論南陽市公益林管護中存在的問題及完善策略

劉興 汪小溪

摘要：基于南陽市公益林區(qū)劃界定成果，闡述了公益林建設(shè)現(xiàn)狀，分析了集體權(quán)屬公益林補償資金使用發(fā)放中存在的問題，研究了公益林資源所有者、保護者和受益者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在《生態(tài)效益補償條例》制定、補償機制，補償原則、補償標準、補償資金使用方向等方面提出了完善策略。

關(guān)鍵詞：公益林;問題;策略。

1? 南陽市公益林總體情況

南陽市公益林總面積43.71萬hm2，其中國家級公益林36.74萬hm2、省級公益林6.97萬hm2。森林生態(tài)效益補償機制實施以來，取得了明顯的生態(tài)效益。全市森林覆蓋率由2010年的35%提高至目前的40%，林木蓄積量得到明顯增長，公益林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，森林質(zhì)量顯著提高，林區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善。

2? 存在的問題

2.1? 管理體制不完善

一些縣區(qū)沒有專職的公益林管理的機構(gòu)和編制，不僅導(dǎo)致公益林管理人員流動性較大，不利于工作開展，造成公益林工作經(jīng)費使用不方便，也不利于縣級林業(yè)主管部門爭取公益林配套經(jīng)費。

2.2? 補助標準偏低

對于個人權(quán)屬公益林，由于限制采伐，林農(nóng)的經(jīng)濟效益即為生態(tài)效益補償。目前每年10元/667m2的補助標準，遠不如種植商品林和經(jīng)濟林，部分林農(nóng)認為公益林限制了他們的發(fā)展，希望可以調(diào)出公益林補償范圍。一些山區(qū)群眾經(jīng)濟收入來自于山區(qū)林木資源，公益林區(qū)劃界定后，導(dǎo)致經(jīng)濟利益受損。公益林區(qū)劃實施以前，群眾可以利用山區(qū)櫟木資源種植椴木香菇，公益林區(qū)劃界定后，群眾利用替代物，不僅提高了成本，也影響了香菇質(zhì)量，效益明顯下降，目前生態(tài)效益補償標準顯然不能彌補損失，群眾意見較大。

2.3? 權(quán)屬問題

對于集體權(quán)屬的公益林，林權(quán)權(quán)利人為村組集體，目前兌付方式為縣財政將補償資金發(fā)放至村集體。在實際操作中由村集體均分補助資金，一些村組集體所有的公益林面積不大，發(fā)放到全體權(quán)利人后數(shù)額小到可以忽略不計，群眾嫌麻煩，也給基層干部增加了大量工作。另外由于集體權(quán)屬的公益林沒有確權(quán)到人，導(dǎo)致個別地方出現(xiàn)糾紛，此類信訪案件數(shù)量呈現(xiàn)增加趨勢。

3? 完善策略

3.1? 界定森林生態(tài)效益補償資金的性質(zhì)

從生態(tài)優(yōu)先等原則，可以把森林生態(tài)效益補償視為政府對生態(tài)產(chǎn)品的購買和對林木所有者放棄部分權(quán)利的補償。目前政策規(guī)要求公益林管護經(jīng)濟補償按權(quán)屬直補到戶，對護林員按照標準發(fā)放勞務(wù)補助，對林農(nóng)是否管護林木并無明確要求，其實已經(jīng)是把部分資金視為對林農(nóng)放棄采伐權(quán)利等補償和對護林員勞務(wù)的購買。界定森林生態(tài)效益補償資金的性質(zhì)，可以指導(dǎo)各地公益林建設(shè)方向。如果森林生態(tài)效益補償資金是普惠性質(zhì)的補貼，那么就應(yīng)該按照惠農(nóng)資金管理，做到應(yīng)發(fā)盡發(fā)，讓林區(qū)群眾受益;如果該資金是國家對生態(tài)產(chǎn)品等購買和限制采伐補償，那么就可以把資金向生態(tài)區(qū)位重要，林木管護好，生態(tài)效益高的林區(qū)傾斜，試點分級補助制度，有助于提高各地積極性。

3.2? 明確公益林資源所有者范圍，厘清公益林各方權(quán)利義務(wù)

按照目前政策，對于國有和個人權(quán)屬等公益林，資源所有者權(quán)利義務(wù)關(guān)系十分明晰，國家獲得生態(tài)效益，林場和農(nóng)戶獲得經(jīng)濟補償。但是對于集體所有的公益林政策缺失，集體組織不能接受生態(tài)效益補償，強制要求直補到戶不僅給基層林業(yè)部門增加負擔，也容易引發(fā)矛盾;對于有承包關(guān)系的公益林，現(xiàn)有政策要求雙方協(xié)商補助資金歸屬，實際操作起來，也易引發(fā)矛盾，不利于林區(qū)穩(wěn)定。林農(nóng)作為自然人可以成為公益林所有者，國有林場作為法人機構(gòu)也可以成為公益林所有者，村組集體、企業(yè)、專業(yè)合作社等法人機構(gòu)以及通過流轉(zhuǎn)承包取得林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的承包戶是否也可以成為公益林資源所有者。

3.3? 明確各行政部門權(quán)限職責(zé)

當前，各級各部門都在加快推進權(quán)力清單制度，是治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措。森林生態(tài)補償資金涉及林區(qū)千家萬戶，工作頭緒多，林木由林業(yè)部門管護，資金由財政部門發(fā)放，林權(quán)證由自然資源部門發(fā)放，各部門之間工作交叉多，在立法層面明確責(zé)任，權(quán)責(zé)法定，有利于責(zé)任落實，加快推進工作。

3.4? 確定生態(tài)效益優(yōu)先的原則，研究制定差異化補償標準

按照生態(tài)區(qū)位重要性，或按照保護等級，或按照生態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，對生態(tài)效益好的林區(qū)適當提高補助標準;也可以在今后調(diào)整補助標準時優(yōu)先提高生態(tài)效益好的林區(qū)的補助標準。

3.5? 強化國有林場職能

目前國有林區(qū)在管護水平和森林質(zhì)量等方面，要好于非國有林區(qū)，一直以來，國有林場都發(fā)揮了較好的示范帶頭作用。以前，國有林區(qū)生態(tài)效益補償金用于購買林區(qū)職工勞務(wù)，解決林場職工生存問題，隨著國有林場制度改革，職工工資納入財政預(yù)算，現(xiàn)應(yīng)把生態(tài)效益補償金投入林區(qū)建設(shè)。今后也要將政策和資金向國有林區(qū)傾斜，規(guī)劃設(shè)計一批長期的建設(shè)、科研項目，推動國有林場林區(qū)建設(shè)。

參考文獻

[1] 楊繼秀.生態(tài)公益林的保護與管理[J].農(nóng)家科技（下旬刊），2017（8）：223.