湯琦
廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 廣東 廣州 510060
城市總體規(guī)劃主要指在相應(yīng)時(shí)期內(nèi)對(duì)城市進(jìn)行全面布置和規(guī)劃,土地利用規(guī)劃主要指基于超前性理論制定合理的土地利用方案,兩者間關(guān)系密切,對(duì)城市建設(shè)用地來說,通過高效協(xié)調(diào)發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)土地資源的科學(xué)利用,推動(dòng)城市可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下,需要全面優(yōu)化城市發(fā)展和土地利用,根據(jù)實(shí)際情況,有效調(diào)整土地利用和城市規(guī)劃的關(guān)系,提高兩者的協(xié)調(diào)性,解決相關(guān)問題。
國(guó)土空間規(guī)劃主要指在一定區(qū)域范圍內(nèi)對(duì)國(guó)土空間的開發(fā)保護(hù)作出時(shí)間和空間上的規(guī)劃。國(guó)土規(guī)劃對(duì)國(guó)家空間發(fā)展具有指導(dǎo)作用,是推動(dòng)空間可持續(xù)發(fā)展的藍(lán)圖,也是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目開展的重要依據(jù)[1]。其主要組成部分包括規(guī)劃保障、規(guī)劃監(jiān)督、規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施(圖1)?,F(xiàn)階段國(guó)土空間規(guī)劃的主要目標(biāo)為完成市縣以上國(guó)土空間總體規(guī)劃編制,初步建成全國(guó)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施能夠有效解決現(xiàn)實(shí)矛盾,加大生態(tài)文明的建設(shè)力度,具有重要的意義。
土地利用主要指在相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)的土地,根據(jù)具體情況,對(duì)土地實(shí)施超前的計(jì)劃和安排。土地利用也是土地整治、土地用途改變的綜合性技術(shù)措施。實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的優(yōu)化分配,有效提高土地的利用率,是土地管理工作順利展開的重要依據(jù),同時(shí)根據(jù)具體要求,進(jìn)行不同的計(jì)劃管理工作。城市規(guī)劃主要指提高城市發(fā)展建設(shè)的規(guī)范性,對(duì)城市未來發(fā)展情況進(jìn)行深入研究,對(duì)城市進(jìn)行綜合布局、安排,是不同市政工程開展的重要基礎(chǔ),也是城市管理的主要途徑。
兩者的關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)法律層面的平行線。土地利用規(guī)劃工作實(shí)施階段,其主要依據(jù)為國(guó)家頒布的城鄉(xiāng)規(guī)劃法,在法律層面將相關(guān)文件政策作為主要依據(jù),將城市發(fā)展和土地利用立于法律層面。另外土地利用和城市發(fā)展的法律地位相同,相關(guān)條文中也具有層次關(guān)系,兩者仍需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。(2)規(guī)劃內(nèi)容的交叉性和重疊性。土地利用和城市發(fā)展在規(guī)劃內(nèi)容方面存在交叉重疊的內(nèi)容。在規(guī)范內(nèi)容角度進(jìn)行分析,兩者的側(cè)重點(diǎn)存在差異,因?yàn)榉止さ牟町愋?,各自為?dú)立的完整體,所以在實(shí)際工作過程中兩個(gè)系統(tǒng)完全獨(dú)立,溝通方面問題較多。隨著對(duì)規(guī)劃內(nèi)容的調(diào)整,土地利用和城市發(fā)展在規(guī)劃內(nèi)容及對(duì)象方面存在交叉?,F(xiàn)如今我國(guó)針對(duì)交叉重疊問題進(jìn)行了合理調(diào)整,將兩者的規(guī)劃內(nèi)容作為參考依據(jù),集合區(qū)域發(fā)展情況對(duì)內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分,長(zhǎng)期發(fā)展過程中兩者處于協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)。
首先體現(xiàn)在城市用地規(guī)模統(tǒng)計(jì)方面。城市用地在發(fā)展過程中,相關(guān)部門需要準(zhǔn)確計(jì)算面積,結(jié)合城市發(fā)展不同的功能建立不同區(qū)域,如水域、未利用地、已利用土地等領(lǐng)域。土地利用部門工作過程中,需要將城市規(guī)劃內(nèi)容作為依據(jù),在統(tǒng)計(jì)的面積范圍內(nèi)合理區(qū)分。城市用地在規(guī)劃面積時(shí),需要預(yù)留建設(shè)用地,排除規(guī)劃期面積,對(duì)于受到污染的土地更是要規(guī)劃至城市內(nèi)容中。城市用地統(tǒng)計(jì)過程中,需要區(qū)分兩個(gè)分類系統(tǒng),保證兩者之間的差異性。目前城市用地分類主要對(duì)整體用地面積和用地功能進(jìn)行區(qū)分[2]。其次,體現(xiàn)在城市用地規(guī)模預(yù)測(cè)方法的差異性。主要表現(xiàn)在兩者預(yù)測(cè)方法的不同,城市規(guī)劃需要統(tǒng)計(jì)人口數(shù),結(jié)合人口數(shù)量合理調(diào)整用地指標(biāo),因此預(yù)測(cè)期限和實(shí)際差異明顯。城市人口規(guī)劃階段,公安部門會(huì)匯總相關(guān)數(shù)據(jù),了解城市人口基數(shù),為土地利用規(guī)劃和調(diào)整提供便利。城市發(fā)展規(guī)劃階段,對(duì)城市用地整體規(guī)模預(yù)測(cè)存在差異,兩種規(guī)劃的具體編制時(shí)間與最初設(shè)定有所不同。
圖2 土地利用和城市規(guī)劃問題示意圖
隨著城市化步伐的加快,農(nóng)村遷入城鎮(zhèn)的人口數(shù)量逐年劇增,人口和土地之間的矛盾愈發(fā)明顯,城市規(guī)劃和土地利用方面存在諸多問題。為了推動(dòng)城鎮(zhèn)穩(wěn)定發(fā)展,提高建筑利用率,需要拓寬視野,不斷更新規(guī)劃思路,合理調(diào)整用地矛盾問題,確保城市規(guī)劃的合理性。
在推動(dòng)城市建設(shè)、發(fā)展的過程中,工作人員需要對(duì)建筑選址進(jìn)行合理明確。在進(jìn)行城市規(guī)劃階段,需要加強(qiáng)與土地規(guī)劃部門的交流溝通,做好協(xié)調(diào)工作,充分結(jié)合政府部門土地管理方案,對(duì)目前的規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化升級(jí),保證規(guī)劃實(shí)施的準(zhǔn)確性、可靠性。但是結(jié)合現(xiàn)狀分析,土地規(guī)劃和城市規(guī)劃相關(guān)部門之間存在溝通不順暢的問題,工作協(xié)調(diào)性不佳且多為獨(dú)立開展工作,因此對(duì)信息的共享造成影響,也導(dǎo)致相關(guān)工作難以順利進(jìn)行,潛在風(fēng)險(xiǎn)增加,存在一定的土地資源浪費(fèi)問題[3]。
在城市規(guī)劃工作開展的過程中,需要提高土地保護(hù)意識(shí),合理開發(fā)土地資源,保證其生態(tài)平衡性。但是結(jié)合現(xiàn)狀可知,土地保護(hù)意識(shí)缺失嚴(yán)重,實(shí)際工作過程中并未根據(jù)區(qū)域具體發(fā)展情況,合理利用土地,土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重,進(jìn)而無法有效保護(hù)土地,土地存在侵蝕、風(fēng)化等不同程度的問題。
進(jìn)行土地利用、城市規(guī)劃的過程中,如果土地利用和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在矛盾問題,易對(duì)經(jīng)濟(jì)造成不利影響。規(guī)劃從業(yè)人員需要將宏觀環(huán)境和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況作為基礎(chǔ),根據(jù)區(qū)域發(fā)展情況,優(yōu)化和完善土地資源保護(hù)措施,比如說可以采取借助預(yù)測(cè)環(huán)境承載量的方法,有效避免盲目規(guī)劃情況的發(fā)生,加強(qiáng)對(duì)城市環(huán)境的保護(hù),推動(dòng)城市的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
現(xiàn)今集約節(jié)約利用土地,充分激發(fā)城市土地價(jià)值正成為城市規(guī)劃發(fā)展的主流思想,因此超大城市并不是理想的發(fā)展模式。需要加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)總量的控制,推動(dòng)小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展,城市的適宜人口規(guī)模、用地量和空間布局成為推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展的主要指標(biāo)。因此需要保證城市間空間的連通性,通過交通引導(dǎo)城市發(fā)展,引導(dǎo)周圍區(qū)域強(qiáng)化城市生產(chǎn)生活要素保障,推動(dòng)城市集約用地、高水平發(fā)展。積極響應(yīng)循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略,提高土地資源利用率,保證土地的高效、合理利用。根據(jù)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況,對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間進(jìn)行合理調(diào)整,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市服務(wù)功能的結(jié)合,為產(chǎn)業(yè)用地空間提供保障。另外需要加大人才培養(yǎng)力度,積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù),提高就業(yè)保障率,減少人口向大城市集聚問題,強(qiáng)化用地保障力[4]。
制定科學(xué)合理的國(guó)土空間規(guī)劃措施,實(shí)現(xiàn)對(duì)增量、存量空間開發(fā)的統(tǒng)籌,實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的集約高效利用。相關(guān)部門工作人員需要掌握土地資源的利用現(xiàn)狀,為挖掘用地潛力夯實(shí)基礎(chǔ)。在國(guó)土空間規(guī)劃背景下,結(jié)合資源環(huán)境的承載力對(duì)功能分區(qū)進(jìn)行調(diào)整,嚴(yán)控開發(fā)強(qiáng)度、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的有效保護(hù)[5]。具體措施包括:對(duì)于布局混亂、利用粗放、用途不科學(xué)、建筑老舊的建設(shè)用地進(jìn)行二次開發(fā),實(shí)現(xiàn)規(guī)劃和制度的全面創(chuàng)新,對(duì)住宅和公共服務(wù)設(shè)施用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面優(yōu)化,提高建設(shè)用地率;對(duì)學(xué)校、醫(yī)院、停車場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行優(yōu)化,強(qiáng)化城市的基礎(chǔ)保障能力。合理規(guī)劃存量和增量、地上和地下、傳統(tǒng)設(shè)施和新型設(shè)施的系統(tǒng)布局,提高城市整體承載力,有效保護(hù)土地資源。
綜上所述,在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下,需要持續(xù)推動(dòng)土地資源的集約利用與城市的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,實(shí)現(xiàn)土地利用和城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。相關(guān)部門工作人員需要結(jié)合實(shí)際情況制定科學(xué)合理的規(guī)劃措施,加強(qiáng)對(duì)土地資源的保護(hù)和利用。在具體發(fā)展階段需要合理協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系,解決矛盾問題,不斷提高土地利用率,為城市的穩(wěn)定發(fā)展奠定基礎(chǔ)。