亞投行：探索符合發(fā)展中國(guó)家實(shí)際的國(guó)際發(fā)展模式*

杜心蕾

亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（下文簡(jiǎn)稱“亞投行”）運(yùn)行五年以來(lái)，已經(jīng)成功吸納103名成員，批準(zhǔn)實(shí)施108個(gè)項(xiàng)目，投資總額達(dá)220.3億美元。亞投行是第一個(gè)中國(guó)主動(dòng)發(fā)起的新型國(guó)際制度，也是補(bǔ)充與完善傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行體系的產(chǎn)物。長(zhǎng)期以來(lái)，“國(guó)際發(fā)展”的內(nèi)涵幾乎由西方發(fā)達(dá)國(guó)家壟斷，并通過傳統(tǒng)的多邊開發(fā)銀行如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行的援助實(shí)踐推行“減貧”“良治”等發(fā)展目標(biāo)，發(fā)展中國(guó)家與新興市場(chǎng)國(guó)家的真實(shí)需求，例如對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要在傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行中得不到滿足。亞投行在遵循原有國(guó)際制度與規(guī)范的基礎(chǔ)上，將“改善基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”作為銀行宗旨。更重要的是，亞投行在理念與實(shí)踐上對(duì)“國(guó)際發(fā)展”理念做出了不同于傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的詮釋，更為貼合發(fā)展中國(guó)家與新興經(jīng)濟(jì)體的實(shí)際情況。

亞洲基礎(chǔ)設(shè)施資金缺口巨大

中國(guó)為何發(fā)起亞投行？最為直接的原因在于亞洲地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施資金缺口巨大，而傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行如世界銀行和亞洲開發(fā)銀行無(wú)法滿足亞洲基礎(chǔ)設(shè)施的巨大需求?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金不足已經(jīng)成為亞洲發(fā)展中國(guó)家的共同痛點(diǎn)。當(dāng)前，亞洲許多國(guó)家尚處在工業(yè)化與城市化起步或者加速階段，亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展仍然落后于其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平，落后的基礎(chǔ)設(shè)施水平已經(jīng)為亞洲國(guó)家的經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展造成了相當(dāng)大的制約。本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨資金、技術(shù)以及經(jīng)驗(yàn)缺乏的困境。

根據(jù)亞洲開發(fā)銀行（2017）的測(cè)算，亞洲及太平洋地區(qū)若保持現(xiàn)有增長(zhǎng)勢(shì)頭，到2030年其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求總計(jì)將超過22.6萬(wàn)億美元（每年1.5萬(wàn)億美元）。若將氣候變化減緩及適應(yīng)成本考慮在內(nèi)，此預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)將提高到26萬(wàn)億美元（每年1.7萬(wàn)億美元）。當(dāng)前，亞洲有4億多人口仍然缺乏電力供應(yīng)，3億人口無(wú)法獲得安全飲用水，約15億人口無(wú)法享用基本的衛(wèi)生設(shè)施。許多經(jīng)濟(jì)體因港口、鐵路和道路不足而無(wú)法實(shí)現(xiàn)與更廣闊的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的高效連通。但是，現(xiàn)行的多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)囿于種種因素的考慮，投入亞洲地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。亞洲國(guó)家對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的資金需求巨大。

表1 2020～2030年亞洲國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資需求（將氣候變化減緩及適應(yīng)成本考慮在內(nèi)）

另一方面，如果亞洲基礎(chǔ)設(shè)施的缺口得到一定改善的話，亞洲地區(qū)將從此獲益良多。早在亞洲開發(fā)銀行2009年的報(bào)告中就曾預(yù)測(cè)，如果在2010～2020年間亞洲地區(qū)每年向交通與通信領(lǐng)域投資3200億美元，交通運(yùn)輸?shù)母纳茖⑹褂《饶嵛鱽喌馁Q(mào)易成本下降1/4，印度下降1/5，中國(guó)則下降1/7，亞洲其他國(guó)家與地區(qū)的貿(mào)易成本也將下降1/5；而通信設(shè)施的改善則會(huì)減少印度11.2%的貿(mào)易成本。[1]可見，亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改善降低了地區(qū)貿(mào)易成本，利于各國(guó)的經(jīng)貿(mào)發(fā)展?？傮w而言，基礎(chǔ)設(shè)施的改善能為本地區(qū)帶來(lái)顯著的收益。這正是“基礎(chǔ)設(shè)施悖論”的生動(dòng)體現(xiàn)：盡管發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的基礎(chǔ)設(shè)施改善帶來(lái)了假定的高經(jīng)濟(jì)回報(bào)，但仍然難以吸引足夠的資本。[2]亞洲地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入異常困難。亞洲地區(qū)的發(fā)展中國(guó)家眾多，政府財(cái)政緊張，各國(guó)政府向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投入非常有限。而世界銀行與亞洲開發(fā)銀行則以“減貧”為主要目標(biāo)，投入亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的資金也相當(dāng)有限。

總之，亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施缺口巨大，且基礎(chǔ)設(shè)施的改善能為本地區(qū)帶來(lái)顯著的收益。然而，傳統(tǒng)的多邊開發(fā)銀行例如世界銀行以及亞洲開發(fā)銀行卻并未將工作重點(diǎn)放在基礎(chǔ)設(shè)施改善方面。這為亞投行留出了空白，也是亞投行成立的最直接緣由。

被冷落的基礎(chǔ)設(shè)施：冷戰(zhàn)后發(fā)展理念的轉(zhuǎn)向

亞洲地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施資金缺口巨大已然成為公認(rèn)的事實(shí)，那么，為何傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行不增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)注與投入呢？這其中有一些眾所周知的原因，例如基礎(chǔ)建設(shè)投資較高的前期資本、較長(zhǎng)的投資回收期，使得其相較于其他投資而言投資回報(bào)的不確定性更大。因此，無(wú)論是政府還是私營(yíng)資本，都對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資有所顧慮。[3]然而，其中更重要的制度性原因在于，傳統(tǒng)的多邊開發(fā)銀行體系所傳遞的國(guó)際發(fā)展理念由西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，世界銀行（下文簡(jiǎn)稱“世行”）等傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行以“減貧”為目標(biāo)，而相對(duì)忽視基礎(chǔ)設(shè)施給發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的好處。傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行所倡導(dǎo)的以“綜合減貧”為代表的國(guó)際發(fā)展理念在國(guó)際制度層面相對(duì)忽視了發(fā)展中國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求。

從當(dāng)前世行的項(xiàng)目實(shí)施和發(fā)展知識(shí)的宣傳上，可以看出世行更為關(guān)注“教育”“性別”“衛(wèi)生”等綜合減貧議題，而相對(duì)忽視“基礎(chǔ)設(shè)施”。在世行實(shí)施項(xiàng)目的9個(gè)行業(yè)之中，有4個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，分別是“能源與采礦”“信息與通信”“交通”以及“水、衛(wèi)生與防汛”，幾乎占據(jù)半壁江山。但是2016年以來(lái)，世行推出了按照“主題”進(jìn)行項(xiàng)目分類，更能體現(xiàn)機(jī)構(gòu)目標(biāo)與優(yōu)先事項(xiàng)。按照此分類方式，“經(jīng)濟(jì)政策”“環(huán)境”與“性別”等綜合性減貧議題位于前列，而“城市與農(nóng)村發(fā)展”這類與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的主題則處于最后位置。世行對(duì)項(xiàng)目分類的方式，明顯地體現(xiàn)出其對(duì)“軟性”部門的偏好以及對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的相對(duì)忽視。而類似的情況也發(fā)生于亞洲開發(fā)銀行之中。

世行等傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行并非一貫忽視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在其建立初期的確曾幫助一些發(fā)展中國(guó)家投資于基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，受到國(guó)際政治形勢(shì)與銀行內(nèi)部的力量博弈等影響，世行以冷戰(zhàn)結(jié)束為大致分水嶺，改變了其主導(dǎo)理念與業(yè)務(wù)重點(diǎn)。

冷戰(zhàn)結(jié)束以前，世行認(rèn)為資本的形成和積累是不發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，因而世行的業(yè)務(wù)是支持借款國(guó)需要大量資本投入的基礎(chǔ)設(shè)施投資。這一階段，世行對(duì)發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，客觀上幫助發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而冷戰(zhàn)結(jié)束以后，減貧的發(fā)展理念逐漸居于主流。雖然減貧并不排斥經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是它強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的再分配可以使貧困人口受益。因此，世行的業(yè)務(wù)重心從基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)移至教育、環(huán)境、衛(wèi)生等綜合減貧議題。[4]與此同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)逐漸減少。

此外，為了實(shí)現(xiàn)所謂的“綜合減貧”目標(biāo)，原本作為金融機(jī)構(gòu)的世行在推行援助與減貧等工作時(shí)加入了過多的“政治因素”?！案郊訔l件”的援助，即援助國(guó)與受援國(guó)的民主、法治和人權(quán)狀況掛鉤成為世行等多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)采取的主流做法。此后，世行的貸款形式從傳統(tǒng)項(xiàng)目投資貸款，轉(zhuǎn)向以支持借款國(guó)的結(jié)構(gòu)改革和政策調(diào)整為目標(biāo)的調(diào)整貸款，支持社會(huì)部門、環(huán)境、公共管理等“軟性”領(lǐng)域的貸款增加。同時(shí)世界銀行還以“不與私人部門競(jìng)爭(zhēng)”為由，逐步減少對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的貸款。[5]時(shí)至今日，“基礎(chǔ)設(shè)施”發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展邏輯已經(jīng)被“結(jié)構(gòu)性調(diào)整引導(dǎo)綜合減貧”的邏輯所取代。

為何世行等多邊開發(fā)銀行將關(guān)注重點(diǎn)從基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)移至綜合減貧？其中的原因眾說紛紜，尚無(wú)定論。其中，國(guó)際發(fā)展體現(xiàn)霸權(quán)國(guó)的“利益交換”邏輯是一種解釋。有研究指出，“國(guó)際發(fā)展”從誕生之初就具有利益交換的邏輯，即霸權(quán)國(guó)家依照發(fā)展中國(guó)家對(duì)自身的戰(zhàn)略價(jià)值來(lái)決定對(duì)國(guó)際發(fā)展進(jìn)程的支持力度。[6]由于世行等主流多邊開發(fā)銀行深受美國(guó)影響，因此這些機(jī)構(gòu)不同時(shí)期的主導(dǎo)理念很大程度上是美國(guó)從國(guó)家利益考量出發(fā)采取不同對(duì)外政策的結(jié)果。隨著欠發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)給美國(guó)帶來(lái)的利益下降，當(dāng)?shù)卣摹懊裰骰备母飵?lái)的利益卻逐步上升。在霸權(quán)國(guó)家的利益排序中，欠發(fā)達(dá)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷向后排序，這可能是國(guó)際發(fā)展理念相對(duì)忽視基礎(chǔ)設(shè)施的一個(gè)原因。

此外，國(guó)內(nèi)外的一些研究表明，一國(guó)對(duì)外援助的偏好和理念與該國(guó)國(guó)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)部門具有相關(guān)性。[7]西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從第一產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，并且日益“第三產(chǎn)業(yè)化”，相應(yīng)地，國(guó)際發(fā)展理念也從“增長(zhǎng)即發(fā)展”轉(zhuǎn)向了“良治改革”。[8]理念的轉(zhuǎn)變反映的是國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化以及國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)的偏好。如今發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于“綜合減貧”等結(jié)構(gòu)性部門改革的偏好與其國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)的第三產(chǎn)業(yè)不無(wú)關(guān)系，這就不難理解世行等傳統(tǒng)開發(fā)銀行對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的選擇性忽視以及對(duì)“良治”等軟性議題的關(guān)注，其背后具有主導(dǎo)國(guó)家內(nèi)部復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的利益偏好。

綜上，以世行為代表的傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行出于種種緣由推行“綜合減貧”的發(fā)展理念而相對(duì)忽視發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，事實(shí)上偏離了廣大發(fā)展中國(guó)家的真實(shí)需求，也引來(lái)一些發(fā)展中國(guó)家的不滿。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的選擇性忽視實(shí)則是“西方中心”思想的體現(xiàn)?；凇拔鞣街行摹钡陌l(fā)展理念，傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行固執(zhí)地認(rèn)為，要獲得有效的發(fā)展必須基于能確保增長(zhǎng)的優(yōu)化的制度變遷。因此，只有發(fā)育出類似于西方的政治、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)制度，發(fā)展中國(guó)家才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。[9]出于這種視角，使得世行等傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行從自身利益與偏好出發(fā)，逐漸忽視發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展而關(guān)注政府部門結(jié)構(gòu)性調(diào)整、性別平等等“軟性”議題。

然而，近年來(lái)由于新興國(guó)家的“群體性崛起”，基于發(fā)展中國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)的“新發(fā)展知識(shí)”與經(jīng)驗(yàn)也逐漸受到重視，西方中心式的國(guó)際發(fā)展理念遭遇挑戰(zhàn)。亞投行正是以上大背景下的產(chǎn)物。亞投行嘗試在傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行相對(duì)忽視的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域提供更多的公共產(chǎn)品，不僅在功能上與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行形成一定補(bǔ)充，也在發(fā)展理念上有所創(chuàng)見。這正是亞投行建立的動(dòng)力之一 ——聚焦于傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行較為忽視的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，嘗試提供不同于“西方中心”的、更符合發(fā)展中國(guó)家需求的國(guó)際發(fā)展理念。當(dāng)然，在中國(guó)官方對(duì)于亞投行的宣告之中，并無(wú)挑戰(zhàn)傳統(tǒng)多邊體系的“雄心壯志”，而是指出亞投行是對(duì)現(xiàn)有秩序進(jìn)行有益的補(bǔ)充和完善。[10]在傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的國(guó)際發(fā)展理念并不能滿足新興國(guó)家需求的背景下，亞投行關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正是對(duì)于傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行所倡導(dǎo)的國(guó)際發(fā)展理念的一種補(bǔ)充與完善。

亞投行的創(chuàng)新：為發(fā)展中國(guó)家提供新選項(xiàng)

嘗試提供新的國(guó)際發(fā)展理念成為亞投行建立的一大動(dòng)力。然而，亞投行仍然植根于原有的多邊開發(fā)體系之中，必須符合國(guó)際社會(huì)認(rèn)可的規(guī)范與規(guī)則，因而在總體的法律規(guī)定和項(xiàng)目實(shí)踐上并無(wú)“標(biāo)新立異”之處，而是在基本制度和規(guī)范上與世界銀行保持一致，并且遵循國(guó)際最佳標(biāo)準(zhǔn)，成為一家高標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)化國(guó)際機(jī)構(gòu)。同時(shí)，亞投行在宗旨與職能上專注于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在股份安排、融資與貸款條件等方面體現(xiàn)出一定程度上不同于傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的創(chuàng)新。亞投行更關(guān)注發(fā)展中國(guó)家的需求，為發(fā)展中國(guó)家提供了不同于傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的新選項(xiàng)。

亞投行區(qū)別于傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的最顯著一點(diǎn)是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)注

亞投行區(qū)別于傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的最顯著一點(diǎn)是其宗旨與職能上對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)注。當(dāng)然，傳統(tǒng)的多邊開發(fā)銀行都會(huì)關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，但是亞投行是第一家專注于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并將促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資寫入銀行協(xié)定的多邊開發(fā)銀行?！秮喭缎袇f(xié)定》的第一章“宗旨與職能”中，提到銀行宗旨在于“通過在基礎(chǔ)設(shè)施及其他生產(chǎn)性領(lǐng)域的投資，促進(jìn)亞洲經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)造財(cái)富并改善基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”，以及“與其他多邊和雙邊開發(fā)機(jī)構(gòu)緊密合作，推進(jìn)區(qū)域合作和伙伴關(guān)系，應(yīng)對(duì)發(fā)展挑戰(zhàn)”。亞投行的宗旨開宗明義地表明，其設(shè)立的最主要目標(biāo)正是促進(jìn)亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。而相比之下，亞洲開發(fā)銀行則以“促進(jìn)亞洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與合作，以及加快本地區(qū)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展”為宗旨，并且將消除極端貧困寫入銀行官網(wǎng)的首頁(yè)。在根本宗旨上，亞投行是對(duì)傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的補(bǔ)充，在其缺乏充分關(guān)注的領(lǐng)域發(fā)揮作用。

亞投行格外注意規(guī)避基礎(chǔ)設(shè)施投資相對(duì)其他投資而言周期長(zhǎng)、回報(bào)低、不確定性大等問題。在項(xiàng)目調(diào)研與批準(zhǔn)上嚴(yán)格對(duì)接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，做好風(fēng)險(xiǎn)控制；在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)上以主權(quán)貸款項(xiàng)目為主，適當(dāng)采取公私伙伴結(jié)合的非主權(quán)貸款形式。首先，在治理結(jié)構(gòu)上，亞投行吸收其他多邊開發(fā)銀行的經(jīng)驗(yàn)，專門設(shè)置了風(fēng)險(xiǎn)控制部門與合規(guī)部門等高級(jí)崗位，由經(jīng)驗(yàn)豐富的人士擔(dān)任部門領(lǐng)導(dǎo)，部門直接向行長(zhǎng)負(fù)責(zé)，在管理層面做好風(fēng)險(xiǎn)管理與監(jiān)督工作；[11]其次，在項(xiàng)目貸款的方式上，亞投行采取主權(quán)貸款與公私合作伙伴關(guān)系相結(jié)合的方式。在運(yùn)營(yíng)初期，亞投行主要向主權(quán)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供主權(quán)貸款，以確保貸款安全。針對(duì)不能提供主權(quán)信用擔(dān)保的項(xiàng)目，適時(shí)引入公私合作伙伴關(guān)系模式。在目前已經(jīng)批準(zhǔn)的154個(gè)項(xiàng)目中，主權(quán)貸款項(xiàng)目有116個(gè)，仍占多數(shù)。非主權(quán)貸款項(xiàng)目有38個(gè)，其中有一個(gè)政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目。當(dāng)前，亞投行仍然在探索如何在不能提供主權(quán)信用擔(dān)保的時(shí)候與私營(yíng)部門進(jìn)行有效合作，既規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，又能激發(fā)私營(yíng)部門參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的活力。

亞投行運(yùn)營(yíng)五年為時(shí)尚短，與亞行和世行相比，批準(zhǔn)實(shí)施的項(xiàng)目數(shù)量較少，但是可以看出，項(xiàng)目嚴(yán)格聚焦于亞洲國(guó)家迫切需要資金的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。孟加拉國(guó)是亞洲人均收入水平最低的國(guó)家之一。長(zhǎng)期以來(lái)，電力供應(yīng)不足尤其是農(nóng)村地區(qū)的嚴(yán)重不足成為制約孟加拉國(guó)GDP發(fā)展的主要因素。因此，改善電力不足狀況是該國(guó)的迫切需求。孟加拉國(guó)是世行、亞行以及亞投行的成員，三家銀行都為其提供了相應(yīng)的發(fā)展項(xiàng)目。在世行，孟加拉國(guó)共獲批399個(gè)項(xiàng)目，其中獲批項(xiàng)目最多的前三個(gè)部門分別是“中央政府政策”（77個(gè)）、“社會(huì)保障”（55個(gè)）以及“工業(yè)與貿(mào)易服務(wù)”（44個(gè)），均為政策性的“軟性”部門，以上部門的項(xiàng)目在2000年后數(shù)量保持增長(zhǎng)，2010年到2020年之間保持一定穩(wěn)定。而基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的“灌溉與排水”（28個(gè)）、“農(nóng)村與城市間道路”（15個(gè)）、“輸配電”（6個(gè)）則數(shù)量較少，尤其是2000年之后的項(xiàng)目很少，近10年來(lái)幾乎沒有相關(guān)部門的項(xiàng)目。雖然孟加拉國(guó)在世行的項(xiàng)目獲批情況只是一個(gè)很小的側(cè)面，卻能折射出世界銀行近年來(lái)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的逐步冷淡與對(duì)“軟性”部門的重視。以亞洲國(guó)家為主要貸款對(duì)象的亞行相對(duì)而言對(duì)“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”更為重視。亞行為孟加拉國(guó)批準(zhǔn)實(shí)施的772個(gè)項(xiàng)目中，投入資金總量排名前三的項(xiàng)目分別是能源（119個(gè)）、交通運(yùn)輸（119個(gè)）與教育（78個(gè)）。而從項(xiàng)目數(shù)量來(lái)看，農(nóng)業(yè)與自然資源和鄉(xiāng)村建設(shè)的項(xiàng)目數(shù)量最多，有184個(gè)。

與世行相比，亞行更注重能源、交通領(lǐng)域等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，的確為孟加拉國(guó)解決了一部分燃眉之急。但在項(xiàng)目構(gòu)成上，亞行也受到世行影響，逐漸增加對(duì)教育等綜合減貧部門的關(guān)注。對(duì)于孟加拉國(guó)等亞洲發(fā)展中國(guó)家而言，世行與亞行的確在很多領(lǐng)域幫助它們減少貧困，但是對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)注仍然不足。這為亞投行留下了發(fā)展空間。孟加拉國(guó)加入亞投行后，得到了很大關(guān)注，也獲批了不少項(xiàng)目。迄今為止，孟加拉國(guó)在亞投行共提出（proposed）與獲批（approved）16個(gè)項(xiàng)目，其中能源類項(xiàng)目有6個(gè)，數(shù)量最多，其次則是水利與交通類項(xiàng)目，此外也有金融機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)彈性以及公共衛(wèi)生類項(xiàng)目。2016年，孟加拉國(guó)得到第一個(gè)由亞投行批準(zhǔn)的項(xiàng)目，該項(xiàng)目旨在促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)電力系統(tǒng)的升級(jí)。項(xiàng)目投資共計(jì)1.65億美元，預(yù)計(jì)將有1250萬(wàn)人受益于這項(xiàng)電力系統(tǒng)升級(jí)項(xiàng)目。經(jīng)過幾次實(shí)地考察驗(yàn)收，該項(xiàng)目運(yùn)行至今已經(jīng)基本達(dá)成預(yù)期目標(biāo)，切實(shí)改善了孟加拉國(guó)農(nóng)村地區(qū)的電力情況。根據(jù)亞投行官員的描述，孟加拉國(guó)在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的需求巨大，盡管已經(jīng)擁有中國(guó)、印度這樣的雙邊國(guó)際發(fā)展合作伙伴，然而，亞投行能夠提供的多邊合作平臺(tái)是難以替代的。亞投行在審批項(xiàng)目上有時(shí)可以很快，例如，印度古吉拉邦農(nóng)村的公路項(xiàng)目的審批只用了六個(gè)月，相比大多數(shù)多邊開發(fā)銀行時(shí)間相對(duì)較短。亞投行在一些項(xiàng)目的審批上考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，盡量縮短一些煩瑣的程序時(shí)間。

亞投行在一些項(xiàng)目的審批上考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，盡量縮短程序時(shí)間

此外，亞投行吸取了其他機(jī)構(gòu)的教訓(xùn)，例如在審批項(xiàng)目時(shí)只考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況與經(jīng)濟(jì)因素，而不引入政治條件和偏好。[12]雖然世行也在協(xié)定中規(guī)定了銀行的非政治性，但是銀行在項(xiàng)目篩選和審批條件上，不可避免地附加了美國(guó)等發(fā)達(dá)大國(guó)的一些政治偏好。例如，世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織均有專門的審查機(jī)制，亞洲開發(fā)銀行則成立了一個(gè)名為“合規(guī)審查小組”的機(jī)制，專門對(duì)貸款人的資格進(jìn)行審查。該審查機(jī)制受到很多批評(píng)，被認(rèn)為是發(fā)達(dá)國(guó)家按照自己的政治偏好對(duì)發(fā)展中國(guó)家提出“政治要求”的機(jī)制。[13]其中最廣為人知的例子是國(guó)際貨幣基金組織的援助附加條件，例如財(cái)政緊縮、市場(chǎng)開放和破產(chǎn)清算等，均在不同程度上帶有西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政治偏好，在某種程度上加劇了一些貸款國(guó)家原有的動(dòng)亂不安。例如獲得國(guó)際貨幣基金組織援助貸款的希臘在2010年歐債危機(jī)后深陷國(guó)內(nèi)政治危局，而烏克蘭在2013年危機(jī)后發(fā)動(dòng)政治改革“倒向西方”，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)低迷仍然持續(xù)，此后也引發(fā)了烏克蘭領(lǐng)導(dǎo)人重新思考與國(guó)際貨幣基金組織的貸款關(guān)系?？梢钥闯觯瑐鹘y(tǒng)多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)在貸款條件和項(xiàng)目實(shí)施中難免摻雜一些政治色彩，體現(xiàn)某些政治特殊利益，在實(shí)踐中受到詬病。而亞投行則盡力避免以上問題，在法律協(xié)定以及項(xiàng)目實(shí)踐上均堅(jiān)持不附加政治條件、不考慮特殊利益，這正是吸取其他多邊開發(fā)銀行教訓(xùn)的表現(xiàn)，同時(shí)也為了更貼近發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際需求。

除了專注于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在成員股權(quán)方面，亞投行平衡了傳統(tǒng)開發(fā)銀行的股權(quán)分配設(shè)計(jì)與亞洲發(fā)展中國(guó)家的利益。亞投行采取了與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行相似的股權(quán)規(guī)則，即根據(jù)成員國(guó)的GDP規(guī)模來(lái)分配股權(quán)，但是同時(shí)對(duì)域內(nèi)和域外國(guó)家所占的股份做了規(guī)定。亞投行法定股本為1000億美元，域內(nèi)成員和域外成員的出資比例為75∶25，域內(nèi)成員認(rèn)繳股本以GDP比重為準(zhǔn)進(jìn)行分配，而域外成員則參考GDP比重，并尊重各國(guó)的認(rèn)繳意愿。最終，亞投行的前五大股東分別為中國(guó)、印度、俄羅斯、德國(guó)與韓國(guó)。這一排序是國(guó)際多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)中首次體現(xiàn)新興經(jīng)濟(jì)體的優(yōu)勢(shì)。[14]而相比亞洲開發(fā)銀行中前三大股東分別是日本、美國(guó)與中國(guó)，世界銀行的前三大股東則是美國(guó)、日本與中國(guó)，亞投行更能體現(xiàn)中國(guó)、印度、俄羅斯等新興經(jīng)濟(jì)體的實(shí)力與話語(yǔ)權(quán)。如此的股權(quán)認(rèn)繳與分配設(shè)計(jì)既遵循了國(guó)際主流的多邊開發(fā)銀行股權(quán)規(guī)范，又考慮到亞投行主要服務(wù)于亞洲國(guó)家需求的宗旨。保證亞洲廣大發(fā)展中國(guó)家為亞投行的主要股東，從根源上盡可能滿足發(fā)展中國(guó)家的需求。

最后，亞投行在融資來(lái)源和融資貸款條件上也體現(xiàn)出一定創(chuàng)新。首先，在融資來(lái)源方面，世行與亞行的傳統(tǒng)做法是秉承“南北合作”的理念，即發(fā)達(dá)國(guó)家為資金來(lái)源國(guó)，而發(fā)展中國(guó)家為受援國(guó)，發(fā)達(dá)國(guó)家通過多邊開發(fā)銀行向發(fā)展中國(guó)家貸款。[15]而亞投行則盡量淡化“援助”和“受援”色彩，提倡發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在銀行實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。根據(jù)《亞投行協(xié)定》，亞投行開展業(yè)務(wù)的方式包括: 直接提供貸款、開展聯(lián)合融資或參與貸款、參與機(jī)構(gòu)或企業(yè)的股權(quán)資本投資、提供擔(dān)保、提供特別基金的支持以及技術(shù)援助等。其資金來(lái)源主要包括: 銀行股本、借款、銀行收益、接受的特別基金及信托基金等。其資金來(lái)源并不限于發(fā)達(dá)國(guó)家。在亞投行的融資框架下，通過發(fā)展中國(guó)家的銀行股本投資及儲(chǔ)蓄盈余的流動(dòng)可以實(shí)現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的融資貸款，更加尊重發(fā)展中國(guó)家真實(shí)的需求和自主權(quán)。其次，在融資貸款條件上，亞投行吸取了傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，承諾貸款從實(shí)際情況出發(fā)，不對(duì)融資貸款附加任何政治條件。在《亞投行協(xié)定》第31條明確提出“銀行決策只考慮經(jīng)濟(jì)因素”，《融資業(yè)務(wù)政策》中也申明亞投行業(yè)務(wù)不干預(yù)政治這一原則。這種不考慮政治因素的貸款條件符合亞投行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的基本定位，從貸款有效性的角度考慮能夠使資金迅速流入關(guān)鍵領(lǐng)域，能夠盡快在特定領(lǐng)域使受援國(guó)免受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。[16]綜上，亞投行開辟出相對(duì)平等和多元的融資方式：多樣化的資金來(lái)源、不附加政治條件、充分尊重不同國(guó)家的國(guó)情和實(shí)際需要，其中尤其體現(xiàn)出對(duì)發(fā)展中國(guó)家利益的尊重。

結(jié)語(yǔ)

亞投行的建立旨在改善亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的巨大缺口。長(zhǎng)期以來(lái)，世行等傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行盡管為發(fā)展中國(guó)家減輕貧困做出了巨大貢獻(xiàn)，但是越來(lái)越忽視基礎(chǔ)設(shè)施改善對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，轉(zhuǎn)而關(guān)注“綜合減貧”部門，倡導(dǎo)“減貧”“良治”等國(guó)際發(fā)展觀。這種國(guó)際發(fā)展觀具有強(qiáng)烈的“西方中心”色彩，在援助實(shí)踐中忽視關(guān)注發(fā)展中國(guó)家真實(shí)的需求而飽受爭(zhēng)議。亞投行專注于亞洲基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，可以填補(bǔ)傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行在基礎(chǔ)設(shè)施方面的不足，也在理念上嘗試提出一種不同于“西方中心”的國(guó)際發(fā)展觀。通過貼近本地區(qū)發(fā)展需求的貸款項(xiàng)目，亞投行為發(fā)展中國(guó)家提供了新的選項(xiàng)。雖然亞投行已經(jīng)批準(zhǔn)了108個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目覆蓋28個(gè)國(guó)家，但是相對(duì)于103個(gè)成員國(guó)（包含預(yù)期成員國(guó)）而言，目前的項(xiàng)目還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，如何滿足亞投行諸多成員國(guó)的多元化需要是非常重要的問題。[17]作為一家新興機(jī)構(gòu)，亞投行仍需要時(shí)間的考驗(yàn)與進(jìn)一步研究。

國(guó)際發(fā)展自從誕生以來(lái)，經(jīng)過激烈的理論爭(zhēng)鳴與豐富實(shí)踐，至今并未探索出普遍適用、全無(wú)爭(zhēng)議的發(fā)展模式。國(guó)際發(fā)展援助也絕非靈丹妙藥，任何國(guó)家與機(jī)構(gòu)難以一勞永逸地解決發(fā)展問題。而亞投行所提倡的專注基礎(chǔ)設(shè)施的新發(fā)展理念，則是新興國(guó)家尋找更適合本地發(fā)展方式的可貴探索。正如習(xí)近平主席在亞投行第五屆理事會(huì)年會(huì)視頻會(huì)議上的發(fā)言中所提到的一樣，“解決經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中出現(xiàn)的矛盾，各國(guó)應(yīng)該努力形成更加包容的全球治理、更加有效的多邊機(jī)制、更加積極的區(qū)域合作。亞投行應(yīng)該成為促進(jìn)成員共同發(fā)展、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的新平臺(tái)”。在未來(lái)，亞投行仍然要堅(jiān)持共同發(fā)展、勇于開拓創(chuàng)新，為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。

注釋：

* 本文由中國(guó)人民大學(xué)中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金資助。

[1] 亞洲開發(fā)銀行研究院編：《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第75～76頁(yè)。

[2] [3] Asian Infrastructure Investment Bank,Asian Infrastructure Finance Report 2020: Investing Better, Investing More, April 16, 2020.

[4] 鄒加怡: 《評(píng)近年來(lái)世界銀行政策的調(diào)整》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》1997 年第 11 期。

[5] 例如，世界銀行 2015 年的年度報(bào)告顯示，在 2015 年國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行（IBRD）承諾的 235.28 億美元貸款中，獲得承諾資金最多的依次是金融和私營(yíng)部門發(fā)展（26%） 、城市發(fā)展（15%）以及社會(huì)保障和風(fēng)險(xiǎn)管理（14%）。 參 見 The World Bank: “Annual Report 2015,”O(jiān)pen Knowledge Repository；鄒加怡、莫小龍：《從世界銀行政策變化看全球化的矛盾和發(fā)展援助的職能》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2002 年第 2 期。

[6] 孫伊然：《隱含的利益交換：國(guó)際發(fā)展興衰的邏輯》，載《外交評(píng)論》2015年第3期。

[7] Caryn Peiffer and Constantine Boussalis,“Determining Aid Allocation Decisionmaking: Towards a Comparative Sectored Approach,” in Mak Arvin and Byron Lew, eds.,Handbook on the Economics of Foreign Aid, Edward Elgar, 2015, pp.45～ 63；Elena V.McLean, “Multilateral Aid and Domestic Economic Interests,”International Organization, Vol.69, No.1, 2015, pp.97～130.

[8] 王釗：《中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)援助與國(guó)際發(fā)展援助的“共生”——援助國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異的視角》，載《外交評(píng)論》2020年第2期。

[9] 李小云：《發(fā)展援助的未來(lái)：西方模式的困境與中國(guó)的新角色》，中信出版社2019年版，第53頁(yè)。

[10] 習(xí)近平總書記在亞投行開業(yè)儀式上的致辭中表示，亞投行應(yīng)當(dāng)“同現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行相互補(bǔ)充，應(yīng)該以其優(yōu)勢(shì)和特色給現(xiàn)有多邊體系增添新活力，促進(jìn)多邊機(jī)構(gòu)共同發(fā)展”。參見《習(xí)近平在亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行開業(yè)儀式上的致辭（全文）》，央廣網(wǎng)，2016年1月16日。

[11] 《亞投行開張三問：亞投行如何盈利和管控風(fēng)險(xiǎn)？》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2020年11月20日。

[12] “BSS: Bangladesh proposes 5 more projects seeking funding from AIIB,”Daily Sun, Feb 26, 2018.

[13] 吳婧：《亞投行的貸款標(biāo)準(zhǔn)怎么定》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)，2015年09月14日。

[14] 沈銘輝、張中元：《亞投行：利益共同體導(dǎo)向的全球經(jīng)濟(jì)治理探索》，載《亞太經(jīng)濟(jì)》2016年第2期。

[15] 發(fā)達(dá)國(guó)家通過多邊開發(fā)銀行向發(fā)展中國(guó)家貸款是早期多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)的常見做法。隨著發(fā)展中國(guó)家的蓬勃發(fā)展，近年來(lái)，多數(shù)多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源都不限于發(fā)達(dá)國(guó)家。但是從多邊開發(fā)銀行的早期發(fā)源來(lái)看，“援助”和“受援”涇渭分明，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的地位并不平等。

[16] 李晴：《新興國(guó)際金融機(jī)構(gòu)融資制度發(fā)展研究》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2018年第9期。

[17] 《對(duì)話亞投行行長(zhǎng)金立群：如何在大風(fēng)大浪中保持正確的方向》，觀察者網(wǎng)，2020年7月30日。