噪聲法25年首修

南方周末記者 楊凱奇 南方周末實(shí)習(xí)生 吳幫樂(lè)

2021年8月17日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議修訂環(huán)境噪聲污染防治法的議案，回應(yīng)了一些公眾關(guān)注的噪聲污染問(wèn)題。EG365?　人民視覺(jué)

★自1996年制定以來(lái)，噪聲法與現(xiàn)代生活已有不少脫節(jié)，此次修訂變動(dòng)較大。原法條款為64條，僅保留2條，修改48條，刪除14條，新增34條。

修訂草案中，廣場(chǎng)舞、軌道交通等“新事物”和移動(dòng)源、農(nóng)村噪聲都被納入監(jiān)管。

雖然投訴率高，但與觸目驚心的水污染，或是動(dòng)輒上頭條的大氣污染相比，人們潛意識(shí)里將噪聲污染視作小問(wèn)題，常常是“忍忍就過(guò)去了”?？裳芯匡@示，長(zhǎng)期暴露在噪聲環(huán)境下不僅傷害聽(tīng)力，也會(huì)影響心血管系統(tǒng)、免疫系統(tǒng)和神經(jīng)系統(tǒng)，誘發(fā)高血壓、神經(jīng)衰弱等病癥。世衛(wèi)組織還曾發(fā)布過(guò)噪聲風(fēng)險(xiǎn)指南。

深圳人李聰住進(jìn)了新房，卻頗為煩惱。在家打電話時(shí)，他常常被對(duì)方問(wèn)是否在火車(chē)站。

李聰家在南山區(qū)留仙大道附近，不遠(yuǎn)處平南鐵路上的列車(chē)?guó)Q笛聲，常把他從睡夢(mèng)中吵醒：凌晨1點(diǎn)、3點(diǎn)，早晨6點(diǎn)都有，白天更加頻繁。

但是買(mǎi)房時(shí)，售樓處說(shuō)那是條很舊的鐵路，每天只有兩三趟列車(chē)經(jīng)過(guò)，而且不久后就會(huì)拆掉。這些承諾并沒(méi)有文字對(duì)證，他只能持續(xù)打市民熱線12345投訴。

今后，他的“安靜權(quán)”有望得到法律保障。2021年8月21日，《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱噪聲法）公開(kāi)征求意見(jiàn)，截止日期是9月18日。草案規(guī)定，新建小區(qū)開(kāi)發(fā)商需將噪聲影響情況以及擬采取的防治措施，納入銷(xiāo)售合同中。

自1996年制定以來(lái)，這是噪聲法首次修訂，變動(dòng)較大。原法條款為64條，僅保留2條，修改48條，刪除14條，新增34條。

噪聲污染與生活息息相關(guān)、如影隨形，高居環(huán)保問(wèn)題投訴前列，但在歷次治污“風(fēng)暴”中難覓身影。噪聲法修訂何以?shī)檴櫠鴣?lái)？修法能否解決切身之痛？

新的噪聲問(wèn)題亟待解決

水氣聲渣四類(lèi)環(huán)境要素為人熟知，但聲最為特殊?！捌渌ǖ谋Ｗo(hù)對(duì)象更傾向于環(huán)境，噪聲法保護(hù)的主體是人，最貼近人?！鄙虾Ｊ协h(huán)評(píng)專家?guī)斐蓡T、益馳思環(huán)境技術(shù)有限公司創(chuàng)始人馬志強(qiáng)點(diǎn)評(píng)。

噪聲法25年未修，與現(xiàn)代生活已有不少脫節(jié)。

1996年立法時(shí)，空調(diào)并不普及，噪聲法便沒(méi)有給空調(diào)制定出廠噪聲限制。不只是空調(diào)，高層樓宇配套的管道、電梯、通風(fēng)等公共設(shè)施帶來(lái)的噪音正引來(lái)日益增多的投訴。

1996年，全國(guó)有地鐵的城市很少，現(xiàn)在，全國(guó)40座城市都已開(kāi)通軌道交通，方便了出行，也給周邊住戶帶來(lái)了列車(chē)轟鳴的煩惱。

“廣場(chǎng)舞”等城市里的新噪聲源也層出不窮。此外，現(xiàn)行法監(jiān)管范圍只是城市市區(qū)內(nèi)的噪聲，忽略了農(nóng)村。隨著工業(yè)企業(yè)從城市向郊區(qū)、農(nóng)村轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村也不再寧?kù)o。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東東莞橫瀝鎮(zhèn)田饒步村，村民黃權(quán)就一直為家附近廠房的“當(dāng)、當(dāng)”聲煩惱。

噪聲投訴居高不下。據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境噪聲污染防治報(bào)告2021》不完全統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，“全國(guó)生態(tài)環(huán)境信訪投訴舉報(bào)管理平臺(tái)”共接到公眾舉報(bào)44.1萬(wàn)余件，噪聲擾民問(wèn)題占比41.2%。

2018年9月，全國(guó)人大常委會(huì)決定修訂噪聲法后，二十多名高校學(xué)者和來(lái)自環(huán)保、住建、交通、民航等部門(mén)的工作人員組成起草組，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站副總工溫香彩是負(fù)責(zé)人，調(diào)研了成都、深圳、上海等二十多座城市。

調(diào)研中，起草組發(fā)現(xiàn)了不少“漏洞”。一名執(zhí)法者“訴苦”：一個(gè)小區(qū)旁邊建了家大型物流基地，裝卸的鋼板發(fā)出震耳欲聾的撞擊聲，投訴紛至沓來(lái)。但現(xiàn)行法約束的只是“使用固定設(shè)備產(chǎn)生的噪聲”，對(duì)移動(dòng)源——車(chē)輛運(yùn)輸環(huán)節(jié)沒(méi)有規(guī)定。

在西南某市生態(tài)環(huán)境局宣教部門(mén)工作的韓靜記得一個(gè)案例：噪聲監(jiān)測(cè)儀的現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)顯示，被投訴的一間澡堂設(shè)備發(fā)出的低頻噪音并未超標(biāo)，但他個(gè)人判斷確實(shí)會(huì)擾民。這種問(wèn)題，他們一般會(huì)要求整改，“監(jiān)測(cè)人員說(shuō)一句噪音沒(méi)超標(biāo)就走了，會(huì)引起民眾強(qiáng)烈反感，效果還不如不到現(xiàn)場(chǎng)。”

草案中，這些“新事物”和移動(dòng)源、農(nóng)村噪聲都被納入監(jiān)管?！斑m應(yīng)時(shí)代變化，擴(kuò)大法律監(jiān)管范圍，是本次修法的一大亮點(diǎn)?！睖叵悴收J(rèn)為，草案基本涵蓋造成噪聲污染的方方面面，未來(lái)還將動(dòng)態(tài)調(diào)整。

修訂為何姍姍來(lái)遲

雖然投訴率高，但與觸目驚心的水污染，或是動(dòng)輒上頭條的大氣污染相比，人們潛意識(shí)里將噪聲污染視作小問(wèn)題，常常是“忍忍就過(guò)去了”。大氣、水、固廢污染防治法都已進(jìn)行過(guò)2次修訂，而噪聲法才迎來(lái)首次修訂。

不僅普通人“輕視”，學(xué)界也認(rèn)為，噪聲污染不會(huì)累積、影響范圍小，而且是暫時(shí)性的——火車(chē)駛過(guò)，噪音消失。馬立強(qiáng)告訴南方周末記者，污水長(zhǎng)期排入地下，會(huì)造成土壤和地下水持續(xù)污染，因此有“環(huán)境承載力”的概念——幾個(gè)污染源即便各自達(dá)標(biāo)排放，總排放也不得超過(guò)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境承載力。

而噪聲污染既不會(huì)累積，“疊加效應(yīng)”也不明顯。聲能量提高一倍，音量只會(huì)提高3分貝——正如人們聽(tīng)獨(dú)唱感到悅耳，聽(tīng)大合唱卻也不會(huì)感到刺耳?！叭绻慵冶凰淖S包圍，你聽(tīng)到的噪聲分貝數(shù)也就是比噪音最大的那家工廠再大一點(diǎn)而已?！瘪R志強(qiáng)說(shuō)。

噪聲污染的上述特性并不意味著對(duì)個(gè)體健康的危害小。根據(jù)南京醫(yī)科大學(xué)劉靜2015年發(fā)表的論文，長(zhǎng)期暴露在噪聲環(huán)境下不僅傷害聽(tīng)力，也會(huì)影響心血管系統(tǒng)、免疫系統(tǒng)和神經(jīng)系統(tǒng)，誘發(fā)高血壓、神經(jīng)衰弱等病癥。

2018年，世界衛(wèi)生組織曾為歐盟發(fā)布了一份噪聲風(fēng)險(xiǎn)指南，對(duì)其他地區(qū)亦有借鑒意義：建議公路交通噪音平均水平控制在53分貝下，夜間45分貝下；鐵路交通噪音平均水平控制在54分貝下，夜間44分貝下；夜總會(huì)、音樂(lè)會(huì)等娛樂(lè)噪音源的年平均水平總和不應(yīng)超過(guò)70分貝。

“國(guó)家一直很重視噪聲污染，但每個(gè)發(fā)展階段都有當(dāng)時(shí)最亟待解決的問(wèn)題?！闭劶按舜涡薹ǖ谋尘?，溫香彩對(duì)南方周末記者表示，水、土、氣的污染已經(jīng)有了較完備的法律體系，并且有各類(lèi)督查作為落實(shí)保障。從2015年起，溫香彩便每年在兩會(huì)上提交提案，呼吁修訂噪聲法。

草案吸納了許多地方防治噪聲污染的探索成果，如二十八條“寧?kù)o小區(qū)”的概念，是從上海、天津的“安靜居住小區(qū)”建設(shè)中得來(lái)。在上海，小區(qū)噪聲總體達(dá)到國(guó)家一類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，則符合“寧?kù)o小區(qū)”，且須有一個(gè)噪聲監(jiān)測(cè)點(diǎn)。

草案第四十三條規(guī)定，在交通干線兩側(cè)建設(shè)噪聲敏感建筑物（學(xué)校、機(jī)關(guān)、住宅等），應(yīng)當(dāng)間隔一段距離，則來(lái)自深圳的經(jīng)驗(yàn)。

噪聲防治納入政績(jī)考核

噪聲管理被分為工業(yè)、建筑施工、交通和社會(huì)生活噪聲等，分屬環(huán)保、住建、城管、交通、公安等各個(gè)部門(mén)，但現(xiàn)行法律中缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。

據(jù)生態(tài)環(huán)境部不完全統(tǒng)計(jì)，2020年，全國(guó)環(huán)保、公安、住建、交通等部門(mén)共接到噪聲投訴兩百萬(wàn)件，其中社會(huì)生活噪聲投訴占比超過(guò)50%，而社會(huì)噪聲又歸屬公安監(jiān)管。

深圳一名物業(yè)工作人員小王看到，警察上門(mén)解決居民噪聲糾紛時(shí)，并不會(huì)攜帶噪聲測(cè)量?jī)x。實(shí)際上，日常配置有噪聲監(jiān)測(cè)設(shè)備的往往只有環(huán)保部門(mén)。

環(huán)保部門(mén)也為難。韓靜所在的城市規(guī)定，噪聲問(wèn)題由市生態(tài)環(huán)境局牽頭，采取“網(wǎng)格化”治理，一個(gè)“網(wǎng)格”里噪聲必須達(dá)標(biāo)，并納入到生態(tài)環(huán)境局的考核。但其他噪聲的負(fù)責(zé)部門(mén)與生態(tài)環(huán)境局平級(jí)，環(huán)境局并沒(méi)有絕對(duì)權(quán)威“發(fā)號(hào)施令”，“等于責(zé)任在我們這兒，執(zhí)法權(quán)不在我們這兒”。

2016年，韓靜所在城市的夜間噪聲達(dá)標(biāo)率靠后，得到市政府重視，陸續(xù)出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐脑肼曃廴痉乐螚l例及工作實(shí)施方案。他發(fā)現(xiàn)一個(gè)變化：過(guò)去環(huán)境局接到有關(guān)噪聲的投訴后，會(huì)轉(zhuǎn)告投訴者該噪聲屬于其他部門(mén)管理。但噪聲納入環(huán)境局的考核指標(biāo)后，“要求我們每訴必須有所回應(yīng)”。接到投訴后，生態(tài)環(huán)境局會(huì)到現(xiàn)場(chǎng)判斷投訴是否屬實(shí)，如屬實(shí)，則與相關(guān)部門(mén)溝通處理。

跨部門(mén)的統(tǒng)籌防治機(jī)制仍未在該市建立，但韓靜認(rèn)為，市政府的重視，客觀上促使各相關(guān)部門(mén)做好本職工作?！坝袥](méi)有噪聲，假如監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)說(shuō)了不算，又不易跨部門(mén)評(píng)價(jià)防治做得是否到位，那么群眾口碑確實(shí)是一個(gè)硬指標(biāo)。”韓靜說(shuō)。

噪聲法草案直擊協(xié)調(diào)難痛點(diǎn)。規(guī)定縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)將噪聲污染防治工作納入規(guī)劃和政績(jī)考核，不同的噪聲有不同的考核標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行法的“監(jiān)督管理”章節(jié)中，所有條款都是在監(jiān)管企事業(yè)單位，缺乏對(duì)政府噪聲污染防治工作成效的監(jiān)管。草案增設(shè)的第24條，則賦予省級(jí)以上環(huán)保部門(mén)對(duì)地方政府負(fù)責(zé)人約談的權(quán)力，約談情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。

馬立強(qiáng)認(rèn)為，2015年修訂的環(huán)保法早有規(guī)定，要落實(shí)地方政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，噪聲法草案呼應(yīng)了這一點(diǎn)。

為了讓治理工作有“抓手”，草案還花了大量篇幅對(duì)各部門(mén)職責(zé)進(jìn)行明細(xì)化。比如當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)鐵路運(yùn)輸造成的嚴(yán)重噪聲污染時(shí)，草案指定鐵路運(yùn)輸企業(yè)和地方政府對(duì)污染情況進(jìn)行調(diào)查，制定治理方案。對(duì)公路、航空端，草案同樣規(guī)定了由誰(shuí)牽頭組織調(diào)查、治理。

有實(shí)地調(diào)研打底，草案中增加了不少促進(jìn)執(zhí)法的細(xì)節(jié)。溫香彩記得，有執(zhí)法人員向他們反映，在對(duì)建筑工地違規(guī)夜間施工進(jìn)行執(zhí)法時(shí)，常常會(huì)碰到施工方軟性阻礙執(zhí)法，如執(zhí)法人員一來(lái)就停工，一走就復(fù)工，或是推脫負(fù)責(zé)人不在，不讓執(zhí)法人員進(jìn)大門(mén)等。針對(duì)這種情況，草案要求執(zhí)法部門(mén)在工地上安裝在線噪音監(jiān)測(cè)設(shè)備，數(shù)據(jù)直聯(lián)執(zhí)法部門(mén)內(nèi)網(wǎng)。

南方周末記者注意到，深圳市在實(shí)踐中，已經(jīng)對(duì)建筑施工噪聲采取在線監(jiān)測(cè)、無(wú)人機(jī)監(jiān)測(cè)等手段，將現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檫h(yuǎn)程執(zhí)法，推廣“遠(yuǎn)距離喊停”模式來(lái)提高執(zhí)法效率。

現(xiàn)行噪聲法有14處規(guī)定了“處以罰款”或者“可以并處罰款”，但是沒(méi)有額度。草案劃定了一個(gè)罰款的大致范圍：起罰點(diǎn)為5000-5萬(wàn)元，最高可罰20萬(wàn)元。具體的罰則交給地方裁量?！坝辛肆P則，就大大加強(qiáng)了法律的可操作性?！睖叵悴收f(shuō)。

規(guī)劃先行，社會(huì)噪聲仍是難點(diǎn)

2020年6月，李聰收到了深圳交通運(yùn)輸局對(duì)噪音投訴的回復(fù)，大意是鐵路先建，小區(qū)后建，按照現(xiàn)行噪聲法，應(yīng)該由小區(qū)建設(shè)單位采取措施。此外，鐵路沿線經(jīng)常有人穿越鐵軌，因此不能取消鳴笛。

溫香彩表示，對(duì)先有房后有路的情況，草案要求政府在規(guī)劃層面盡量規(guī)避；對(duì)先有路后有房，造成嚴(yán)重噪聲污染的情況，需要政府、鐵路等部門(mén)共同制定噪聲污染治理方案并具體實(shí)施。

馬志強(qiáng)擔(dān)心，這條條款能否順利執(zhí)行?！皹I(yè)主們自然會(huì)抵制城市主干道修在自己家門(mén)口。但主干道代表著公共利益，如果必須修在你家門(mén)口，那應(yīng)該犧牲公共利益還是私人利益？　如何達(dá)到平衡？”在現(xiàn)行法和草案中，都提到了賠償、補(bǔ)償，但如何補(bǔ)償尚缺乏參考標(biāo)準(zhǔn)。“每個(gè)人訴求都不同，有的建設(shè)單位給周邊居民換隔音窗，居民覺(jué)得你剝奪了我開(kāi)窗呼吸新鮮空氣的權(quán)利?！?/p>

馬志強(qiáng)曾參與過(guò)上海崇明長(zhǎng)江隧橋的環(huán)評(píng)工作。當(dāng)時(shí)，建設(shè)單位為周邊村民換上了通風(fēng)隔音窗，這是種家用電器，村民關(guān)上窗戶也能靠電力把外界空氣送入室內(nèi)，但村民為此也要多掏一筆電費(fèi)。在村民的爭(zhēng)取下，建設(shè)單位答應(yīng)一次性給予每戶15000元的電費(fèi)補(bǔ)貼。這是一起通過(guò)補(bǔ)償化解糾紛的成功案例，但馬志強(qiáng)認(rèn)為，并非所有城市都擁有上海的財(cái)力。

對(duì)深圳物業(yè)人員小王而言，調(diào)解鄰里因噪聲而起的糾紛是家常便飯。有時(shí)候警察來(lái)了也調(diào)解不了，小王很無(wú)奈。噪聲污染對(duì)人的損害非常關(guān)乎個(gè)人感受。“同樣是隔壁練鋼琴，心情好的時(shí)候覺(jué)得很享受，心情差了就覺(jué)得是噪音。老人、小孩和成年人，受影響的程度也會(huì)不同?！奔幢汶p方對(duì)簿公堂，原告主張被告賠償自己因噪聲污染導(dǎo)致的損害，法庭也很難判斷，因?yàn)閲?guó)家目前尚未出臺(tái)噪聲污染定損標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。

在貴州省環(huán)科院環(huán)境損害司法鑒定中心工作的高庚申經(jīng)常收到有關(guān)噪音定損的鑒定需求，但他們基本不接?！岸〒p標(biāo)準(zhǔn)比較難制定，一方面涉及個(gè)人主觀感受，一方面相關(guān)的聲學(xué)、醫(yī)學(xué)等研究比較缺乏。”

與噪聲法相配套的聲環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)判斷對(duì)方發(fā)出的噪聲是否超標(biāo)，未來(lái)可以幫助定損。

西悉尼大學(xué)的一篇論文對(duì)鄰里間噪音的矛盾進(jìn)行了解答，論文認(rèn)為，鄰里間的噪音矛盾更多涉及人際交流的道德責(zé)任與情感層面，也與居民所居住的建筑環(huán)境有關(guān)，比如擁有更多公共空間和共同活動(dòng)的社區(qū)，社區(qū)鄰里關(guān)系可能會(huì)更融洽，進(jìn)而更容易處理鄰里噪音糾紛。由此觀之，處理鄰里噪聲問(wèn)題，發(fā)展社區(qū)自治可能比公權(quán)力介入更有效。

草案對(duì)這類(lèi)生活噪聲糾紛，也開(kāi)出了“社會(huì)共治”的藥方，鼓勵(lì)居委會(huì)、街道辦、村委會(huì)等基層單位出臺(tái)自己的噪聲防治公約，遇到糾紛先按照公約調(diào)解，之后公權(quán)力再介入。此外，草案要求各有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)噪聲污染的普法教育，讓公眾了解自己日常的哪些行為可能已經(jīng)觸犯噪聲法。

“修法只是第一步。”溫香彩坦言。噪聲法未來(lái)實(shí)施后，各地要制定或修改本地的噪聲污染防治條例，各有關(guān)部門(mén)要制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是改變公眾對(duì)噪聲的認(rèn)知、推動(dòng)政府重視噪聲防治工作。“這些都不可能一蹴而就?！?/p>

一位在英國(guó)生活的中國(guó)人對(duì)南方周末記者表示，她上班途經(jīng)的一處建筑工地外圍豎著一塊警示牌，上面標(biāo)明了該工地白天施工的時(shí)間（不超過(guò)法律允許的范圍），同時(shí)詳細(xì)寫(xiě)出了各個(gè)時(shí)間段會(huì)產(chǎn)生多少分貝噪聲。而且和查看實(shí)時(shí)空氣質(zhì)量類(lèi)似，噪音分貝也可以在網(wǎng)上的England Noise and Air Quality Viewer（英格蘭噪聲和空氣質(zhì)量一覽圖）看到。

（李聰、韓靜為化名）