“三無”船舶的來源分析和治理對策

沈閱

摘 要：本文針對“三無”船舶屢禁不止，久治不愈的問題，從船舶登記滯后、規(guī)范制度域外、船舶報廢環(huán)節(jié)三個方面揭示并分析了“三無”船舶的來源，并從源頭出發(fā)提出了治理對策。

關(guān)鍵詞：“三無”船舶;來源分析;治理

中圖分類號：U692 ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?文章編號：1006—7973（2021）07-0053-03

“三無”船舶系指無船名船號、無船舶證書、無船籍港的船舶。針對其的治理要追溯到上世紀(jì)90年代初，當(dāng)時在沿海一些地區(qū)，不法分子利用“三無”船舶進(jìn)行走私等違法犯罪活動，嚴(yán)重危害了海上治安，妨礙了生產(chǎn)、運輸?shù)恼＿M(jìn)行。對此，黨和政府高度重視，為打擊違法犯罪活動、維護(hù)海上正常秩序、保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全，1994年，農(nóng)業(yè)部、公安部、交通部、國家工商行政管理局、海關(guān)總署聯(lián)合草擬了《關(guān)于清理、取締“三無”船舶的通告》，并由國務(wù)院以國函〔1994〕111號文批復(fù)印發(fā)執(zhí)行，從此拉開了治理“三無”船舶的序幕。

二十七年來，依據(jù)國務(wù)院批復(fù)的通告和有關(guān)法規(guī)規(guī)章，農(nóng)業(yè)漁政漁監(jiān)、交通海事（港監(jiān)）、公安（邊防海警）、海關(guān)（緝私）以及有關(guān)地方政府根據(jù)各地“三無”船舶的反復(fù)情況，研判其危害程度，不失時機(jī)地開展了各項整治活動，有效地維護(hù)了水上生產(chǎn)、運輸和安全秩序。特別是2020年江蘇的“三無”船舶治理行動，力度之大前所未有，僅江蘇沿長江各市在長江水域就清理拆解“三無”船舶達(dá)2200多艘，成效顯著。由此，令人值得思考的是，治理“三無”船舶已有二十多年，但“三無”船舶仍然分散于各江河湖海，似乎看不到治理的終點。究其原因，過去的治理始終是針對現(xiàn)存的“三無”船舶進(jìn)行整治，治標(biāo)不治本。因此，要解決“三無”船舶泛濫的問題，必須從“三無”船舶產(chǎn)生的源頭進(jìn)行治理。

1 “三無船舶”的來源分析

要對“三無”船舶進(jìn)行有效整治，首先要找到源頭。對于“三無”船舶的來源，筆者認(rèn)為，主要有如下三個方面。

第一，來源于船舶登記的滯后。船舶建造是船舶產(chǎn)生的最終來源，但在現(xiàn)有的船舶登記制度下，船舶登記是滯后于船舶完工的，因此從船舶完工到船舶登記這段時間便成為了監(jiān)管上的空白期，為“三無”船舶的形成提供了空間。船舶建造的過程是特定的船廠與特定的船舶所有人之間履行建造合同的民事關(guān)系，船舶完工驗收交接，實際上是無監(jiān)管轉(zhuǎn)移。由于船舶登記與船舶檢驗沒有在制度上形成關(guān)聯(lián)，船舶檢驗機(jī)構(gòu)完成檢驗后不會對船舶后續(xù)是否登記進(jìn)行關(guān)注，甚至船舶尚未完成檢驗就擅自出廠，也無相關(guān)機(jī)制要求船舶檢驗機(jī)構(gòu)將此類情況通知船舶登記機(jī)關(guān)。因此，船舶登記機(jī)關(guān)對于船舶是否完工、何時完工缺乏全面的把控。雖然海事主管部門可以通過現(xiàn)有的船舶建造重要日期確認(rèn)制度掌握到一部分船舶的完工狀態(tài)，但此制度的目的還是出于對船舶檢驗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，而非對船舶登記制度的完善。因此在船舶完工后，船舶所有人往往有幾種行為選擇，一是大多數(shù)守法的船舶所有人，根據(jù)其船舶的使用用途到有關(guān)船舶登記機(jī)關(guān)登記，確認(rèn)船籍港，確認(rèn)船名船號，取得國籍證書和所有權(quán)證書;二是有的船舶所有人出船廠就直接投入使用，緩辦或不辦登記;三是直接轉(zhuǎn)賣船舶，而購買人直接投入使用。這些選擇，便是船舶登記制度留下的相對于船舶完工的滯后空間被人為利用的結(jié)果，從而在船舶建造環(huán)節(jié)產(chǎn)生“三無”船舶。

第二，來源于規(guī)范制度域外。首先，由于我國目前沒有覆蓋全社會船舶的技術(shù)規(guī)范和船舶登記制度，船舶檢驗和船舶登記的規(guī)范制度主要出自交通運輸和農(nóng)業(yè)漁業(yè)這兩大行業(yè)。而這兩大行業(yè)的規(guī)范與制度均有域外安排。比如，依據(jù)《中華人民共和國船舶登記條例》和《中華人民共和國船舶和海上設(shè)施檢驗條例》，對船長小于5米的船舶，不需要登記也不需要檢驗;又比如，依據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)船舶登記辦法》，對船長小于12米的漁業(yè)船舶的登記不作統(tǒng)一規(guī)定，由各地自行實施。因此，相關(guān)主管部門對這類小型船舶在哪里產(chǎn)生、由誰運營使用、技術(shù)狀況如何都沒有掌握，使得這類船舶全生命周期都處于“零監(jiān)管”的狀態(tài)，成為了滋生“三無”船舶最大的土壤。近年來，一些省份意識到了這類船舶缺乏監(jiān)管所帶來的問題，制定了一些地方性法規(guī)來規(guī)范這類船舶的登記和檢驗，但其內(nèi)容大都參考5米以上船舶的登記和檢驗方式，在實際操作過程中與這類船舶的實際難以匹配，難以達(dá)到良好的效果。其次，各類船舶的監(jiān)管力量分散于各個行業(yè)，海事登記機(jī)關(guān)、漁業(yè)船舶登記機(jī)關(guān)、體育運動船舶登記機(jī)關(guān)三者尚未建立起信息共享的制度，也沒有信息共享的平臺，如船舶用途改變而不進(jìn)行重新登記，則難以監(jiān)管，也會產(chǎn)生“三無”船舶。

第三，來源于船舶報廢環(huán)節(jié)。由于船舶種類復(fù)雜，大小懸殊，很難形成統(tǒng)一的報廢處置制度。到目前為止，我國尚未形成統(tǒng)一的船舶報廢法規(guī)。各類船舶的報廢制度分散于各單位、各系統(tǒng)、各行業(yè)。而這些報廢制度，對于船舶報廢的具體實施又沒有做出詳細(xì)的規(guī)定，使得船舶報廢制度的可操作性較弱。比如，運輸船舶的報廢，由交通運輸部頒布的《老舊運輸船舶管理規(guī)定》和《關(guān)于實施運輸船舶強(qiáng)制報廢制度的意見》作出要求。但上述規(guī)定和意見，僅僅就各類運輸船舶強(qiáng)制報廢的船齡作出了規(guī)定，要求對于達(dá)到強(qiáng)制報廢船齡的船舶，海事管理機(jī)構(gòu)不得辦理船舶登記手續(xù)，船舶檢驗機(jī)構(gòu)不得核發(fā)船檢證書，交通運輸部門不予核發(fā)船舶營運證件，在船舶到達(dá)報廢年限后，相關(guān)部門對船舶證書、證件等進(jìn)行收回和注銷。但這些操作僅僅是船舶報廢形式要件的滿足，實際上船舶仍然客觀存在。對于船舶后續(xù)的報廢工作由誰主管，由誰實施，如何實施等問題缺乏程序性和實體性的規(guī)定。此外，船舶報廢的標(biāo)準(zhǔn)也存在不夠全面的問題。在上述規(guī)定和意見中，對于工程船、港內(nèi)作業(yè)船等沒有做出報廢的規(guī)定，這類船舶由船舶所有人或經(jīng)營人根據(jù)使用情況自行確定報廢。而政府有關(guān)部門的公務(wù)船，則由各系統(tǒng)自行規(guī)定報廢處置方法。綜上所述，如果船舶達(dá)到報廢年限后沒有直接進(jìn)行拆解處置，就有可能非法交易變賣，易地易主使用，從而產(chǎn)生“三無”船舶。

2 “三無船舶”治理對策

從上述“三無”船舶的來源分析可以看出，“三無”船舶已經(jīng)不能用傳統(tǒng)的方式反復(fù)治理，應(yīng)該探新路、防反復(fù)、治根本，從遏制源頭的角度杜絕“三無”船舶的產(chǎn)生。對此，筆者提出如下對策建議。

第一，明確船舶出廠監(jiān)管責(zé)任。將船舶出廠納入監(jiān)管范圍之中，填補(bǔ)船舶登記滯后所帶來的漏洞，是杜絕在船舶出廠環(huán)節(jié)產(chǎn)生“三無”船舶的關(guān)鍵。首先要明確各船舶登記機(jī)關(guān)在船舶出廠環(huán)節(jié)中的監(jiān)管責(zé)任，改變現(xiàn)有船舶登記制度中“依申請”的登記方式，將船舶登記關(guān)口前移，與船舶檢驗環(huán)節(jié)無縫銜接?？梢越Y(jié)合并利用現(xiàn)有的船舶建造重要日期確認(rèn)制度，在其基礎(chǔ)上擴(kuò)大到所有船舶，在船舶完工確認(rèn)時立即介入對船舶的監(jiān)管，達(dá)到船舶完工即登記的目的。其次，建立船舶檢驗機(jī)構(gòu)與船舶登記機(jī)關(guān)共享船舶建造信息的渠道，加強(qiáng)船舶檢驗機(jī)構(gòu)與船舶登記機(jī)關(guān)的聯(lián)動，提高對船舶建造過程的監(jiān)控能力和信息收集能力，使船舶登記機(jī)關(guān)有效掌握所有船舶的建造完工情況，對船舶尚未完成檢驗便脫離船舶檢驗機(jī)構(gòu)的管控這一情況做到有效監(jiān)管。

第二，健全船舶登記和檢驗制度。針對來源于規(guī)范制度域外的“三無”船舶，應(yīng)健全現(xiàn)有的船舶登記和檢驗制度，聚焦于現(xiàn)有的“零監(jiān)管”小型船舶。首先，建議中央出臺統(tǒng)一的小型船舶登記和檢驗規(guī)則，將這類船舶納入管理范圍。即使由各地根據(jù)地方具體情況出臺管理辦法，中央也應(yīng)要有具體的指導(dǎo)意見，避免地方在相關(guān)規(guī)則的制定中缺乏明確的方向和目標(biāo)。其次，針對不同類型、不同大小的船舶，要實行分類管理。所有的船舶均按照相同的方式登記和檢驗，勢必出現(xiàn)監(jiān)管力量不足的情況，難以達(dá)到監(jiān)管目的。對于小型船舶，要制定專門的登記和檢驗辦法，優(yōu)化流程，降低登記和檢驗的門檻。最后，要著力打通各船舶登記機(jī)關(guān)之間的信息壁壘，建立統(tǒng)一的船舶管理信息平臺，實現(xiàn)覆蓋全社會船舶的統(tǒng)一管理。

第三，完善船舶報廢處置制度。不斷完善現(xiàn)有的船舶報廢處置制度，是遏制船舶報廢環(huán)節(jié)產(chǎn)生“三無”船舶的關(guān)鍵。首先，應(yīng)優(yōu)化現(xiàn)有的船舶報廢標(biāo)準(zhǔn)。在船齡以外，還應(yīng)統(tǒng)籌考慮船舶的技術(shù)狀況、營運環(huán)境等其他條件，降低船舶所有人對強(qiáng)制報廢制度的抵觸心理。其次，應(yīng)調(diào)整船舶強(qiáng)制報廢的適用范圍，將各類工程船、港內(nèi)作業(yè)船、公務(wù)船等納入強(qiáng)制報廢管理體系。最后，應(yīng)建立具有可操作性的船舶報廢程序，進(jìn)一步明確船舶報廢的主管部門與執(zhí)行部門。特別是在有關(guān)部門收回和注銷船舶證書、證件后，對船舶后續(xù)如何進(jìn)行拆解工作要有明確的規(guī)定，形成建造、營運、買賣、注銷、拆解等環(huán)節(jié)前后貫通的船舶全生命周期鏈?zhǔn)焦芾砟Ｊ健?/p>

3 結(jié)語

對于“三無”船舶的整治各部門已經(jīng)持續(xù)了二十多年，耗費了巨大的人力和財力。無論“三無”船舶來源于船舶登記的滯后、規(guī)范制度的域外還是船舶的報廢環(huán)節(jié)，歸根結(jié)底，“三無”船舶的產(chǎn)生還是在于制度的空白和監(jiān)管的缺失。因此，不斷完善各項船舶管理制度，提高船舶治理能力，是有效遏制“三無”船舶產(chǎn)生的根本，也是實現(xiàn)水上交通高質(zhì)量發(fā)展的重要基石。

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