抗疫中慈善組織的募捐可以被統(tǒng)籌調(diào)配嗎？

賈西津

由于志愿機制不同于行政體制的強制性、統(tǒng)一性、官僚性，

而具有多元、靈活、及時、直接、細化的特點，所以它們是與行政體制不同的

另一種資源配置機制?？梢哉f，統(tǒng)籌調(diào)配慈善物資摧毀了志愿機制

民政部1月26日發(fā)布《關(guān)于動員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》，倡導(dǎo)各級慈善組織發(fā)揮自身優(yōu)勢、動員社會力量。

但公告卻規(guī)定，“慈善組織為湖北省武漢市疫情防控工作募集的款物，由湖北省紅十字會、湖北省慈善總會、湖北省青少年發(fā)展基金會、武漢市慈善總會、武漢市紅十字會接收，除定向捐贈外，原則上服從湖北省、武漢市等地新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部的統(tǒng)一調(diào)配”。

抗疫中慈善組織的募捐可以被統(tǒng)籌調(diào)配嗎？

統(tǒng)籌調(diào)配慈善物資摧毀了志愿機制

首先，應(yīng)在法律上區(qū)分政府保障責(zé)任和社會志愿機制。何為政府？是依法使用稅收資源的組織;所謂稅收，核心特點之一就是強制性征收。

志愿機制呢？與強制性相反，是公民按照自己的意愿參與。如果政府可以統(tǒng)籌調(diào)配志愿機制募集到的物資，就相當(dāng)于將志愿機制作為法外稅收來源，也就宣布了“志愿”的死亡。

有學(xué)者指出，在緊急狀態(tài)下政府有征用私人財產(chǎn)的權(quán)力。比如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《中華人民共和國傳染病防治法》，的確規(guī)定了政府在必要時臨時征用房屋、場地、設(shè)備、其他物資等的權(quán)力，但依據(jù)立法目的理解條款，征用應(yīng)指特定的、現(xiàn)場既存的、應(yīng)急必須而不可替代的實物，比如為隔離傳染征用的賓館，而不能擴展到籠統(tǒng)的私人產(chǎn)權(quán)或志愿機制，比如征用每個人的工資或者所有志愿募集的物資。

緊急狀態(tài)給了政府額外的法定權(quán)力，越是如此，越要謹(jǐn)守公共權(quán)力與私權(quán)的邊界，不可以此任意擴大政府對公民的強制性權(quán)力。

政府對社會捐贈物資統(tǒng)一調(diào)配的政策，在三個不同層次上由淺至深將權(quán)力擴展到了志愿機制。

第一層，政府為特定社會組織做資源動員，如1月23日，武漢市防疫指揮部第3號、第4號通告發(fā)布，武漢市紅十字會和武漢市慈善總會作為接受社會捐贈主體。

第二層，政府統(tǒng)一調(diào)配系統(tǒng)內(nèi)社會組織的物資，將紅會、慈善會等接收的資源，由防疫指揮部統(tǒng)一調(diào)配。

第三層，將其他慈善組織募集款物，統(tǒng)一交給5家社會組織接收。

其中，前兩個層次在中國特色社會組織日常運作中即存在，抗疫中只是更集中體現(xiàn);最后一個層次，卻是違反上位法，并可能摧毀參與抗疫的整個志愿機制。

根據(jù)《慈善法》，只有具有公開募捐資格的慈善組織可以開展慈善募捐。其他組織和個人，可以與之合作，并由慈善組織管理募得款物。有這種資格的慈善組織有多少個呢？目前全國有1823個。

也就是說，所有為湖北抗疫所進行的社會募捐，第一步都將在這1823個組織范圍內(nèi)管理，第二步這1823個組織的款物由湖北省5家組織接收，第三步這5家組織的資源由防疫指揮部統(tǒng)一調(diào)配。這樣，就將社會募捐限制于物資的來源渠道，而不是志愿機制的資源對接渠道。它剝奪了公民志愿的權(quán)利。

統(tǒng)一調(diào)配真的有效嗎？

從效果上看，統(tǒng)籌調(diào)配更有利還是不利于抗疫？

志愿機制的價值，在于“花錢”，不是“籌錢”。換言之，由于志愿機制不同于行政體制的強制性、統(tǒng)一性、官僚性，而具有多元、靈活、及時、直接、細化的特點，所以它們是與行政體制不同的另一種資源配置機制;至于志愿機制的募集資源行為，是為了實現(xiàn)其目標(biāo)，而不是以募集資源為目的。將志愿機制作為資源募集途徑，有如把跑車作為運載汽油的工具。

這種機制在抗疫的緊急狀態(tài)下是否適用呢？我們來看一個社會組織如何運作的實例：1月23日武漢“封城”當(dāng)天，武漢各大醫(yī)院就紛紛直接向社會發(fā)出求助信息，防護物資緊缺。社會的捐贈意愿和社會組織的行動，也同步活躍起來。醫(yī)護需求、物資來源、規(guī)格要求、募捐捐贈、運輸途徑、物流信息、落地組織、海外報關(guān)、最后一公里……先是各種大大小小真真假假的信息涌出，然后發(fā)現(xiàn)混亂，出現(xiàn)人員分工、微信分群、任務(wù)歸類、表格制作、責(zé)任對接……在這個過程中，繼續(xù)有混亂，繼續(xù)發(fā)現(xiàn)混亂，在每個混亂中尋求解決方案。資源打包“人肉”帶入、臨時倉庫、醫(yī)院院長直接去機場拉貨……

混亂嗎？的確沒有一個權(quán)威。解決問題嗎？貨到了醫(yī)護手上，就能救急。在這個過程中，參與者也相互借用平臺，也聯(lián)合創(chuàng)建數(shù)據(jù)庫和平臺。也有更大動員力的組織，成規(guī)模地批量調(diào)動資源。

最初的幾天，社會組織就是這樣運作的。有意思的是，早在民政部通告之前，他們已經(jīng)主動對接上當(dāng)?shù)氐募t會和慈善會，只不過不是統(tǒng)一上交物資，而是為了尋找合法性平臺。隨著政府公告規(guī)范，醫(yī)院被禁止直接接收，社會組織對接一線和捐贈人意向?qū)崿F(xiàn)都遇到更多的問題。

另一方面，武漢市和湖北省紅十字會被推上風(fēng)口浪尖。捐贈物資遠遠超出他們的運作能力，加班加點也只能分配一小部分，緊急運來的物資在倉庫堆積多日，公布的執(zhí)行目錄里仁愛醫(yī)院3萬口罩被質(zhì)疑信息對應(yīng)不上，武漢協(xié)和醫(yī)院卻領(lǐng)不到物資，1月30日告急防護服“沒有了”。紅會也很委屈，“我們的職能就是收，沒有權(quán)力決定發(fā)”“要向指揮部申請、獲批，才能撥付”。

統(tǒng)一調(diào)配真的有效嗎？如果說，這邊捐贈的熱情是十個車道，那邊需求的渴望也是十個車道，那么二者中間最有效的通路，是二十條直通的土路車道，還是一條經(jīng)過閘口的柏油車道呢？

政府可能顧慮多頭行動，剩缺不均，以及規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)難判。但從事實看，比如仁愛醫(yī)院獲得的KN95口罩在向社區(qū)散發(fā)，武漢協(xié)和醫(yī)院領(lǐng)不到物資，統(tǒng)一調(diào)配并不等于公平合需;社會組織在摸爬滾打的行動中，迅速建設(shè)起數(shù)據(jù)庫平臺，匯總需求、匯總資源，在互聯(lián)網(wǎng)工具的幫助下，多元分散行動也不等于沒有統(tǒng)籌調(diào)配。

一個中心、一個口徑、一條道路，統(tǒng)一才有效，是一種假設(shè)，假設(shè)的前提是供需雙方都是靜態(tài)的、被動的、無連接的，只有統(tǒng)合才能了解全面。而現(xiàn)實是，所有信息和行動者都是動態(tài)的、隨時調(diào)整反應(yīng)的，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)更使得分散信息的自主統(tǒng)籌完全可能實現(xiàn)。

并且，社會組織比統(tǒng)合體制更可能關(guān)注被忽視的聲音，弱勢中的弱勢。比如，在關(guān)注點聚焦在武漢時聽到武漢之外的聲音，在都看到大醫(yī)院時也看到社區(qū)醫(yī)院、入戶志愿者、快遞人員，在物資獲得普遍補充時發(fā)現(xiàn)某個醫(yī)院的告急呼求。這種效率是統(tǒng)一分配體制所不具備。

志愿機制暢通才能助力政府統(tǒng)一調(diào)配

本文并不是要說社會志愿機制和政府統(tǒng)一調(diào)配機制之間如何取舍，或比價二者的作用大小。本文要說的是：這是兩種不同的機制，它們的權(quán)力來源、法律地位、作用特點，是各有其位的。即使在緊急情況下，也是如此。

政府有職權(quán)對財政資源統(tǒng)一調(diào)配，有效保障抗疫一線;同時，政府沒有權(quán)力禁止慈善組織依法執(zhí)行自己募得的物資，阻礙社會自行求助、捐助、對接資源。

如果因疫情交通封閉的因素，外地組織不能進入，那么武漢市和湖北省內(nèi)的慈善組織及其他組織，也應(yīng)全部是可以對接執(zhí)行的。如果捐贈者愿意將物資交托紅會或慈善總會，是其選擇;如果捐贈者另有意愿，他們依法是有權(quán)利這樣做的。

順便提及，武漢市防疫指揮部1月23日4號通告說暫不接受境外捐贈。大疫當(dāng)前，全國疫情緊張，境外資源優(yōu)質(zhì)，政府又是依據(jù)什么法律、是否有利于抗疫的判斷，這樣輕描淡寫地把伸向生命的援手推開呢？

志愿機制暢通而不是閉塞了，才能助力政府統(tǒng)一調(diào)配，于法權(quán)、于效果，皆如此觀。

（作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、清華大學(xué)公益慈善研究院副院長）

攝影/本刊記者 安源

2月2日，記者拍攝的武漢國博中心A館物資卸貨點。