行政公益訴訟訴前檢察建議剛性化路徑研究
——以天水市檢察機關(guān)的司法實踐為樣本

孫 潔，高利娜

（天水市人民檢察院，甘肅 天水 741000）

在行政公益訴訟工作中，通過制發(fā)訴前檢察建議督促行政機關(guān)依法履職或糾正違法行為是至為重要的環(huán)節(jié)，大部分案件由此分流，既體現(xiàn)了檢察監(jiān)督職能，又避免了權(quán)力的濫用。如何增強公益訴訟訴前檢察建議剛性，提升檢察權(quán)和行政權(quán)之間的互動效果，促使公益訴訟工作更好地助力社會治理是檢察機關(guān)履行監(jiān)督職能的當(dāng)務(wù)之急。本文擬以天水市檢察機關(guān)的司法實踐為樣本，探討行政公益訴訟訴前檢察建議剛性化路徑。

一、行政公益訴訟訴前檢察建議的理論探析

（一）行政公益訴訟訴前檢察建議的概念

2019年發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，在2009年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》的基礎(chǔ)上，對檢察建議的概念重新進行了界定：“檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預(yù)防和減少違法犯罪，保護國家利益和社會公共利益，維護個人和組織合法權(quán)益，保障法律統(tǒng)一正確實施的重要方式?！逼渲校氨Ｗo國家利益和社會公共利益”闡述的就是行政公益訴訟訴前檢察建議的作用。

2018年3月發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情形的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！币罁?jù)該條規(guī)定，可以認(rèn)為負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為且符合該條規(guī)定的其他條件的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)提出行政公益訴訟訴前檢察建議。

（二）行政公益訴訟訴前檢察建議的性質(zhì)及其剛性體現(xiàn)

訴前檢察建議是檢察機關(guān)在公益訴訟工作中履行法律監(jiān)督職責(zé)和參與社會治安綜合治理的一種形式。從行政公益訴訟制度的目的來看，檢察機關(guān)與黨委政府的目標(biāo)是一致的，與行政執(zhí)法的最終目標(biāo)也是一致的，不是要通過法律監(jiān)督進行你錯我對、你輸我贏的“零和博弈”，而是在共同維護憲法法律的統(tǒng)一正確實施，也就是“最大公約數(shù)”。雖然檢察建議本身不具有訴訟程序的強制力，不能直接變更或撤銷其認(rèn)為違法的行為，也不能強制要求行政機關(guān)為或不為某種行為，但其作為訴權(quán)行使的決定性要件，能通過對行政機關(guān)行為的警告和前置監(jiān)督，發(fā)揮潛在剛性。[2]

剛性隱含著國家權(quán)力崇拜。對于檢察建議的剛性，理論及實踐中有不同的認(rèn)識。一種認(rèn)為檢察建議不是一般意義上的“建議”，而是具有公權(quán)力性質(zhì)的檢察行為，應(yīng)當(dāng)賦予一定的強制力作為保障。主流觀點認(rèn)為檢察建議作為“意見”，屬于柔性監(jiān)督“軟監(jiān)督”。檢察建議的“柔”是指方式，檢察建議的“剛”是指效果。[3]

何謂訴前檢察建議剛性？概言之，檢察機關(guān)制發(fā)的訴前檢察建議于法有據(jù)、合情合理、嚴(yán)肅權(quán)威，檢察機關(guān)的權(quán)力意志通過其得到體現(xiàn)；被建議單位及時采納建議內(nèi)容，對照建議內(nèi)容進行整改并按期書面回復(fù)檢察機關(guān)，檢察機關(guān)獲得了預(yù)期的存在感和控制感。

（三）行政公益訴訟訴前檢察建議剛性化的需求

一是落實最高人民檢察院新理念的需求。最高人民檢察院張軍檢察長在2018年大檢察官研討班上提出“把所謂沒有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性”后，進一步指出“檢察建議質(zhì)量提高，被建議方提不出異議，就是做成剛性；通過協(xié)調(diào)、落實，達(dá)到了監(jiān)督目的，就是做到剛性”。[4]2018年10月至2020年年底，高檢院在廣泛調(diào)研、深入研究有關(guān)法律法規(guī)和文件的基礎(chǔ)上，發(fā)出一至六號檢察建議，取得良好的社會效果，以實際行動彰顯了將檢察建議做成剛性、做到剛性的決心。從實踐來看，訴前檢察建議占全部制發(fā)檢察建議總數(shù)的60%以上，增強訴前檢察建議剛性是落實高檢院新理念的應(yīng)有之義。

二是節(jié)約司法資源的需求。訴前檢察建議是行政公益訴訟的重要環(huán)節(jié)，其目的就是在提起行政公益訴訟前，由檢察機關(guān)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，將訴前檢察建議做成剛性、做到剛性可以彰顯其較好的適用性和可行性，既能夠及時解決問題，又減少了訴訟環(huán)節(jié)，節(jié)約了司法資源。反之，隨意甚至錯誤地發(fā)出訴前檢察建議，不僅會浪費和消耗被建議對象的時間和精力，還會導(dǎo)致檢察監(jiān)督權(quán)威的減損。

三是推動“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的需求。2019年，最高人民檢察院提出，通過做優(yōu)刑事檢察工作、做強民事檢察工作、做實行政檢察工作、做好公益訴訟工作，推動“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。從實踐來看，三分之二以上的公益訴訟是行政公益訴訟，通過發(fā)出訴前檢察建議督促行政機關(guān)整改。因此，要想做好公益訴訟工作，訴前檢察建議便是最好的抓手和突破口，增強訴前檢察建議剛性可以凸顯其功能和作用，有效提升其監(jiān)督能級和公益訴訟工作質(zhì)效，助力實現(xiàn)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。

二、天水市檢察機關(guān)行政公益訴訟訴前檢察建議樣本情況分析

（一）生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域占比最高

2019年1月至2020年6月30日，天水市檢察機關(guān)共立案公益訴訟案件443件，發(fā)出訴前檢察建議354件，行政機關(guān)整改率為80%。對發(fā)出檢察建議后公益受損未能解決的，提起公益訴訟7件，檢察機關(guān)均勝訴。已判決的7件行政公益訴訟案件，行政機關(guān)全部履職整改。發(fā)出的354件訴前檢察建議中，涉及生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域295件、資源保護領(lǐng)域11件、食品安全領(lǐng)域17件、藥品安全領(lǐng)域4件、國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域1件、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域2件、其他領(lǐng)域24件，其中生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域占比最高，達(dá)83.3%。從回復(fù)情況來看，檢察機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議后，被建議單位的按期回復(fù)率為82.5%。

（二）各基層檢察院發(fā)出的訴前檢察建議數(shù)量不均

2019年1月至2020年6月30日，M區(qū)檢察院發(fā)出的訴前檢察建議最多，為97份；其次是Q縣檢察院，為60份；而位于中心城區(qū)的Q區(qū)檢察院，發(fā)出訴前檢察建議43份，在七個基層檢察院中位列第四?？傮w來看，發(fā)出訴前檢察建議的數(shù)量和城市規(guī)模、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況并無太大關(guān)系。

采用該模型推算乘客上車信息，因為乘客同車次同站點的性質(zhì)，其刷卡時間相近，因此可以對數(shù)據(jù)進行聚類，得到公交站點停靠時間段，然后與公交GPS數(shù)據(jù)的時間字段進行對比分析，配對后得到公交上車站點.

（三）凝聚工作合力，增強訴前檢察建議剛性

天水市人民檢察院緊緊依靠地方黨委和政府的支持，經(jīng)過多方努力和多次協(xié)調(diào)，2018年10月，中共天水市委辦公室印發(fā)《關(guān)于支持檢察機關(guān)依法開展公益訴訟工作的意見》（以下簡稱《意見》）至全市各黨政機關(guān)執(zhí)行?！兑庖姟返暮诵氖墙∪晟破唔椫贫缺Ｕ瞎嬖V訟工作質(zhì)效，其中有四項旨在增強訴前檢察建議剛性：一是健全訴前檢察建議制度，進一步明確了訴前檢察建議適用范圍、訴前檢察建議相關(guān)要求和訴前檢察建議發(fā)出機關(guān)，促使檢察建議更加規(guī)范，檢察監(jiān)督更加權(quán)威。二是建立訴前檢察建議剛性保障制度，通過建立檢察建議約談制度、公開宣告制度、公告督促制度和報告通報制度，增強訴前檢察建議剛性。三是建立公益訴訟調(diào)查取證工作支持保障機制，強調(diào)檢察機關(guān)因辦理公益訴訟案件需要，向行政機關(guān)調(diào)取相關(guān)證據(jù)材料時，行政機關(guān)應(yīng)及時提供。需要有資質(zhì)的行政機關(guān)及其所屬單位出具鑒定、評估意見、生態(tài)修復(fù)方案的，行政機關(guān)應(yīng)及時出具并不得收費。四是建立公益訴訟調(diào)查取證公安機關(guān)派員保護制度?！兑庖姟烦雠_后，天水市檢察機關(guān)認(rèn)真落實，在增強訴前檢察建議剛性方面取得了一定成效。2019年1月至2020年6月30日，通過公開宣告方式送達(dá)訴前檢察建議142件，對8件訴前程序案件刊登公告，對無正當(dāng)理由不回復(fù)、不整改、不落實生態(tài)環(huán)保類訴前檢察建議的行政機關(guān)督促其整改，協(xié)調(diào)行政機關(guān)對21件后期需進行生態(tài)修復(fù)和賠償?shù)陌讣o償出具了評估修復(fù)意見，有31件案件在野外調(diào)查取證時邀請公安機關(guān)派員保護。

三、影響訴前檢察建議剛性的主要問題及原因分析

（一）司法解釋和地方性法規(guī)未對訴前檢察建議剛性提供有力的規(guī)范依據(jù)

在我國，公益訴訟工作是檢察機關(guān)新拓展的檢察權(quán)運行領(lǐng)域，主要依靠各地檢察機關(guān)發(fā)揮主觀能動性，進行各種有益的探索。截至2020年年底，全國有24個省級人大常委會出臺加強檢察公益訴訟工作的專項決定（以下簡稱《決定》），其中一些省的《決定》專門強化了訴前檢察建議的落實剛性。如云南省人大常委會出臺的《決定》明確了對社會影響大、群眾關(guān)注度高、違法情形具有典型性、所涉問題應(yīng)當(dāng)引起重視的訴前檢察建議，可以抄送同級黨委、人大、政府、監(jiān)察機關(guān)以及被建議單位的上級主管機關(guān)；行政機關(guān)不落實訴前檢察建議，如果導(dǎo)致了國家利益和社會公共利益出現(xiàn)重大損失，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對違法的公職人員依法做出政務(wù)處分決定。浙江出臺的《決定》明確規(guī)定，訴前檢察建議可以采用直接送達(dá)、公開宣告等方式送達(dá)，必要時可以邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等參加。

（二）基層檢察院監(jiān)督視角“向下”的問題比較突出

行政公益訴訟是檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的一種重要手段，檢察機關(guān)是啟動行政公益訴訟、開展訴前程序工作的唯一主體，而訴前程序是檢察機關(guān)以“檢察建議”為核心的行使非起訴性法律監(jiān)督權(quán)的重要形式，其實質(zhì)是檢察權(quán)對行政權(quán)的法律監(jiān)督。[5]簡而言之，檢察機關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)問題后，以書面形式向有關(guān)行政部門制發(fā)訴前檢察建議，其目的是督促有關(guān)行政機關(guān)積極采取措施制止侵害國家利益、社會公共利益行為或及時對損失進行補救。公益訴訟試點以來，檢察機關(guān)辦理的案件主要集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)、英烈權(quán)益保護等五大領(lǐng)域，所對應(yīng)的行政機關(guān)比較單一。部分基層檢察院辦案人員認(rèn)為，長期高頻次地給同一行政機關(guān)制發(fā)訴前檢察建議易使對方產(chǎn)生倦怠心理，對訴前檢察建議不夠重視，故將監(jiān)督目標(biāo)瞄向更為廣闊的農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如2019年1月至2020年6月30日，天水檢察機關(guān)共向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府發(fā)出訴前檢察建議202件，占總數(shù)的57%。由此又產(chǎn)生了新的問題，檢察機關(guān)將大多數(shù)訴前檢察建議發(fā)向了基層，監(jiān)督視角“向下”的現(xiàn)象比較突出，且主要監(jiān)督的是鄉(xiāng)村垃圾亂堆亂放這一類淺層次問題，這在一定程度上弱化了檢察監(jiān)督的權(quán)威，會影響到訴前檢察建議的剛性。

（三）訴前檢察建議文書質(zhì)量不高

訴前檢察建議的剛性源自優(yōu)質(zhì)、嚴(yán)肅和權(quán)威。其中，質(zhì)量是將訴前檢察建議做到剛性的基礎(chǔ)，找對問題、提準(zhǔn)建議、才能更好地解決問題。實踐中，訴前檢察建議文書的質(zhì)量不理想，在體例、說理、法律援引等方面還存在一些問題，以致剛性不足。一是引用法律條文不當(dāng)、不具體。訴前檢察建議應(yīng)引用的法條包括被建議單位的行為違反了哪些法律規(guī)定及檢察機關(guān)制發(fā)訴前檢察建議的法律依據(jù)。個別基層檢察院存在引用條文不全、引用條款不具體或錯誤引用等問題。二是文書釋法說理不夠透徹。一些訴前檢察建議對查明的基本情況、問題的違法性及與被建議單位的關(guān)聯(lián)性等方面的內(nèi)容，存在闡述不夠清楚、說理不夠透徹、分析不夠到位等問題，制發(fā)訴前檢察建議的合法性、必要性和說理性沒有得到充分體現(xiàn)。三是提出的建議不夠精準(zhǔn)。個別建議比較寬泛和籠統(tǒng)，僅要求行政機關(guān)對發(fā)生的問題及時整改，具體采取哪種方式整改、達(dá)到什么樣的整改效果均未說明。辦案人員對有的行政單位的業(yè)務(wù)、工作流程等不夠熟悉，在分析問題和提出改進措施方面，針對性、系統(tǒng)性和操作性不強，提出的建議缺乏可行性，被建議單位客觀上無法完全按照建議內(nèi)容落實。如，針對道路損毀問題向交通運輸部門提出的建議中，未充分考慮到道路工程復(fù)雜性和周期較長、冬季不宜施工等因素。四是給予回復(fù)的期限不夠科學(xué)。如2020年發(fā)出的涉及疫情防控的6份訴前檢察建議中有2份要求被建議單位在15日內(nèi)回復(fù)，其余4份要求被建議單位在2個月內(nèi)回復(fù)，未充分考慮到疫情防控工作的緊迫性和嚴(yán)峻性。

表1 行政機關(guān)收到訴前檢察建議情況（2019年1月1日—2020年6月30日）

（四）監(jiān)督呈現(xiàn)“碎片化”特點，削弱了訴前檢察建議的權(quán)威

增強訴前檢察建議剛性需要“苦練內(nèi)功”，不斷總結(jié)經(jīng)驗，進而實現(xiàn)從數(shù)量的激增到質(zhì)量的飛躍，但刻意地追求數(shù)量無疑會弱化監(jiān)督效果。實踐中，訴前檢察建議重數(shù)量而輕質(zhì)量的傾向比較明顯，一些基層檢察院對“檢察建議要有很強的針對性”理解存在一定偏差，存在“就案辦案”、各承辦人“單打獨斗”的情形。2019年之前，檢察機關(guān)在衡量公益訴訟工作質(zhì)效時，綜合考慮案件線索數(shù)、立案數(shù)、訴前程序數(shù)、起訴數(shù)等指標(biāo)。在這種導(dǎo)向下，一些基層檢察院為了在年底考核時取得較好的位次，片面追求制發(fā)訴前檢察建議的數(shù)量，對發(fā)現(xiàn)的同類問題制發(fā)多個訴前檢察建議，甚至對可發(fā)可不發(fā)的也會發(fā)出訴前檢察建議，導(dǎo)致監(jiān)督呈現(xiàn)“碎片化”特點，建議的效果范圍比較狹窄，既浪費了司法資源，又削弱了訴前檢察建議的權(quán)威。以Q縣人民檢察院發(fā)出的訴前檢察建議為例，2019年4月，Q縣人民檢察院在對本縣違法違規(guī)用地清理整治工作跟進調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，9個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）未盡到法定的保護管理職責(zé)，致使轄區(qū)內(nèi)土地處于侵害狀態(tài)，遂分別向這9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)出訴前檢察建議13件，檢察建議書中除調(diào)查核實的事實及證據(jù)不同外，問題的來源、建議的具體內(nèi)容及援引的法律、法規(guī)等均相同，甚至大致一看，這些檢察建議書的篇幅都一樣。2020年，Q縣人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)17個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）未盡到生活垃圾日常管理、自然資源保護、生態(tài)環(huán)境維護的責(zé)任，致使個別村莊存在多處垃圾堆放點，嚴(yán)重影響了周邊生態(tài)環(huán)境，損害了社會公共利益，在20天內(nèi)分別向這17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)出訴前檢察建議19件，同樣存在上述問題。

（五）調(diào)查取證工作不夠規(guī)范和扎實，致使建議內(nèi)容得不到重視

當(dāng)前，在公益訴訟工作中，調(diào)查核實權(quán)缺乏強制性保障。2019年1月1日起施行的人民檢察院組織法規(guī)定，人民檢察院在依照法律規(guī)定提起公益訴訟時，可以進行調(diào)查核實。2018年3月2日起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》指出：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合；需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理。”可以看出，二者均未對不予配合調(diào)查的情形做出強制性保障規(guī)定。調(diào)查核實權(quán)剛性的缺失，會導(dǎo)致當(dāng)事人、有關(guān)行政機關(guān)不愿配合。特別是辦案人員在口頭詢問的過程中，對方消極應(yīng)對的情形十分突出。

就檢察機關(guān)自身而言，一些辦案人員調(diào)查取證意識不強，專業(yè)水平與工作的要求還不相適應(yīng)，所調(diào)取的證據(jù)有的達(dá)不到規(guī)范要求，導(dǎo)致被建議單位不能心悅誠服地采納意見。此外，辦案人員調(diào)查取證比較“平面化”，主要通過基礎(chǔ)的測算來記錄和衡量對公共利益造成的破壞程度，通過現(xiàn)場拍照來固定證據(jù)。除對一些提起訴訟的案件組織鑒定外，在制發(fā)訴前檢察建議時很少找專業(yè)機構(gòu)鑒定，一方面因為58家檢察公益訴訟中不預(yù)先收取鑒定費用的環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)收費較高，司法成本和司法效果不相匹配；另一方面，專業(yè)鑒定需花費較長時間，容易使訴前檢察建議錯過最佳的發(fā)出時機。因此，在調(diào)查取證人員保障方面，檢察機關(guān)進行了探索，主要通過發(fā)揮司法警察的職能彰顯調(diào)查取證的嚴(yán)肅性，同時提升專業(yè)化水平。如2019年8月，甘肅省人民檢察院下發(fā)《關(guān)于加強和改進新形勢下司法警察工作的意見》指出：“司法警察要參與公益訴訟案件現(xiàn)場勘查、專門調(diào)查、取樣送檢、證據(jù)固定等辦案環(huán)節(jié)，做好派警保護、現(xiàn)場警戒等工作。”

（六）跟蹤落實不夠到位，沒有達(dá)到理想的監(jiān)督效果

訴前檢察建議要做到剛性，最核心的是通過檢察機關(guān)的督促、協(xié)調(diào)、落實，實現(xiàn)預(yù)期的監(jiān)督效果，有效維護國家利益或者社會公共利益。但在實踐中，被建議對象對訴前檢察建議的回復(fù)率較高，但回復(fù)的內(nèi)容質(zhì)量參差不齊，有的答復(fù)函表述不夠清晰，花大量篇幅闡述“將要做什么事情”，僅用很少的篇幅說明“做了什么”；有的答復(fù)函僅對部分建議的落實情況進行了說明。另外，檢察機關(guān)跟蹤落實不夠到位的問題也普遍存在。從主觀方面分析，個別辦案人員工作主動性不夠強，只求把工作做完，缺乏做優(yōu)做強做到極致的積極性和主動性，對訴前檢察建議的跟蹤落實意識不強，導(dǎo)致個別問題能解決易解決卻沒能解決。從客觀方面分析，實地回訪、查看、核實訴前檢察建議落實情況需要花費大量的時間、人力和物力，而基層檢察院從事公益訴訟工作的人員較少，實地回訪率較低，辦案人員主要通過行政機關(guān)在答復(fù)函或整改報告中的闡述及提供的圖片、視頻資料來評定訴前檢察建議是否落實到位。此外，一些行政公益訴訟監(jiān)督事項涉及多個行政執(zhí)法部門，需要檢察機關(guān)多方溝通協(xié)調(diào)、多次跟蹤督促，凝聚合力解決行政機關(guān)在落實中遇到的一些具體問題，但檢察機關(guān)的權(quán)力有限，難以促使多個部門就同一問題形成共識。

四、增強行政公益訴訟訴前檢察建議剛性的路徑探索

（一）提高文書質(zhì)量，夯實訴前檢察建議剛性基礎(chǔ)

訴前檢察建議的主文主要由四部分構(gòu)成：案件來源、調(diào)查后認(rèn)定的事實、監(jiān)督理由和依據(jù)、具體的意見建議。檢察機關(guān)可以通過規(guī)范化的公文格式向被建議單位暗示訴前檢察建議的正統(tǒng)性和權(quán)威性，由格式規(guī)范推動訴前檢察建議文書質(zhì)量的提升。在公益訴訟工作中，絕大多數(shù)訴前檢察建議都由基層檢察院發(fā)出，市級檢察院主要發(fā)揮指導(dǎo)作用。因此，市級檢察院應(yīng)更加注重對訴前檢察建議的審核把關(guān)，通過備案審查或基層檢察院的問題反饋，收集訴前檢察建議制發(fā)過程中的普遍性問題，認(rèn)真編寫問題與解答指南，及時為基層檢察院承辦人解疑釋惑。也可以確定工作責(zé)任心和業(yè)務(wù)能力較強的檢察官包片指導(dǎo)基層檢察院，對基層檢察院檢察官起草的訴前檢察建議進行審核，對一些分歧和疑問不能形成集中意見的，則請示省級檢察院予以解答，或在檢答網(wǎng)上公開咨詢。對于涉及案件或事項重大復(fù)雜、社會影響較大的訴前檢察建議，檢察機關(guān)可以報請檢察長或提請檢察委員會討論決定后再發(fā)出，進一步提升訴前檢察建議的規(guī)范化、精細(xì)化、科學(xué)化水平。

2020年，最高人民檢察院制定了《檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)》，改變了以往重“數(shù)量”的考核導(dǎo)向。受此影響，檢察機關(guān)在考評公益訴訟檢察業(yè)務(wù)時主要依據(jù)“對到期未整改的案件提起訴訟案件率”“提起公益訴訟后法院支持率”兩項指標(biāo)，如此一來，既忽視了對訴前檢察建議的考核，又很難全面衡量此項業(yè)務(wù)的工作量。檢察機關(guān)還需進一步優(yōu)化考核辦法，確定更加科學(xué)、全面的考核指標(biāo)，實現(xiàn)對辦案活動的綜合評價和宏觀管理，促使基層檢察院能夠準(zhǔn)確把握訴前檢察建議“量”和“質(zhì)”的關(guān)系，著力解決濫發(fā)、拆發(fā)等問題。

（二）注重制發(fā)具有“類案監(jiān)督”性質(zhì)的訴前檢察建議

法律界對“類案”并無精確的定義，理論上也有不同解釋，但簡單來說，“類案”無非是指類似案件、同類案件。近年來，各地檢察機關(guān)為了加大對特定領(lǐng)域的司法保護力度，結(jié)合區(qū)域特點開展了一些公益訴訟專項行動，在專項行動中發(fā)現(xiàn)的損害公益的方式、造成的影響、行政機關(guān)在履職中存在的問題等具有一定的共性，檢察機關(guān)釋法說理的依據(jù)也都類似。檢察機關(guān)對個別緊迫性的侵害公共利益的行為可以先向行政機關(guān)口頭提出建議，待整個專項活動或?qū)ｍ椪谓Y(jié)束后，認(rèn)真梳理匯總，制發(fā)具有“類案監(jiān)督”性質(zhì)、有質(zhì)量、有影響的訴前檢察建議，透過一類問題的產(chǎn)生溯源發(fā)現(xiàn)深層次的問題，促進從源頭到終端實現(xiàn)共治，進一步強化監(jiān)督效果。如針對表2所反映的問題，Q縣人民檢察院可以就違法占地問題直接向Q縣人民政府發(fā)出訴前檢察建議，詳細(xì)列明各鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的具體問題，促使縣政府對這一問題高度重視，花大力氣解決，并從根源上堵塞管理漏洞。這樣不僅提高了建議對象的層級，彰顯了檢察機關(guān)敢于監(jiān)督的態(tài)度和善于監(jiān)督的智慧，還能實現(xiàn)由傳統(tǒng)“就事論事”解決表層問題向綜合研判、解決深層問題轉(zhuǎn)變，使得訴前檢察建議剛性更足，監(jiān)督更有權(quán)威和力度。

表2 Q縣人民檢察院就違法占地向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府發(fā)出訴前檢察建議情況

（三）強化外部協(xié)同，以多方監(jiān)督增強訴前檢察建議剛性

針對一些行政機關(guān)無故推托甚至抗拒落實訴前檢察建議或經(jīng)多次催辦仍不回復(fù)、不整改的問題，檢察機關(guān)在查明真實原因的基礎(chǔ)上，可以及時將情況通報被建議單位的上級單位、主管部門，必要時報告同級黨委、政府；每年度或半年向人大及其常委會做訴前檢察建議專項報告，建議人大及其常委會結(jié)合訴前檢察建議所反映的問題較突出或問題頻繁發(fā)生的情況，向被建議單位及其相關(guān)責(zé)任人進行質(zhì)詢，多方位、多層面、多形式督促訴前檢察建議更好落地見效。需要注意的是，檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件時發(fā)現(xiàn)國家公職人員涉嫌違紀(jì)違法的，應(yīng)將相關(guān)線索移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)，但在督促落實訴前檢察建議方面應(yīng)慎重借助紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的力量，因為紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)主要通過“責(zé)任追究”的方式來促使行政機關(guān)履職，其懲戒措施過于嚴(yán)肅和強硬，這與公益訴訟督促之訴、協(xié)同之訴的制度定位和“雙贏多贏共贏”的理念不一致。

（四）深化訴前檢察建議公開宣告

開展公開宣告是將訴前檢察建議做到剛性的有效途徑，也是推進檢務(wù)公開的有效方式。2020年以來，最高人民檢察院要求各級檢察機關(guān)加快建設(shè)規(guī)范化檢察聽證室。很多檢察機關(guān)因地制宜，建成了集公開宣告和公開聽證為一體的專門場所，場所配備有多媒體示證系統(tǒng)、同步錄音錄像系統(tǒng)等，能夠?qū)崿F(xiàn)訴前檢察建議宣告送達(dá)和公開接收的全程留痕。通過對訴前檢察建議公開宣告，由檢察官在莊嚴(yán)的國徽下，代表國家依法、規(guī)范、公開地向建議對象做出宣告更具儀式感，更能彰顯法律監(jiān)督的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，檢察官當(dāng)面與建議對象溝通，并解釋說明發(fā)出訴前檢察建議的理由和依據(jù)，可以增強被建議者的參與感和認(rèn)同感。檢察機關(guān)可以進一步規(guī)范和加大訴前檢察建議公開宣告工作力度，特別是對社會影響大、群眾關(guān)注度高、具有典型性的訴前檢察建議，舉行公開送達(dá)儀式，邀請黨委政府、主管部門、代表委員、人民監(jiān)督員、新聞媒體、群眾代表等參加，既通過“陽光檢務(wù)”贏得了公信、擴大了檢察機關(guān)的影響力，又以社會監(jiān)督倒逼被建議者認(rèn)真對待和落實訴前檢察建議。

（五）強化調(diào)查核實權(quán)運用

調(diào)查核實不光是認(rèn)定違法事實、確定公益損害的基礎(chǔ)，也是提升辦案質(zhì)效、確保整改落實、推進公益訴訟檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。[6]“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。”不符合客觀實際的訴前檢察建議不可能在質(zhì)量上做到剛性，更不可能在落實效果上體現(xiàn)剛性。檢察機關(guān)在調(diào)查取證工作中不僅應(yīng)該注重規(guī)范相應(yīng)的配套文書，使得勘驗筆錄、調(diào)查筆錄形式上規(guī)范統(tǒng)一，也要注重調(diào)查取證與技術(shù)力量的深度融合，通過無人機航拍、檢測鑒定等方式實現(xiàn)取證從傳統(tǒng)“平面化”向“立體化”轉(zhuǎn)變，為精準(zhǔn)制發(fā)訴前檢察建議奠定堅實的基礎(chǔ)。同時，檢察機關(guān)應(yīng)進一步發(fā)揮好一體化辦案機制，解決當(dāng)前公益訴訟隊伍專業(yè)基礎(chǔ)薄弱、基層辦案力量嚴(yán)重不足的問題。就這一問題，可以借鑒天水市人民檢察院的做法。2020年，天水市人民檢察院根據(jù)《人民檢察院組織法》和最高人民檢察院有關(guān)精神，出臺了《統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)檢察人員辦理案件工作暫行規(guī)定》，在整合和統(tǒng)籌辦案資源方面具有很強的現(xiàn)實針對性，目前已在公益訴訟工作中廣泛運用，并取得了良好的效果。

（六）完善訴前檢察建議督促落實機制

1.注重溝通協(xié)調(diào)和對被建議單位的回訪。剛性監(jiān)督并不是單純的“挑毛病”“找問題”，而是基于解決問題之上的硬性舉措，訴前檢察建議的“剛性”最終還是要通過實實在在的效果來檢驗。檢察機關(guān)可以對訴前檢察建議的落實和整改難度進行評估，對整改工作有難度的案件組織召開“圓桌會議”，邀請相關(guān)行政機關(guān)和企業(yè)負(fù)責(zé)人等共同參加，解決建議內(nèi)容的可行性問題和被建議單位在落實中遇到的實際困難，凝聚思想共識，還可以根據(jù)具體情況采用訴前磋商、上門走訪、聯(lián)合赴現(xiàn)場開展“回頭看”等方式強化督促落實，形成檢察機關(guān)與行政機關(guān)的良性互動，合力守護國家和社會公共利益，使訴前檢察建議的效能得到充分體現(xiàn)。對個別落實阻力較大的訴前檢察建議，檢察機關(guān)可以上下聯(lián)動、合力督辦，在基層檢察院窮盡相關(guān)督促措施后，由市級檢察院出面協(xié)調(diào)或轉(zhuǎn)送被建議單位上級部門。

2.推行訴前檢察建議案件化辦理。案件化辦理對于提升訴前檢察建議質(zhì)量是一種有益方式，更重要的是可以明確責(zé)任分工，促使“誰制發(fā)訴前檢察建議誰負(fù)責(zé)”的理念深入人心，有利于增強檢察官的工作責(zé)任心、強化訴前檢察建議的過程管理，方便檢察官更加全面、深入地了解工作進展，實現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督，并做好后期的督促落實。檢察機關(guān)可以對公益訴訟案件線索進行合理分配，確定一名承辦檢察官從頭到尾負(fù)責(zé)一起案件的線索受理、調(diào)查核實、制作送達(dá)、監(jiān)督落實、效果評估等，特別是在跟蹤問效環(huán)節(jié)中凸顯檢察官的主觀能動性，落實“誰發(fā)出、誰跟蹤”的工作機制，促使檢察官對整改落實情況持續(xù)跟進監(jiān)督，進而實現(xiàn)預(yù)期的效果。