示范單位農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革研究

楊春花

摘 要：為深入貫徹國務(wù)院2018年11月23日印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步監(jiān)測示范單位農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革效果，對示范單位進(jìn)行了實地調(diào)研，查閱相關(guān)文獻(xiàn)，整合調(diào)研和文獻(xiàn)資料，同時借鑒典型案例的亮點做法，從農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的組織領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、支撐保障以及規(guī)范執(zhí)法4個方面進(jìn)行了探討，對深化示范單位的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革具有引導(dǎo)與推動作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法;問題;對策;典型案例

中圖分類號 D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1007-7731（2021）15-0215-03

Research on the Reform of Agricultural Comprehensive Administrative Law Enforcement in Demonstration Units

YANG Chunhua

（Beijing University of Agriculture， School of Grammar and Urban Rural Development， Beijing 102206， China）

Abstract： In order to thoroughly implement the guidance on deepening the reform of agricultural comprehensive administrative law enforcement issued by the State Council on November 23， 2018， and further monitor the effect of the reform of agricultural comprehensive administrative law enforcement in demonstration units，this paper conducted field research on demonstration units， referred to relevant literature， and integrated research and literature，discussed the organization and leadership of agricultural comprehensive administrative law enforcement， law enforcement agencies， support and guarantee， as well as standardizing law enforcement，at the same time，drew lessons from the highlights of typical cases， which played a guiding and promoting role in deepening the reform of agricultural comprehensive administrative law enforcement of demonstration units.

Key words： Agricultural comprehensive administrative law enforcement; Problems; Countermeasures; Typical cases

農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法是依法治農(nóng)的重要手段，具有法律賦予的重要職能和重要方式[1] 。農(nóng)業(yè)工作離不開依法行政，其對農(nóng)民合法權(quán)益、保障執(zhí)法安全效能具有重要意義[2]。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于示范單位農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革問題、對策以及典型案例亮點的研究尚有欠缺。對于農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革方面的研究僅涉及農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體制研究[3-4]，研究內(nèi)容多為基層縣（區(qū)）級種子行政執(zhí)法現(xiàn)狀[5]、問題[6]以及一系列針對法律制度和行為提出的建議與對策[7]，以魯天才等[9]為代表的學(xué)者研究了執(zhí)法改革組織保障、機(jī)構(gòu)設(shè)置、重視程度以及執(zhí)法力量[8]。為此，筆者結(jié)合實際調(diào)研情況，研究示范單位的執(zhí)法改革突出問題，提煉出可行性強(qiáng)的典型案例，并提出對策建議，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革。

1 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革問題

1.1 組織領(lǐng)導(dǎo)問題 未明確或未單獨劃分“全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法示范單位”為創(chuàng)建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)， 組織領(lǐng)導(dǎo)需進(jìn)一步明確。

1.2 執(zhí)法機(jī)構(gòu)問題

1.2.1 執(zhí)法制度不健全，內(nèi)部執(zhí)法人員資質(zhì)不具備 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法部門的人員調(diào)整未完全到位，其編制仍為原屬部門，但若將人員編制完全劃分到執(zhí)法機(jī)構(gòu)，又存在薪酬不匹配等情況。執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員年齡普遍偏大，部分人員臨近退休，年齡結(jié)構(gòu)不合理，執(zhí)法力量十分薄弱。執(zhí)法大隊中無法律專業(yè)人員，或法律相關(guān)專業(yè)背景的人員極少，執(zhí)法過程中對于違法事件無法從專業(yè)角度評判，僅通過執(zhí)法隊員互相討論、查閱法律文件等簡單步驟予以判定。無證執(zhí)法人員無法對違法事件給予確切定性，缺乏專業(yè)法律解釋，存在執(zhí)法依據(jù)不準(zhǔn)確、案卷格式不規(guī)范等現(xiàn)象。部分執(zhí)法人員不會使用電腦辦公軟件，材料仍以手寫為主。

1.2.2 職責(zé)不明確，執(zhí)法工作落實不到位 部分地區(qū)未建立縣級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的機(jī)制，未建立領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)行政執(zhí)法活動和插手具體違法案件查處責(zé)任的相關(guān)追究制度的學(xué)習(xí)記錄或文件。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及所屬行業(yè)管理、技術(shù)推廣、檢驗檢測等機(jī)構(gòu)分工不明確，職責(zé)不清晰。

1.3 支撐保障問題 部分機(jī)構(gòu)無執(zhí)法車輛，執(zhí)法出行以租車和私車公用方式為主，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率。

1.4 規(guī)范執(zhí)法問題 執(zhí)法人員持證率還未能全覆蓋，執(zhí)法檢查落實不徹底;部分執(zhí)法工作堆積，一次性解決的現(xiàn)象普遍，執(zhí)法效率不高;普法工作機(jī)制及普法責(zé)任清單制度有待完善;部分農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊未與市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、自然資源、公安等部門建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制;行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制有待完善。

2 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革對策

2.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo) 組織領(lǐng)導(dǎo)需明確執(zhí)法要求，認(rèn)真貫徹落實討論決定制度。嚴(yán)格按照全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法示范單位的要求，成立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法示范創(chuàng)建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，按照責(zé)任分工，明確農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作和隊伍建設(shè)責(zé)任，并將農(nóng)業(yè)農(nóng)村法制建設(shè)納入重點工作清單，根據(jù)工作推進(jìn)情況組織召開研究農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治工作的專題會議，并嚴(yán)格落實重大違法案件的集體研究討論決定制度。

2.2 健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)

2.2.1 優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，建立多種機(jī)制，有效開展工作 根據(jù)執(zhí)法工作的實際開展情況，按照年輕化、專業(yè)化、合理化等要求調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，保障執(zhí)法工作的有效開展。按照設(shè)置機(jī)構(gòu)和職能合理調(diào)整崗位人員，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)配置，優(yōu)化人員崗位、薪資和職稱的匹配。充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源，建立縣鄉(xiāng)聯(lián)動檢查監(jiān)督機(jī)制，提高執(zhí)法效率。建立執(zhí)法檢查的獨立性和公正性監(jiān)督機(jī)制，提升干部素養(yǎng)，做好相關(guān)工作記錄。合理規(guī)范執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)法律人才的引進(jìn)培訓(xùn)，與市場、生態(tài)、司法、公安等相關(guān)部門建立協(xié)作機(jī)制，嘗試建立重大執(zhí)法案件協(xié)理機(jī)制和聯(lián)席會議溝通機(jī)制，提高執(zhí)法的有效性和權(quán)威性。鼓勵執(zhí)法工作人員在職考取計算機(jī)證書，提高電腦使用率，減少手寫材料工作，提高工作效率。

2.2.2 明確職能，加強(qiáng)普法培訓(xùn)，提高持證率 嚴(yán)格落實上級政策文件要求，建立執(zhí)法隊伍向城鄉(xiāng)延伸機(jī)制。加強(qiáng)執(zhí)法大隊的黨建領(lǐng)導(dǎo)，合理延長或調(diào)整干部的任職年限，保證各項工作的有序開展。按照制度職責(zé)明確責(zé)任，強(qiáng)化分工，建立協(xié)作協(xié)調(diào)機(jī)制，提升執(zhí)法專業(yè)性。加強(qiáng)工作內(nèi)容的日常培訓(xùn)和法律知識技能的專業(yè)培訓(xùn)，執(zhí)法人員不僅要知法懂法，更要普法，通過各類學(xué)習(xí)培訓(xùn)全面加強(qiáng)執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。出臺相關(guān)司法考試綠色通道，鼓勵執(zhí)法工作人員提高持證率，為執(zhí)法工作提供基礎(chǔ)保障。

2.3 增強(qiáng)支撐保障 支撐保障優(yōu)先考慮經(jīng)費，確保高省際溝通，減少私車公用現(xiàn)象。合理分配財政下?lián)茴A(yù)算，按照示范要求，優(yōu)先保障執(zhí)法工作需要，在經(jīng)費使用、執(zhí)法活動、違法追究等方面要建立明確的管理制度。加大經(jīng)費，保障執(zhí)法。提高省際溝通，確保執(zhí)法。針對私車公用現(xiàn)象，一要采取有償機(jī)制法，及時全額報銷;二要從源頭杜絕私車公用現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一發(fā)放經(jīng)費，嚴(yán)格確保執(zhí)法車輛到位，減少執(zhí)法人員的擔(dān)憂，為執(zhí)法工作提供基礎(chǔ)保障。

2.4 規(guī)范執(zhí)法

2.4.1 嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法制度 黨組牽頭，監(jiān)督實施，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度，全面推行行政執(zhí)法公示制度，嚴(yán)格按照執(zhí)法檢查要求有序開展執(zhí)法檢查工作，執(zhí)法頻次更細(xì)、深度更深，加強(qiáng)執(zhí)法記錄和留證。嚴(yán)格按照相關(guān)要求做好文書及檔案的規(guī)范制作管理。加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)，嚴(yán)格要求執(zhí)法人員持證上崗，要求持證率全覆蓋。加強(qiáng)普法宣傳工作，把相對人按照行業(yè)進(jìn)行分類，一方面組織宣傳，另一方面組織培訓(xùn)測試，提高普法成效，將普法工作和執(zhí)法工作有機(jī)結(jié)合起來。統(tǒng)一行政執(zhí)法工作服裝，完善網(wǎng)絡(luò)營銷平臺，設(shè)置專家咨詢平臺，完善網(wǎng)絡(luò)營銷相關(guān)管理條例。

2.4.2 借鑒典型案例規(guī)范執(zhí)法 Q區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊于2004年11月獲批編制成立，正式掛牌于2005年1月，屬于副科級事業(yè)單位，且在2006年11月增掛Q區(qū)漁政管理站牌子。核編32人，實際在編在崗31人，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局統(tǒng)一執(zhí)法。

Q區(qū)規(guī)范執(zhí)法的亮點：一是嚴(yán)格財務(wù)制度，建立詳細(xì)的支出預(yù)算表。Q區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法人員具有明細(xì)的工資福利預(yù)算，有個人和家庭的補(bǔ)助預(yù)算以及項目支出明細(xì)表（詳細(xì)展示物料、人工、水電等費用），充分建立起溯源機(jī)制，保證執(zhí)法經(jīng)費的支出有據(jù)可循。二是建立“紅黑名單”監(jiān)管機(jī)制，實行精細(xì)化管理。Q區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊自2014年就對全縣農(nóng)資經(jīng)營店實行“紅黑名單”監(jiān)管目錄制度，充分結(jié)合Q區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局發(fā)布的相關(guān)文件，對登上“紅黑名單”以及撤下都有嚴(yán)格規(guī)定，并且會留底，方便以后追蹤檢查。實施“紅黑名單”監(jiān)管機(jī)制精細(xì)化、準(zhǔn)確化、分類化管理，對農(nóng)資門店等采取動態(tài)監(jiān)管方式，以進(jìn)一步提升執(zhí)法效率。同時，“紅黑名單”監(jiān)管機(jī)制進(jìn)一步常態(tài)化、制度化，方便監(jiān)督人員負(fù)責(zé)更新、認(rèn)真審查，使其在農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法中發(fā)揮更大作用。三是多渠道發(fā)布法制信息，擴(kuò)大普法執(zhí)法實效。Q區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊會將執(zhí)法中遇到的難題及時發(fā)布在微信公眾號平臺和電視臺，充分利用大眾喜聞樂見的平臺以達(dá)到高效辦公的目的，通過鮮活的違法案例亮點警示人們，降低執(zhí)法成本，起到明顯的防范作用，擴(kuò)大執(zhí)法成效。四是實行網(wǎng)格化監(jiān)管，分工明確。根據(jù)《Q區(qū)農(nóng)資市場網(wǎng)格化監(jiān)管工作方案》的通知，把Q區(qū)劃分為三級網(wǎng)格管理。一級網(wǎng)格負(fù)責(zé)的相關(guān)職能范圍是區(qū)政府，同時也是農(nóng)資打假聯(lián)誼會的成員單位。二級網(wǎng)格包括人民政府、涉農(nóng)街道辦事處，其職責(zé)是組織本轄區(qū)部門進(jìn)行農(nóng)資信息統(tǒng)計，開展違法犯罪事件的查處和打擊，并進(jìn)行有力宣傳。三級網(wǎng)格是基層的村兩委，第一責(zé)任人是村書記和村長，具體負(fù)責(zé)普法工作以及村屯信息監(jiān)督工作。該網(wǎng)格化監(jiān)管切實做到區(qū)劃清晰、職責(zé)明確、責(zé)任到人，并利用數(shù)字技術(shù)進(jìn)一步提升了執(zhí)法管理信息水平。

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（責(zé)編：徐世紅）