國企改革背景下地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型探究

牛擇賢

[摘 要]政府投融資平臺無論在社會發(fā)展還是城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，都發(fā)揮著不可替代的作用，在此背景下加大力度建設(shè)管理投融資平臺有利于地方經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)型升級，這對提高城市建設(shè)水平具有重要的現(xiàn)實意義。當(dāng)前階段，中央全面深化了改革的宏偉藍(lán)圖，國有企業(yè)改革無疑為地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型指明了發(fā)展方向。文章先分析政府投融資平臺概念與特點概述，其次探討地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的必要性，最后重點分析國企改革背景下地方政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型策略，以期為地方政府投融資平臺的發(fā)展提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]國企改革;地方政府;投融資平臺

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.26.018

20世紀(jì)末，中央財稅局推進(jìn)制度改革后地方政府逐步成立直屬政府的投融資平臺，以其他公共資源與土地資源為核心的資本運作給地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并籌集大量的資金，加快了我國城市化進(jìn)程[1]。但這個過程中地方投融資平臺也出現(xiàn)各種各樣的問題，尤其是規(guī)模過大造成巨大的債務(wù)壓力，對區(qū)域金融產(chǎn)生直接影響，也不利于社會穩(wěn)定。我國針對這個問題多次出臺了相關(guān)監(jiān)管措施，地方政府舉債也被納入制度中，給地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型帶來巨大挑戰(zhàn)，這就要求地方政府在國有企業(yè)改革背景下借助此次改革促進(jìn)投融資平臺的轉(zhuǎn)型。

1 政府投融資平臺概念與特點概述

地方政府是政府投融資平臺的主要出資人，出資方式有股權(quán)或土地資產(chǎn)、財政撥款等，成立的機(jī)構(gòu)的法人是獨立的，主要承擔(dān)政府主導(dǎo)項目建設(shè)的一種投融資。政府成立投融資平臺最終目的是給地方政府建設(shè)大項目籌集資金，如項目建設(shè)、公益項目與基礎(chǔ)設(shè)施等，一定程度上有利于地方政府緩解自身財政壓力。政府的信用是政府投融資平臺的擔(dān)保，融資平臺以政府為主要責(zé)任方進(jìn)行債務(wù)兜底[2-3]。從政府投融資平臺的特點分析，主要有以下四點：其一，地方政府是投融資平臺的主要出資方，政府投融資平臺的融資行為的制定以政府為主導(dǎo)，最終目的是完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及地方政府相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施項目;其二，從資金投資角度分析，地方政府投融資平臺應(yīng)將金融機(jī)構(gòu)如銀行等作為主要融資主體，且在融資過程中需要以政府信用為基礎(chǔ)進(jìn)行貸款。融資的方式很多，如債券、貸款、票據(jù)等，而地方政府在融資的過程中起到間接甚至是直接擔(dān)保的作用;其三，從地方政府投融資平臺的投資方向分析，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上都是公益項目或社會民生為主，從項目的運作方式分析主要是地方政府整合資產(chǎn)、資源，代表著政府開展相關(guān)的運營管理工作;其四，從平臺的收益情況分析，地方政府投融資平臺的收益具有一定差異，以收益性質(zhì)劃分可以分為準(zhǔn)公益性投融資平臺、公益性投融資平臺與經(jīng)營性投融資平臺等。

2 地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的必要性

2.1 有效控制與化解地方債務(wù)風(fēng)險

政府投融資平臺是政府實施投融資行為的主體，其對地方建設(shè)發(fā)展而言湊齊了資金，但償債能力比較有限，且舉債規(guī)模激增，無疑增加了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)，存在很多潛在的風(fēng)險。其中，從業(yè)務(wù)方面分析，地方政府投融資平臺主要以投資建設(shè)大型公共基礎(chǔ)設(shè)施為主，對資金的需求較大，回收周期較長，盈利能力比較薄弱，這些都是地方債務(wù)的核心內(nèi)容。此外，平臺運作融資規(guī)范性不足，地方政府存在違規(guī)或變相為其擔(dān)保的問題，部分金融投資機(jī)構(gòu)對政府信用過于依賴，對地方政府投融資平臺的信貸管理比較寬松，這進(jìn)一步增加了地方系統(tǒng)性金融風(fēng)險。2015年出臺的新《預(yù)算法》雖然明確規(guī)定政府沒有權(quán)限為投融資平臺提供擔(dān)保，但是仍有不少地方政府通過政府購買服務(wù)或工程代建等方式在該平臺進(jìn)行投融資，地方債務(wù)就是平臺的債務(wù)。由此可見，當(dāng)前背景下當(dāng)?shù)卣疅o論是控制還是化解地方債務(wù)風(fēng)險都必須對投融資平臺進(jìn)行轉(zhuǎn)型。

2.2 促進(jìn)國有企業(yè)改革

黨中央第十八屆三中全會已經(jīng)明確了要全面實施深化改革，國有企業(yè)是全面深化改革的重要環(huán)節(jié)，企業(yè)改革的穩(wěn)步推進(jìn)對國企而言有利于完善其各項機(jī)制體制。當(dāng)前我國正處于國有企業(yè)深化改革背景下，無論是地方政府投融資平臺還是基層政府投融資平臺或多或少都存在一定的問題，如資本配置效率不高、制度不完善、行政干預(yù)過度等。因此，國務(wù)院、黨中央等就這個問題提出了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，給企業(yè)平臺與改革指明新的發(fā)展方向，因此必須以基本經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)，適應(yīng)市場改革的需要。在此背景下加快平臺轉(zhuǎn)型升級主要是通過完善現(xiàn)代企業(yè)制度、堅持市場定位以及提高資本配置效率等途徑，是國企改革的必然，還是解決問題的重要途徑。

2.3 推動平臺可持續(xù)發(fā)展

對地方建設(shè)發(fā)展而言，政府投融資平臺是厥功至偉的，但從鞏固基建項目的特點來看仍以傳統(tǒng)經(jīng)營方式為主，因而很難促進(jìn)地方政府投融資平臺的可持續(xù)發(fā)展。以國家經(jīng)濟(jì)改革為導(dǎo)向，地方政府投融資平臺經(jīng)常存在各種問題，如沒有市場基礎(chǔ)、不合理的融資結(jié)構(gòu)等，就算部分融資渠道比較暢通，也主要依賴政府信譽而不是自身市場優(yōu)勢[4]。公共基建項目建設(shè)是地方政府投融資平臺的主營業(yè)務(wù)，其對資金的需求較大，加之盈利能力有限，因此平臺負(fù)債率并不高，企業(yè)并不具備很強(qiáng)的“造血”能力。這就需要地方政府投融資平臺在創(chuàng)新經(jīng)營發(fā)展模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行平臺轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)自身可持續(xù)發(fā)展。

3 國企改革背景下地方政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型策略

3.1 以平臺定位為基礎(chǔ)明確轉(zhuǎn)型方向

明確轉(zhuǎn)型方向需要做到以下三點。

首先，制定科學(xué)的平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略。融資平臺需要以客觀分析外部環(huán)境與總結(jié)歷史經(jīng)驗為基礎(chǔ)，結(jié)合實際情況著眼未來發(fā)展制定完善的發(fā)展戰(zhàn)略，確定使命愿景與發(fā)展定位，明確未來的發(fā)展方向。

其次，推進(jìn)城市開發(fā)建設(shè)。通常來說，各平臺業(yè)主是城市開發(fā)建設(shè)，這也是比較核心的競爭優(yōu)勢。在轉(zhuǎn)型期間需要獲得轉(zhuǎn)型并得到政府支持，而平臺必須堅持城市開發(fā)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，除了需要完成當(dāng)?shù)卣晦k的事務(wù)，獲得其幫助與支持，營造良好的外部轉(zhuǎn)型環(huán)境之外，還需要在這個過程中培養(yǎng)模塊化、可復(fù)制的城市建設(shè)能力，為其“走出去”參與市場競爭奠定基礎(chǔ)。