提升城市群功能的現(xiàn)實(shí)必要性及實(shí)踐路徑

安虎森

【關(guān)鍵詞】城市群 城鎮(zhèn)化 資源配置 【中圖分類號(hào)】F29 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

第七次全國人口普查公報(bào)顯示，我國人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域、城市群進(jìn)一步集聚。與2010年相比，我國城鎮(zhèn)人口比重上升14.21個(gè)百分點(diǎn)。其中東部地區(qū)人口所占比重上升2.15個(gè)百分點(diǎn)，中部地區(qū)下降0.79個(gè)百分點(diǎn)，西部地區(qū)上升0.22個(gè)百分點(diǎn)，東北地區(qū)下降1.20個(gè)百分點(diǎn)。隨著中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到新階段，大力發(fā)展都市圈及周邊地區(qū)中小城市正成為城鎮(zhèn)化的新趨勢。

提升城市群功能是新型城鎮(zhèn)化的題中之義

改革開放以來，我國城市化得到了快速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口從1978年的1.7億增長到2020年11月的9.02億，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提升到2020年11月的63.89%。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2018年末，我國建制鎮(zhèn)個(gè)數(shù)達(dá)到21297個(gè)，城市個(gè)數(shù)僅為672個(gè)。然而，隨著城市化的快速發(fā)展，交通擁堵、空氣污染、大城市房價(jià)飆升等“城市病”日益突出，一些特大城市由于城市病日益嚴(yán)重，對(duì)外來人口采取嚴(yán)格的限制措施，以防止人口過度膨脹。與此相反，我國還有80個(gè)“收縮型城市”。同時(shí)，我國城鎮(zhèn)化率質(zhì)量較低，以戶籍人口為主的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于以常住人口為主的城市化率，據(jù)公安部通報(bào)，2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有45.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期63.9%的常住人口城鎮(zhèn)化率，這意味著城鎮(zhèn)化人口中將近18.5%的人口是沒有城市戶口但常住城市的居民，這是很不尋常的城鎮(zhèn)化，意味著需要改變現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式，改變那些在“嚴(yán)格控制大城市，適度發(fā)展中等城市和積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的要求下但實(shí)際上持續(xù)擴(kuò)大“大城市和特大城市”規(guī)模的城鎮(zhèn)化模式。

新型城鎮(zhèn)化概念是由黨的十六大報(bào)告首次提出，隨后黨的十七大明確了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，提出了新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想與建設(shè)路徑；黨的十八大肯定了中國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提出“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，并在十八屆三中全會(huì)定調(diào)城鎮(zhèn)化；2014年3月，我國正式發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，該規(guī)劃提出，到2020年將實(shí)現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)落戶，并提出利用大交通、大信息網(wǎng)絡(luò)破解特大型城市發(fā)展瓶頸。此后，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，在黨的十九大報(bào)告中首次提出。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，這是中央在城鎮(zhèn)化發(fā)展基本規(guī)律基礎(chǔ)上所作出的對(duì)城市化空間布局的重大決策。為了貫徹落實(shí)中央的上述決策部署，2019年4月國家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，提出“深入推進(jìn)城市群發(fā)展”，“堅(jiān)持以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，推動(dòng)一些中心城市地區(qū)加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化，增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)力，形成高質(zhì)量發(fā)展的重要助推力”；2019年7月召開的中央政治局會(huì)議首次提出“提升城市群功能”；2019年8月召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，并提出要增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。中央政治局會(huì)議提出“提升城市群功能”和中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議提出“增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力”，是中央在把握城鎮(zhèn)化基本機(jī)理以及中國特色城鎮(zhèn)化基本規(guī)律基礎(chǔ)上提出的適合于中國國情的城鎮(zhèn)化思路，也就是通過提升城市群功能，增強(qiáng)城市群承載經(jīng)濟(jì)和人口的能力。顯然，這不等于我們重新選擇了擴(kuò)大大城市和特大城市規(guī)模的城鎮(zhèn)化道路，也不等于片面強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格控制大城市規(guī)?！薄?h3>城市群具有哪些功能

首先，城市群具有有效配置各種資源的功能。城市群是在特定地域范圍內(nèi)，以中心城市為核心，在其周邊的大中小城市和小城鎮(zhèn)依托發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)和通信網(wǎng)絡(luò)所形成的組織緊湊、聯(lián)系緊密、高度同城化和一體化的城市群體，因而其具有有效配置資源的功能。城市群包括規(guī)模不等的眾多城市以及中小城鎮(zhèn)，不同城市之間形成專業(yè)化分工，且城市規(guī)模越小，城市分工更加趨向于專業(yè)化；整個(gè)城市群形成一個(gè)規(guī)模宏大且完整的產(chǎn)業(yè)鏈，各個(gè)城市位于這種產(chǎn)業(yè)鏈條的節(jié)點(diǎn)上；城市群內(nèi)不同城市又通過便捷而快速的交通網(wǎng)絡(luò)連接起來，能夠快速地聚集和疏解各種資源，因此城市群具有高效配置資源的能力。當(dāng)分散在不同區(qū)位上的各種資源要素為充分發(fā)揮其潛力而尋找聚集空間時(shí)，城市群為這些資源要素的空間聚集提供具體區(qū)位；當(dāng)各種資源要素高度聚集在核心城市和大城市，進(jìn)而導(dǎo)致生活成本提高以及嚴(yán)重的“城市病”等明顯的“聚集不經(jīng)濟(jì)”時(shí)，城市群可以迅速地疏解核心城市和大城市的各種不同功能，有序推進(jìn)人口和資源要素在不同規(guī)模城市以及中小城鎮(zhèn)之間轉(zhuǎn)移和配置。顯然，提升城市群功能，意味著進(jìn)一步完善和暢通資源要素聚集和疏解的通道。

其次，城市群具有有效承載經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口的功能。城市群是由不同規(guī)模城市所組成的空間體系，城市群包括大城市以及眾多的專業(yè)化發(fā)展的中小城市和小城鎮(zhèn)，因此城市群是承載各種類型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和不同技能勞動(dòng)力的巨大空間。顯然，提升城市群功能意味著不僅要求核心城市和大城市進(jìn)一步完善承載經(jīng)濟(jì)和人口的任務(wù)，還要求大量的中小城鎮(zhèn)承擔(dān)在聚集力作用下向城市群聚集的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和勞動(dòng)力的承接任務(wù)。也就是說，提升城市群功能，就是激勵(lì)不同規(guī)模的城市充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和人口的承載任務(wù)。實(shí)際上，流入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)的大量資源要素，主要配置在發(fā)達(dá)地區(qū)城市群中大城市的邊緣地帶或中小城鎮(zhèn)。但由于這些中小城鎮(zhèn)缺乏財(cái)政能力和土地指標(biāo)，無法滿足重置資源和大量勞動(dòng)力所需的各種基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)營環(huán)境建設(shè)需要，這意味著需要向這些中小城鎮(zhèn)提供他們自我強(qiáng)化所需的制度性供給，讓這些城鎮(zhèn)從無財(cái)政（稅收幾乎全部上繳）、無土地指標(biāo)（國家下?lián)艿耐恋刂笜?biāo)基本全部截留在縣級(jí)以上城市）的窘?jīng)r中解脫出來，為解決流入發(fā)達(dá)地區(qū)的大量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和勞動(dòng)力重新配置作出貢獻(xiàn)。