監(jiān)管也應(yīng)主要由銀保監(jiān)會(huì)主導(dǎo)。按照這個(gè)原則，在新設(shè)立的非上市銀行股權(quán)登記托管機(jī)構(gòu)中，銀保監(jiān)會(huì)派人出任正職，負(fù)責(zé)整個(gè)銀行股權(quán)登記托管政策的制定和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。證監(jiān)會(huì)派人出任副職，負(fù)責(zé)從證監(jiān)會(huì)的角度協(xié)助相關(guān)政策和規(guī)則的制定，包括與中證登和各地股權(quán)交易所的政策協(xié)調(diào)問(wèn)題。此制度安排可保障銀保監(jiān)會(huì)出臺(tái)監(jiān)管政策時(shí)不會(huì)受到證監(jiān)會(huì)的約束，更容易獲得銀保監(jiān)會(huì)的支持，同時(shí)對(duì)于證監(jiān)會(huì)也無(wú)損失，因?yàn)檫@畢竟是一塊新增的業(yè)務(wù)。如此的制度和人事安排有助于協(xié)調(diào)證監(jiān)會(huì)和銀保監(jiān)會(huì)的相關(guān)政策，為商業(yè)銀行股權(quán)登記托管系統(tǒng)的正常運(yùn)行奠定良好的制度基礎(chǔ)。

重視分業(yè)監(jiān)管交界地段的制度變革協(xié)調(diào)問(wèn)題。目前雖然我國(guó)已經(jīng)形成國(guó)務(wù)院金融委領(lǐng)導(dǎo)下的“一行兩會(huì)”金融監(jiān)管格局，但仍不能掉以輕心，對(duì)于各監(jiān)管部門交界的“地段”仍然要注意統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。此次商業(yè)銀行股權(quán)登記托管架構(gòu)選擇就是很好的例子，架構(gòu)是由銀保監(jiān)會(huì)自己選擇的，國(guó)務(wù)院金融委并沒(méi)有參與到架構(gòu)的選擇中來(lái)。銀保監(jiān)會(huì)選擇分散的架構(gòu)安排，應(yīng)該考慮各個(gè)監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。所以未來(lái)應(yīng)該加強(qiáng)國(guó)務(wù)院金融委在監(jiān)管部門“交界地段”制度改革中的協(xié)調(diào)職能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題，做好防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的頂層設(shè)計(jì)工作。

（楊小海為上海臨港新片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司首席宏觀研究員，陳達(dá)飛為東方證券宏觀分析師。本文為上海國(guó)際金融與經(jīng)濟(jì)研究院（SIIFE）研究課題“推進(jìn)金融業(yè)更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的相關(guān)問(wèn)題研究”階段性研究成果。銀登中心原副總裁吳方偉對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)。本文僅代表個(gè)人觀點(diǎn)，與所在機(jī)構(gòu)無(wú)關(guān)。本文編輯/王曄君）